推进经济社会协调发展：公共政策协调机制构建，本文主要内容关键词为：公共政策论文,经济社会论文,协调发展论文,协调机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，2012年人均国内生产总值超过5500美元，已经迈入中等偏上收入国家行列。但长期以来受单纯追求GDP增长的政绩观影响，我国经济发展水平与社会发展水平并不协调，表现为环境污染严重、贫富差距过大、收入分配不公，就业失业问题严峻、社会保障亟待完善等；改革进程受到制约，社会稳定遭遇挑战，严重影响区域、国家层面的可持续发展。
社会发展滞后于经济发展，资源配置不合理、利益分配不公平是重要原因，而公共政策的本质就是通过权威性的价值分配方式调节社会利益关系。在社会急剧转型的背景下，利益结构不断分化，主体间冲突日趋复杂；各类公共政策问题相互交织、相互影响，公共政策内部及不同公共政策间的不协调愈发严重。如何改善公共政策的内部、外部关系，确保政策有效、协调，值得政策研究者和公共管理者探索；牢固树立、坚持科学发展观，促进经济社会协调发展，需要构建、完善公共政策协调机制。
一、公共政策不协调机理分析：基于政策过程的视角
根据协同论理论，“协调”是指系统中各构成要素间具有的合作、互补、同步等多种关联关系，以及由此使系统呈现出的动态统一的结构和状态。公共政策是一个复杂系统，由政策目标、政策主体、目标群体、政策环境、政策工具等相互影响、彼此制约的要素组成，涉及政策制定、政策执行、政策评估、政策监督、政策终结等多个阶段。基于政策过程视角回顾国内外学者对“政策协调”所作的研究，从政策制定的角度分析，表现为不同政府部门政策制定过程中的协商以及不同政策建议的演进融合，使达成政策目标所需的各种政策手段形成网络，强调政策目标之间的统一；从政策执行的角度，意指各项政策之间及政策的各种表现形式之间不得抵触和矛盾，实现执行机关内部以及执行机关之间的整合，强调政策执行部门之间的统一。受城乡差异、地区差异、层级差异等多方面影响，政策过程任何一个环节出现问题都可能导致政策不协调；公共政策不协调原因不仅是某个环节、单个要素的作用，应当综合考虑公共政策系统的所有要素及各个阶段的联合影响。
公共政策协调机制以实现政策目标为目的，保证政策目标和执行部门的协调统一，体现前瞻性和及时性，在政策的制定、执行阶段体现得较为明显；政策评估、监督、终结等阶段侧重对现有公共政策的总结和完善，更多体现事后性和反思性。考虑公共政策协调机制目的，结合公共政策过程冲突性、妥协性的运行特点，协调机制的构建应侧重于政策制定和政策执行阶段。但在实际工作中，公共政策的制定、执行过程常常各自为政、条块分割，相互之间缺乏必要、有效的呼应与协调，政策效果大打折扣。
图1 公共政策过程
公共政策制定一般可分为政策问题界定、构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等，其中尤以政策方案规划最为突出体现公共政策过程的矛盾性、冲突性和妥协性，公共政策不协调在政策制定阶段主要表现为以下三点：(1)公共政策目标不协调。不同社会主体有不同的政策立场和政策偏好，在公平、效率、自由、安全等政策目标的认识上存在差异，改革开放以来公共政策目标主要倾向于经济发展，文化建设、社会建设、生态建设等社会发展目标被忽视，导致现阶段经济社会发展并不协调；(2)方案拟订过程不协调。公共政策过程的特点要求专家、学者、公民、媒体等都应参与到政策拟定中来，现阶段代表的产生方式不尽合理，不同利益团体对经济发展、社会发展的利益诉求并不一致，导致拟定出的政策方案很难在经济发展和社会发展两大目标之间取得妥协平衡；(3)方案论证过程不协调。随着社会复杂化、信息网络化水平不断提高，经济发展与社会发展的联系愈发紧密，两者的目标也愈发难以量化，简单定量分析已经无法精确刻画政策运行过程中的非线性因素，仅凭定性论证也不能科学反映实施效果，往往会导致政策实施现状与预期目标不符，间接增加了政策资源的投入、运行成本。
政策执行是在政策制定完成后将政策目标转化为政策现实的唯一途径，一般可分为执行资源配置、政策宣传、政策分解、政策实施等。Charles Jones认为，政策执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织(资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释(将项目语言转化成可接受和可行的计划和指示)和应用(服务、款项、工具等的日常供应)最为重要。在解释政策执行机理的麦克拉夫林调适模型中，涉及政策执行主体和目标群体的互动，政策执行过程也是一个寻求双方都能接受的调适策略的过程，借助反馈机制在政策执行阶段修正、完善政策，也是提高公共政策有效性和协调性的重要途径。
图2 麦克拉夫林调试模型
公共政策体系中政策主体与目标群体的调适，源自二者在公共政策体系中地位的非均衡性和利益诉求的非一致性，导致其价值取向、思维模式等也不尽相同。经济发展、社会发展涉及财政、金融、医疗、教育、就业等各个方面，需要相关领域各执行主体、目标群体在多层面上的配合和调适。在实际工作中，由于经济、社会环境在不断发生变化，为促进经济发展、社会发展而制定出的公共政策不可能完全预见到执行过程中涉及的所有问题，如果在面对政策规章没有规定或规定不明确的情形时无法就政策实施方式及途径达成一致意见，必然影响公共政策的实施绩效，导致公共政策不协调，长久下去不利于经济社会协调发展。
二、公共政策协调机制的构建
公共政策具有合理配置资源、公平分配利益的作用，推进经济社会协调发展需要有效、协调的公共政策作保证。构建有助于提升公共政策科学化和合理化水平的协调机制，消除公共政策制定、执行过程中的不协调现象，实现资源配置和利益分配的最优化，是推进经济社会协调发展的重要途径。
图3 经济社会协调发展推进机理
为降低公共政策的不协调，构建的协调机制包括以下几部分：(1)公共政策辩论制度，即公共政策各利益主体围绕公共政策的某一或全部要素展开辩驳，协调不同意志集团间的利益关系，遴选、优化公共政策的过程，主要用于处理政策目标的不协调和方案拟定的不协调；(2)专家论证制度，邀请具有专门技能和知识的专家对各种方案及措施的可能性、必要性、科学性等做出正确判断和评估，主要用于解决方案论证过程中的不协调；(3)公共政策仿真、实验制度，以一定的理论假设为基础，在政策决策、研究活动中有计划地控制政策执行的发生和发展，就其结果进行解释从而证实或证伪理论假设，揭示、认识政策客观规律，前者使用专业仿真软件，后者通过实验设计，均用于解决方案论证过程中的不协调；(4)联席会议制度，指为解决公共政策制定时没有规定或规定不明确的问题，邀请来自不同地区、没有隶属关系但有工作联系的各方代表联合召开会议，借助合作交流平台达成共识，形成具有约束力的规范性意见或办法，用于解决政策执行过程中的不协调。
1.公共政策辩论制度
在政策制定之初，政策研究者往往通过撰写调查报告对客观世界的问题情形进行总结和反映。在调查报告基础上起草的政策条文反映了不同起草者的不同认知特点和知识结构，需各利益主体参与到“决策过程中出现的不同观点之间的正式沟通”之中，这一沟通“应该是以辩论的形式进行”。政策辩论不仅有助于不同利益群体意见的充分表达，汇集多方知识形成主流民意，使制定出的政策获得各方接纳，也是对Arendt、Habermas等人基于个人、社团、媒体等进行公共争论提出的“协商民主”概念的实践。
公共政策辩论机制倡导政策制定主体共同参与政策制定和治理，参加政策辩论的代表既包括党政机构、行政机构，也包括专家学者、普通民众、大众媒体等，使各方发挥自身的主动性共同参与对话协商，实现彼此间的利益协调。代表不同层次、不同领域的利益团体对经济发展、社会发展的利益诉求和偏好侧重并不一致，需进行广泛辩论协商以保证各利益团体在经济发展、社会发展等方面的利益诉求得以充分表达、不断协调及相对平衡。公共政策辩论机制正是在上述背景下，力求使制定的公共政策在经济发展和社会发展两大目标之间取得妥协平衡，从而获得各方的接纳。
2.专家论证制度
现代政府一项重要职能是提供诸如政策、法规类的公共产品和公共服务，但随着社会复杂化、信息网络化水平不断提高，政府自身准确把握信息和制定科学政策的能力越来越不能适应社会对公共政策专业水平的需求，迫切需要专业的认知群体协助决策，被公认为是认识权威的专家也就越来越多地参与到政府行政决策中。在实践中，专家参与决策的主要形式是专家咨询和论证。Anna Hart认为专家有区别于其他群体的三个性质(效能、效率、通晓限制)和三项功能(信息的提供者，问题的解决者、解释者)，其优势在于能够对事实性、技术性的问题做出精确、科学的分析，其“客观理性”身份可在一定程度上平衡、校正公众基于利益诉求和感性认知的情绪性评价。
十二届人大一次会议《政府工作报告》提出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等政府决策程序”。引入专家论证制度，可将专家的知识、智慧、科学方法等导入公共政策过程，实现专家的科学理性与决策者的业务理性有机结合，有效防范决策风险、化解政策争议，提升行政决策的社会认同感，适应经济社会的协调发展。现阶段，经济社会发展的不协调集中体现在社会发展落后于经济发展，经济社会领域的专家能够准确把握不协调的影响机理及深层原因；对可预见到的不利于政策协调及经济社会协调的公共政策，在方案论证过程中也可采取适当措施加以规避，更好地实现经济社会协调发展。
3.公共政策仿真、实验制度
公共政策研究以社会现实问题为导向，需对社会网络和人的行为等高度不确定性的领域进行实证分析。公共政策过程是政策主体和目标群体在政策环境中对政策的反应和行动，每个环节、每种要素不同的反应和状态都可能会影响最终政策实施效果，体现出明显的非线性和复杂性。为应对政策论证、评估的复杂性，可以运用系统仿真和实验室模拟对政策过程进行评价，以此来预测、验证政策运行的效果。在我国管理实践中，政策的制定、执行、评估阶段都主要靠经验和思辨，缺乏科学论证和事实依据。2002年诺贝尔经济学奖授予认知心理学家Daniel Kahneman和实验经济学家Vernon L.Smith，极大促进了实验方法在社会科学领域的发展，如果能在政策实施前运用仿真和实验机制模拟演示政策方案对经济、社会发展造成的影响，有助于发现现有政策条文的不协调之处及不适应经济、社会发展的原因，降低政策的制定、执行成本。西安交通大学、华中科技大学、哈尔滨工业大学、中国人民大学等高校都已建立相应的公共政策社会实验室，为经济发展、社会发展等领域提供决策支持。
在公共政策过程中引入政策仿真、实验制度，对正确反映客观规律，推动经济社会协调发展具有重要意义。仿真和实验过程具有的理论假设、条件控制和可重复验证等基本特征往往比其它(如经验的、思辨的)方法具有更强的科学依据，更有利于揭示导致政策内部和政策之间不协调的原因，引导现有政策方案向推动经济社会协调发展的方向改进；仿真和实验过程主要是在模拟情境中进行，模拟过程往往也是政策执行的过程，根据仿真、实验结果遴选促进政策协调、推动经济社会协调发展的经验并加以推广，有助于产生巨大的社会效益。
4.公共政策联席会议制度
社会学家Lewis Coser指出，社会冲突修改、催生了冲突各方的公共规范，实现了对相对权力的重新评估，进而形成有利于社会延续的力量平衡的社会环境。若在政策执行过程中，各政策主体和目标群体无法就政策实施细节达成一致意见，冲突在所难免，政策执行就会遭遇困难，公共政策联席会议制度应运而生。在中国区域合作与发展过程中，联席会议作为加强交流、促进合作的有效制度已被许多区域合作主体采用，有些已经形成了长期合作机制，也为其他种类的联席会议(如区域立法联席会议、公共政策联席会议)制度的完善提供了参考。
公共政策联席会议制度具有一系列优点，能够有效解决公共政策在执行过程中的不协调现象，促进经济社会的协调发展。公共政策能否顺利开展、不同政策能否协调共处，很大程度上取决于政策目标的理解程度、政策主体的执行程度、目标群体的接受程度，但经济社会环境瞬息万变，政策制定时不可能将执行过程中遇到的所有问题全部程序化、制度化，公共政策联席会议制度为政策执行主体和目标群体提供了交流平台，各方可对政策执行过程中遇到的问题进行交流、协调，群策群力、统一认识，最大限度体现制定出的公共政策在推动经济社会协调发展方面发挥的作用，减少因理解偏差或立场不同导致的政策过程不协调的现象。
三、结论与展望
基于公共政策过程视角，结合公共政策过程冲突性、妥协性等运行特点，构建包括公共政策辩论制度、专家论证制度、公共政策仿真实验制度及公共政策联席会议制度等在内的公共政策协调机制。解决政策制定、执行过程中的不协调，实现资源配置合理化、利益分配公平化，有助于推动经济社会协调发展。
现阶段，公共政策协调机制中的各类制度仍不够完善，表现在辩论、会议代表的产生方式仍不尽合理，决策咨询缺乏独立性、公正性，仿真实验成果与实践脱节等。为使各类制度更好地服务公共政策协调机制，还需尽快制定、完善相关政策条文，保证各类制度有法可依、有章可循；明确各类决策咨询过程的职责分配，实施目标管理、绩效考核，接受公众和媒体监督，从而提高公共政策协调机制程序化、规范化、科学化水平。