摘要：全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。自《意见》出台以来，各级政府、有关单位积极响应，河长制得到了大范围推广，而流域机构作为水利部的水行政管理部门，在河长制推进过程中起到了至关重要的作用。为了解河长制的具体推进情况，随着河长制推进所带来的改变以及河长制在具体实施推进过程中所出现的一些问题和推进的重点难点，我们有必要从流域机构的角度，深入调研河长制的推进情况，探讨加速实现河长治的路线方案。
关键词：河流域；河长制；问题；对策
1淮河流域河长制推行中的问题分析
1.1 流域区域协商协作尚未理顺
各级河长制工作是由各级河长办具体运作，在区域层面从顶层设计、组织领导、执行安排和考核追责都具有整体性、系统性与协调性。但是，流域管理单位与区域在河长制工作的协商协作上尚未理顺，需要建立更加有效的机制与平台。
1.2 河长的认识和分工尚有分歧
目前，国家政策与方案层面只有宏观要求，即直管河湖在推行河长制的目标和任务、要求与路径上与其它河湖是一致的，同步同质推进，在具体执行层面上各项任务的分工与责任落实没有界定。但是，在各级河长或河长办布置与安排具体工作时，涉及到直管河湖时，从省到市、县一般都要把承担主体和牵头责任通过正式公文方式安排给下属各级管理单位，尤其涉及到规划、方案、计划制定和具体事项落实等需要经费投入的更是如此。
比如，山东省水利厅已经把直管河湖问题排查、河长公示牌设置、综合整治方案编制和河湖岸线利用管理规划编制工作安排给沂沭泗局，下一步各地对涉及直管工程各类规划、方案、一河一策和技术手册的编制等基础性工作，以及与直管河湖相关的监测、评价评估、执法监督设备与保障、河湖保洁、绿化美化、信息化平台建设，都有可能作为任务安排给沂沭泗局各级管理单位。
1.3流域机构管理单位定位没有明确规定
流域机构管理单位既是流域机构单位，又是河湖管理单位，既要按照流域机构授权代表流域机构发挥“指导、协调、监测、监督”职责，又要接受地方河长（河长办）指挥、考核。因此，流域机构管理单位的上级没有明确界定，还需积极探索并发挥双重作用，力争在实行河长制过程中走出特色之路。
1.4法律法规亟待完善
作为一项新生事物，目前河长制更多在行政实践层面开展，在推行过程中需要明确的法律法规去指导与规范，以此进一步解决各流域区域协商问题，明确责任划分，督促河长制高效保质地推行。而目前推行河长制的相关法律法规亟待完善，需要在实践总结的基础上，同时启动立法工作，才会可持续发展。
1.5 缺乏人才支撑
人员缺乏是普遍存在的问题，地方各级河长办也是人少事多，部分地方已成立专门机构，拥有专门的编制人员，但大多还在积极的争取协调中。如，沂沭泗局直管河湖面广、量大、战线长，而工作人员，尤其是工程管理人员与执法人员本来就不足，现在各级管理单位加入地方各级河长办，需要专门人员从事协调联络工作和具体执行工作，人员更显紧张。
1.6 缺少必要经费
河长制推行过程中缺乏专项经费。河长制工作所涉及的河湖问题排查、河长公示牌设置、综合整治方案（一河一策）编制、河湖岸线利用管理规划编制、采砂规划编制等均需要专项经费来支撑。山东省和江苏省均已安排了相关经费，委托了专业单位开展这些工作，而直管河湖管理单位尚无该项经费渠道。
同时，也缺乏日常经费。为落实河长制要求，保证直管河湖水域岸线合理利用、有效保护水资源，需大力加强河湖巡查、规范建设项目和强化监测能力手段等，这些都需要日常经费保障，但目前尚无经费渠道。
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1.7 基层面临新问题
①各地湖局所辖范围广，环境复杂，且化界确权工作开展困难，导致河长制推进工作难以展开。如，下级湖局所辖湖西大堤工程涉及苏鲁两省、两市、两县13个乡镇（街道），省际插花段16处，点多面广，环境复杂，突发事件多，多数堤岸边界不清，湖西大堤沿线村庄较集中，管理任务重、协调难度大。
②随着社会经济的发展，土地资源越来越紧缺，项目建设逐渐向湖区发展。部分项目建设（尤其是政府主导项目）未按要求履行涉河（湖）建设项目审批手续，在下一步河长制工作开展中，流域管理单位处于何种位置、如何处理较难把握。
③居民沿堤居住，历史遗留违章建设、阻水建筑物、埋坟较多，同时沿湖居住形成圈圩、渔业养殖、种植等，对堤防工程、湖内水环境造成了一定程度的影响。
④部分堤段私人码头集中，过往车辆超限、超载严重，对堤防工程运行安全有较大影响。
⑤在县河长制方案中，村一级河长如何发挥作用，发挥什么样的作用较难把握。如，下级湖局涉及苏鲁两省70余自然村，涉及村庄、人员较多，较难准确把握和引导村一级河长开展工作。
1.8 缺乏专业知识培训
在开展和落实河长制工作以来仍存在诸多问题。目前，急需开展针对性、指导性较强的业务知识培训，以更好地发挥流域基层水管单位在河长制落实工作中的作用。如，河海大学作为以水利为特色的百年名校，有必要发挥自身优势，以河长制推行为契机，开展相关专业知识培训，提升各级河长对于水的认识、学习管理方法，弘扬河海水文化。
2淮河流域河长制推行中的问题主要应对策略
上述问题，大部门是由河长制推行过程中，流域机构与地方部门分工职责划分不清所引起的，针对这类问题，淮委也相应的做出了保障措施，具体如下：
2.1加强组织领导
各部门、单位要在淮委“领导小组”的领导下，按照工作分工，全面做好相关工作。如，沂沭泗水利管理局成为直管河湖推进河长制工作领导小组，在淮委领导下，全面推进直管河湖河长制工作，与有关省河长办工作对接，协调解决河长制工作中的问题。
2.2统筹协调配合
各部门、单位要发挥优势，协调联动，联合执法，共同推进河湖管理保护工作。建立联络机制，及时了解流域河长制工作进展情况，把握流域工作目标和重点，交流工作经验和做法、对接协调跨省河湖管理工作。如，沂沭泗各直属局及基层局要主动参与到所在地河长制工作中，及时掌握工作进展情况，加强沟通协调，配合开展相关工作。
2.3加强能力建设
按照《实施方案》协调、指导、监督、监测要求，制定能力建设规划，加强流域机构监测、监督、巡查等能力建设，保障推进河长制工作顺利进行。如，淮河流域建立了河长制工作交流平台，在网站开设专栏动态交流各地好做法好经验。
2.4做好舆论宣传
要充分利用报刊、电视、网络等媒体展开宣传报道，提高社会各界对河湖保护工作的责任意识和参与意识。各部门、单位要发挥各自优势，开展形式多样的河长制宣传教育活动。
结束语
英国伦敦的母亲河泰晤士河经过长达150多年的治理才重现了昔日的碧水蓝天，西欧第一大河莱茵河也经历了近50年的综合整治才初见成效。我国的治水之路虽然仍重道远，但河长制为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障，也为我国水治理指明了方向。为了尽可能地缩短我国的治水历程，尽快实现河畅、水清、岸绿、景美的美好蓝图，应当借助河长制的发展与创新，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的运行机制，才能正真有效发挥河长制的效用，水环境治理方可长治久安。
参考文献：
[1]关于深化河长制制度的思考[J].刘鸿志，刘贤春，周仕凭，席北斗，付融冰. 环境保护.2016（24）.
[2]“河长制”：制度形态与创新趋向[J].黄爱宝. 学海.2015（04）.
论文作者:崔旭伟,张维维,唐萍,曾少华
论文发表刊物:《基层建设》2018年第4期
论文发表时间:2018/5/23
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