农村社区服务中心建设：资源配置的公平与效率——以豫西北平原聚集村落(群)为分析对象，本文主要内容关键词为：北平论文,资源配置论文,村落论文,服务中心论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2009)04-0031-06
城乡统筹是党的十六大以来我国解决“三农”问题的战略部署，是建设中国特色社会主义的新理论和新实践。农村社区是人们生产和生活的共同体，既是公共服务的集体消费单元，又是公共服务的集体供给单元。2008年中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(以下简称中央1号文件)把进一步完善农村社区公共服务体系建设，视为逐步解决“三农”问题和实现城乡统筹的有效途径。文件首次将农村社区公共服务分为两类：生产性(经济性)公共服务和生活性(社会性)公共服务，即便农利农服务和便民利民服务；首次提出有条件的地方建立便民利民的农村社区服务中心。从城乡现有的社区服务中心建设经验看，农村社区服务中心是一个能够直接进入农村基层、涉及千家万户、惠及到每个人的农村社会管理和公共服务的平台和载体，成为推进城乡统筹和实现城乡一体化的“突破口”，是实现党和国家在农村各项工作任务和战略目标的“抓手”。因而，本文将站在城乡统筹的角度，研究农村社区服务中心建设如何处理好公平与效率的问题。
从内在属性看，公共产品可分为三类：制度形态的、设施形态的、服务形态的。公共产品的实际供给过程是三者的有机结合，缺一不可。比如，最低生活保障作为一项基本公共产品，既需要制度(最低生活保障制度)，也需要设施(社区保障站)，还需要服务(低保户信息收集、资格审查、低保金发放、廉租房补贴等)。因此，本文正是从三者结合角度来分析农村社区服务中心的建设，包括服务设施的配置、服务项目的设立、服务制度的建设。
一、需求强烈与供给不足：农村社区服务中心建设的内在逻辑
1.样本社区基本情况介绍
“大视野、小切入”是实证研究的可行办法。本文以豫西北平原地区的一个聚集村落(群)为样本展开调查和研究。在文中聚集村落指的是村落布局结构中村民居住的空间状态，即房屋、建筑物布局格式集中和人口居住方式集中。聚集村落群是指本研究选择了四个聚集的行政村为样本，在空间地理位置上它们彼此相连，村民居住边界没有明显的界限，空间布局中呈现一个村落聚集群的形态；但在行政管理结构中它们是相互独立的，有着各自的党组织和村民委员会等法定社区组织。
为研究方便，我们将四个行政村简称为Z村、L村、B村、N村。本文所指的样本社区是指四个地理位置相连的村落群。样本社区位于我国河南省的西北部，在行政隶属上，由其所在县的城关镇管辖。村落布局从历史沿袭下来，不同于我国其他山地、丘陵地带的散居农村社区；也不同于其他正在处于城市化进程中的农村社区。①样本社区是传统历史形成的、居住区与生产区相分离的空间结构，村民集居区布局整齐划一、房屋有着统一的建筑规格、村内有着首尾连接的街巷，自然形成人口集中居住的静态空间状态。它们聚集在一起，一条公路从中穿越，公路两旁有着若干的商家店铺，成年累月不休的公交6号线在这里停靠。整个聚集村落(群)距离县中心城区2.5公里左右，村庄内外被四通八达的交通网络所覆盖，交通便捷、信息传播通畅、地理位置优越。尽管是四个行政村，但彼此之间在人际关系网络、市场交易边界、居住空间、享受公共产品等方面却彼此不分、相互依偎，是一个自然形成的区域社会共同体。
样本社区共有21个村民小组，总人口为5925人(Z村1200人、L村806人、B村2619人、N村1300人)，1420户，其中男性有3091人，女性2834人。特殊人群的基本情况是：困难家庭200户，享受最低生活保障138人，处于低保边缘260人；65岁以上990人、育龄妇女1160人、优抚对象46人、残疾(障)人54人、外出打工人员180人、离退休人员43人，参加新型农村合作医疗5784人。样本社区管辖面积为8276亩，其中村民集中居住面积大约占830亩。
2.社区居民公共服务需求调查
我们在随机抽样的100份有效问卷中，对社区居民的社会性公共服务和设施需求进行了调查，问卷中问到“现在政府准备要投入大量的经费和人员，着手解决大家生活中存在的问题，您认为下列做法是否需要？”表1是按照居民需求的强弱程度进行排序的一览表。
从设施配置以及设施所承载的服务功能来看：样本社区在人口聚集的背景下，社区社会性公共服务需求呈现以下两个基本特征：(1)需求的多样性。人口聚集带来了社会性公共服务需求的急剧增加，但农村经济发展和生产力水平提高，使得农村社会出现分化，社会分化促使农村社会从传统的同质性向异质性的转化，整个人群出现分层，从人口结构高度整合统一格局向复杂多变的结构形式转换，而不同的群体又带来需求的多样性和层次性；在面对公共服务需求时，不仅有共同性需求，也有相似性需求。②样本社区有全体居民面对的共同性需求，即强身健体、休闲娱乐、环境卫生、公共安全；也有针对特殊群体的相似性需求，如：养老服务、残疾人康复、幼儿托管、贫困救助、劳动就业和外出务工等服务需求。(2)需求的集合性。同样，农村经济发展和生产力水平提高，也使得农村社区居民对公共需求的得到全面快速的释放。人口聚集带来了公共服务需求的高度集聚，而人口聚集和需求集聚又促使社区公共服务需求呈现出一致性和集合性。在面对全方位、多层次的公共需求面前，社区居民的选择表现出惊人的相似，在十六个需求项选择中，有一项是全体居民一致认同，有8项的认同率为90％，其余需求项的认同率也都在80％以上。
3.社区社会性公共服务供给现状评价
针对样本社区公共服务供给现状，社区居民有着自己的感受和评价，通过表2可以了解这一事实和状况：
样本社区的社会性公共服务供给呈现出两个明显特点：(1)供给总量不足。当前，政府和理论界对农村公共需求的全面快速增长与公共服务相对短缺之间的矛盾已成为政府面临的新难题取得认同。建国至今，我国一直在经济和社会发展模式中采取城乡二元分割体制。基本公共服务供给是这种城乡二元分割的最好体现：在城市社区，基本公共服务是由国家集中供给；而农村社区是农民自我供给。多年的城乡二元分割的供给体制，使得城乡之间的公共服务供给存在严重的差距。和城市社区对比，样本社区公共服务体系依然相对落后，公共产品和服务供给严重不足、质量低下，不仅基础设施配置严重短缺，而且社会保障、社会治安、医疗卫生、公共文化等各项社会事业发展明显滞后，社会保障覆盖面窄、投入资金少，其他公共服务和产品也是政府投入资金不足，多数是农民自己买单。(2)供给结构失衡。农村社区公共服务供给结构失衡指的是，一方面，政府提供公共服务按照自上而下的决策机制供给，忽略农民的实际需求和自由选择权利，供求信息不对称，有限的资金资源未能配置最优化，这一现象在许多村落包括样本社区都有明显的例证；另一方面，政府注重实际补贴投入，而忽略对维持公共服务体系运转的经费投入。当前，农村最低生活保障、五保户供养、社会救助、新型合作医疗等社会事业都通过补贴等方式为农民提供，有稳定的财政保障，然而，对于如何维持各项社会事业的正常运转，政府投入经费少之又少。我们在样本社区的调查可以说明这一点：最低生活保障、劳动就业、社会治安、计划生育、社区文化、环境卫生、养老等公共服务项目缺乏配套的基础设施和服务人员，即使在业已提供的服务项目中，也是借用了村委会狭小的办公用房和能力有限的“两委会”成员。
二、城乡公平：农村社区服务中心建设需要国家统筹与财政倾斜
社会公平，“从本质上说是伦理学的概念，即对社会成员之间各种权利及利益的分配是否合理，是否符合人的平等权利的一种评价”，⑤而“社会公平问题的存在以社会成员的目标冲突和社会物质资源有限为前提”⑥。传统城乡分割的二元经济社会结构和城乡资源配置的不合理体制，使资源过多地向城市流向和倾斜，造成城乡经济社会发展的不平衡，损害了农民利益和违背了社会公平正义。执政者应该从善良和正义的起点出发，制定制度和政策，从根本上保证自己全体国民平等的享受各种权利和利益。建设服务型政府，应以基本公共服务均等化作为国家的基本目标和首要职责。
以实现基本公共服务均等化为目标的城乡公平，指的是城乡社区居民在享受社区公共服务上地位平等、机会均等和结果相当。按照城乡统筹和城乡社会服务一体化的要求，国家维护社会公平和社会正义，制定城乡统一、规范的社会政策和社会发展目标；改变过去重城市社区公共产品供给、忽视农村社区公共产品供给的历史状况；取消过去按照以户籍制度为基础的身份供给制度，对农村居民实行国民待遇，使其享受国家改革和发展的各项成果。
从服务设施所承载的服务功能来看，城乡社区服务中心是在社区层面上实体运行着国家的社会管理和公共服务的综合职能，更多承担着国家基本公共服务的职能。目前，城乡社区服务中心实际开展的服务项目有：社区安全、计划生育、社会保障与劳、动就业、信息管理、社会救助、公共文化(党员教育、市民教育)、医疗保健、残疾人康复、环境卫生等等。农村社区服务中心与城市社区服务中心一样，承载着国家在基层社会的三大功能：社会管理与社会稳定、公共服务与民生建设、社区参与与基层民主，衔接着国家目标和公民利益。统筹城乡社区服务中心建设要坚持社会公正原则，打破城乡二元分割体制，在建设目标、建设规划、财政保障方面做到全国性的城乡统筹。
目前，城市社区服务中心作为建设和完善社区服务体系的基础，被纳入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，以中央和地方公共财政和专项资金作为保障，在全国城镇社区范围内统筹安排，以各地民政部门牵头，重点建设和加强引导。2007年5月，民政部和国家发展改革委员会联合下发了《“十一五”社区服务体系发展规划》，这是我国社区服务发展史上第一个国家专项规划，标志着我国社区服务从此步入综合体系建设发展轨道。同时，国家将出台最低控制性规划标准，使城市社区服务中心建设标准从地方标准、部门标准转变为国家标准。⑦城市社区服务中心建设纳入国家目标和国家规划，其目的在于：一方面，是避免条条各自为政的部门规划所带来的资源浪费和效益不高的问题；另一方面，有利于体现社会公正，防止发达地区与欠发达地区的过大差距，实现不同区域间社会性公共需求满足的均等化。
相比而言，农村社区服务中心建设刚刚起步，仅限于地方行为，中央政府尚未介入，尚未形成全国范围内统一的建设目标和建设标准，实际建设中又往往因各地方财政收入的非均衡性，容易造成新一轮的区域社会发展不平衡，加大城乡之间、区域之间在公共服务上的差距。因而，站在城乡统筹高度，实现社会公平，农村社区服务中心也需要纳入国家目标和国家规划，需要中央财政向欠发达地区倾斜。2008年中央1号文件提出：具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心。如何理解“具备条件”？许多人简单地理解为：地方财政能力强。诚然，目前农村社区服务中心现行建设的地方往往是经济较发达的东部地区。但如果仅仅考虑地方财政能力这一条件，其结果可想而知：不是促进公平而是损害公平。说到底，农村社区服务中心建设的公平问题，其实就是财政资源配置的公平问题。国家财政向农村倾斜是由城乡地方收入差距决定的。“许多县级政府财政自给程度极低，维持政府机关运转的正常经费开支，都要靠‘寅吃卯粮’或借债，更谈不上支持社会事业的发展。2005年的一项资料显示：在我国3000多个县市中，财政长期呈现赤字的已超过50％，全国有1080个县的工资发放发生困难，约有50％—60％的乡镇入不敷出。”⑧
三、注重效率：农村社区服务中心建设需要处理好的三个问题
相对于社会成员旺盛的公共需求，公共财政短缺是常态，是国家面临的硬约束。然而，任何有效的资源配置机制和社会政策的制定，都必须考虑公平与效率的权衡。因而，农村社区服务中心建设在注重效率方面，要处理好几个问题：
1.建设的先后秩序
建设农村社区服务中心，为社区居民提供公共产品，首先面对的问题是我国农村区域过大、人口居住分散、密度低，公共产品供给效率低下和规模不经济。在人类社会生活中，农村发展的不平衡性使农村社区表现出差异性或特殊性，按照社区的聚落形态可以分为：团聚状、条带状和环状，而位于平原地区的村落多属于团聚状或条带状。中央1号文件提出在“有条件”的地方先进行农村社区服务中心建设，这就表明：农村社区服务中心存在建设先后秩序的问题，平原聚集村落(群)具备先行建设的社会基础条件：(1)人口聚集(人口规模)。现代社区服务业的发展内容和发展规模最终是由人口集中程度来决定。“如果达不到一定的人口规模，也无法发挥社区服务资源的规模效应，导致资源浪费。”⑨(2)地理位置和交通网络。对于我国位于盆地、丘陵、山地、草原等地理形态的村落来讲，位于平原地带的村落可谓是占尽天然的地理位置优势；同样，便捷的交通网络也属于这样类型村落的“专属”。优越的地理位置和便捷的交通网络，推动着物流、人流、信息流的高速运转，提高资源的运行效率，节约运行成本，能够发挥资源的最大效能。便捷的交通网络和多样化的交通工具，都有助于实现政府的公共服务向基层农村社区延伸，使得服务范围能进一步扩大，广大的农村居民不用再在来去的路程上花费时间，同时也有助于实现“上门服务”的现代化服务方式在农村地区推行的可能。(3)需求集合。人口聚集带来社区服务需求的膨胀和集合，也使得社区服务需求呈现高度的一致性。面对社会治安、环境卫生、医疗保健、社会保障和劳动就业、文化娱乐等社会性公共服务方面的需求，农村社区居民的选择偏好相似，需求刚性强。有社区服务需求的集合，就能明确满足需求的方向和立足点，也使得公共服务的供给呈现出规模效应。
随着我国现代农业、城市化、工业化的发展进程加快，越来越多的农村社区会具备上述社会基础条件，例如：农村城镇化、失地农民集中安置、土地整理与村庄合并等等类型的农村社区。因此，在中央财政“扶贫”的情况下，这些农村地区均可先行建设便民利民的农村社区服务中心。
2.跨越行政边界，按公共服务圈配置
样本社区是一个跨越了行政边界、自然形成的公共服务圈，是建设综合性的农村社区服务中心的实施单元。如果恪守行政边界，分别建立四个农村社区服务中心，将会带来功能雷同、服务规模过小、重复投资、重复建设。按公共服务圈来配置农村社区服务中心，也适应了我国城乡统筹发展的大趋势：土地流转、现代农业、城市化会使乡村空间结构出现“三个集中趋势”：工业向工业园区集中、土地向规模经营集中、人口向居住区集中。
借鉴城市经验，农村社区服务中心按公共服务圈建设，通过服务项目分类、配套设施、选址定位和空间布局，才能做到“功能齐全、综合配置、合理布局、集中建设”(见表3)。
农村社区服务中心下设八大类服务项目⑩和建设配套设施，基本上可以满足社区居民的社会性公共服务需求。在配套设施的选址和空间布局上，不同的设施有着不同的选址定位和空间布局，既有服务中心下设、又有集中配套建设、还有在乡镇或行政村层面建设。“按照这样的选址定位和空间布局主要是考虑设施的兼容性、空间组织和建管模式等因素，采用‘混合集中’和‘适度分散’相结合的空间布局模式，将使用性质相近或可兼容的设施尽量集中综合设置，综合建设社区服务中心，而功能相对独立或有特殊布局要求的设施则因地制宜、独立设置，既能减少居民出行的距离，又能够满足居民多层次、多方面的需求，以确保设施布局的可达性和便利性。”(11)例如：社区居民对文化体育、休闲娱乐、健康等需求方面旺盛，该类服务设施又有面对全体居民、使用频率高等特点，结合对居民的实际访谈(12)，该类设施应该在行政村层面建设，而且还应根据实际情况，不能只建设单一设施或单一场所，而是要建多个设施、多处场所。
3.改革服务制度，实行政府购买服务
以公共服务圈作为农村社区服务规划建设的实施单元，需要在实际运行改变原有的服务体制和机制。现有农村公共服务的供给皆是行政部门自上而下，条条运行的政府直接生产的运行方式，实际供给过程容易造成信息不对称、部门各自为政、管理链条断裂、运行成本高。农村社区服务中心作为综合管理、综合服务的平台和载体，需要打破部门垄断模式，推进社区管理和服务体制改革，在乡镇区域范围内形成公共服务网络。政府以项目管理方式，向农村社区服务中心购买服务，有助于实现政府社会管理和公共服务的专业化、规范化、社会化；改变过去纵向到底的行政运行方式，打造“一条龙工作小组”服务模式；按照“大部门制”的管理体制，实行相同职能合并、不同职能分开，简化社区业务流程。(13)
四、基本结论
公平：公共服务与政府合法性。追求社会公平是人类永恒的主题。维护社会公平是政府的基本目标，更是中国共产党的价值取向。在公共需求日益增长的现代社会，政府的合法性更多地依赖于国家满足公共需求、提供公共服务、促进社会公平，从而获得社会的高度认同；从这个意义上讲，国家满足公共需求的程度、提供公共服务的多少、维护社会公平的程度，与政府合法性的高低呈正相关关系。加快农村社区服务中心建设，正是党和政府顺应时代要求、满足占人口多数的农民的公共需求、改善农村公共服务、缩小城乡公共服务差别、实现城乡基本公共服务均等化的战略举措。
公平：公共服务与中央财政“扶贫”。面对公共需求不断增长、公平诉求急剧膨胀，公共服务供给面临政府财政能力的刚性约束。政府财政能力决定着政府公共服务供给能力。地方财政能力的强弱会加剧公共服务供给的非均衡性。建设农村社区服务中心单纯依靠地方财政投入，势必会造成更大的社会不公平。如果没有中央财政的“扶贫”，穷财政地区的农村社区服务中心建设要么难以建设，要么出现筹资的“纵向到底式转嫁”：从中央转嫁到地方，从地方转嫁到乡村，从乡村转嫁到村民，加重农民的负担。
条件：公共服务的公平与效率兼顾。公平与效率是一个问题的两面。公共服务首先要注重公平但也不能忽视效率。农村社区服务中心建设不能忽视效率，其原因在于：一是相对于公共需求，公共财政短缺是常态，如何以有限的财政资源获取最大的社会效益，是必须考究的；二是从城市经验看，农村社区服务中心建设需要做到“功能齐全、综合配置、合理布局、集中建设”，才能避免重复建设、资源浪费，并使更多的人同时、同地获得更方便、更全面的服务。正是考虑公平与效率兼顾，2008年中央1号文件才强调：有条件的地方可先行建设便民利民的农村社区服务中心。那么如何理解“有条件”？如果仅强调地方财政能力这一条件，那么只能是有钱的地方建设、没钱的地方不建设，这会牺牲公平而不是公平与效率兼顾。所谓有条件，更多的应考虑社会性基础条件，也就是说，文中解读的社会基础条件的地方，在中央财政“扶贫”的情况下，均可先行建设农村社区服务中心。至于不具备社会基础条件的地方，如何开展农村社区服务中心建设，还是一个值得深入探讨的问题。
注释：
①该类型的农村社区主要是在农业现代化、农村城市化、农民市民化过程中，政府、市场、社会和农民等多主体主观努力推动人口向中心地带转移的结果，整个集中居住的空间格局是在激烈的社会变革和动态集聚中形成的。
②共同性需求是针对一个社区范围内所有人都有影响的需求；相似性需求是针对社区范围内有着相似的过程和影响的人的需求。这对概念笔者主要参照了万鹏飞在《地方政府与地方治理译丛》的总序中所提到的共同问题和相似问题的阐述。
③有12％的人认为看病比较方便，但价格比较贵。
④有5％的人认为村内大街小巷的卫生状况一般。
⑤陈燕：《公平与效率》，中国社会科学出版社，2007年版，第27页。
⑥张长春：《倡导社会公正促进公共服务设施配置的均等化》，载于《中国经贸导刊》2006年第21期。
⑦2008年国家发改委、财政部已委托华中师范大学城市社区建设研究中心等研究机构，提交了社区服务体系建设的相关标准。
⑧中国(海南)改革发展研究院编：《聚焦中国公共服务体制》，中国经济出版社，2006年版，第120-121页。
⑨李学斌：《农村的社区建设与城市有何不同》，载于《乡镇论坛》2008年第3期。
⑩陈伟东、孔娜娜：《社区分类管理：城乡比较与城乡统筹》，载于《社会主义研究》2008年第2期。
(11)陈洁燕：《社区公共服务设施规划布局思考——以无锡市中心城为例》，载于《科技创新导报》2008年第34期。
(12)笔者对社区村民的访谈得知：村民对安装一些健身器材、修建一些文化娱乐活动场所的需求非常强烈，一方面在于：村民自身的需求；另一方面在于：村民与该地区其他行政村业已安装和修建的活动场所的对比心理。在问到：“如果将这些设施或活动场所集中在一个中心区域建设怎样？”这个问题时，在场的十几位村民一起反对，说：“那不行，一定要分类、分开建设，要让每个村都要有这些东西。”
(13)陈伟东、张大维：《社区事务分类管理：体制环境与流程再造》，载于《社会主义研究》2009年第1期。
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