困境与出路：对农村计划生育管理中“补锅匠现象”的社会学透视，本文主要内容关键词为：补锅匠论文,社会学论文,计划生育论文,出路论文,透视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村许多地方的农民在铁锅烂了之后，都需要找补锅匠修理，而补锅匠一般都会将一个小洞敲成大洞再补上，并希望烂得越快越好。下次修补时又如法炮制，直至铁锅的漏洞太大、农民不愿再补为止。为什么补锅匠的行为会如此呢？原来，补锅的工钱是按补丁的边缘周长计算的，漏洞越大、补丁越大、工钱也就越多。一般地说，从观察和分析社会的角度将某事物称之为“某某现象”，无非是指一定区域或一定领域出现了其他相同（相似）区域或领域所不具有（或不完全具有）的成就或问题，并具有较大的积极或消极作用的一种综合性社会现象，如经济领域中的“浙江现象”、司法领域中的“孙志刚现象”等。其实，在农村计划生育管理中也存在一种类似补锅匠行为的“怪”现象：许多计划生育管理者和基层干部在发现育龄妇女违法怀孕（对象户）之初不会上门执法，而是放任这种行为的发生甚至希望更多的育龄妇女也如此，直到该妇女怀孕七、八个月（不能作手术了）甚至生下小孩时，他们就会迅速上门或追到妇女生育地（有时不在本地）执法。本来计划生育部门的一个重要任务就是控制人口过快增长，而为什么他们的行为与之相反呢？原来，计划生育管理部门可以从违法生育家庭收取较大数量的社会抚养费，超生的妇女越多、收取的社会抚养费就越多，其所得的好处就越多。所以，我们将其命名为“补锅匠现象”或“补锅匠机制”、“补锅匠行为”。
计划生育问题是社会主义初级阶段的人口问题中的重大课题，是制约我国经济和社会发展的关键因素之一。而计划生育的重点在农村，难点也在农村，农村人口生育控制不住，要实现我国人口低生育水平只能是一句空话。所以，研究农村计划生育管理中存在的“补锅匠现象”及其治理对策，就具有重大的现实意义。
一、农村计生管理中“补锅匠现象”的特点及危害
综观目前农村计划生育管理中的“补锅匠现象”，其主要具有如下特点：
首先，涉及范围广。据笔者对四川、重庆部分地方的调查和有关资料透露[1]，“补锅匠现象”不只涉及某一个地方或几个计划生育管理者，而是涉及农村许多地方和相当数量的各级基层干部和计划生育管理者。在农村计划生育管理中，“补锅匠现象”具有相当程度的普遍性。
其次，往往有着“合法”的外衣或有冠冕堂皇的理由和借口。从表面上看，对违法超生者收取社会抚养费是《人口与计划生育法》赋予计划生育管理者的权力，这是合法的。但收取社会抚养费只是计划生育管理的重要手段而不是目的，“补锅匠行为”的实质是将计划生育管理时段“有意无意”后移，以收取社会抚养费为目的。而且他们一般都以“农村计划生育工作面大、人手少、管理难免不及时”来为此行为开脱。
再次，相当多的地方政府领导默许或背后支持“补锅匠行为”，使农村计划生育管理中的“补锅匠现象”盘根错节，甚为复杂，而且欺骗性也很大。
农村计划生育管理中的“补锅匠现象”损害了国家的长远和根本利益，具有明显而严重的危害性、破坏性。
第一，它对控制人口数量、稳定低生育水平的目标构成直接威胁。中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的决定》提出，今后十年人口与计划生育工作的目标是：到2010年末全国人口总数（不含港、澳、台）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰，预计年均净增人口1000万。这一目标能否实现，直接关系到全面建设小康社会和现代化目标的实现。历史经验已经证明，人口控制目标的实现根本取决于农村计划生育工作质量的提高，取决于农村妇女总和生育率的真正下降。然而，“目前农村出生的婴儿中，一胎率占47.1％，二胎率占32.7％，多胎率占20.2％。这说明农村仅有近1/2是一胎生育，有近1/3是二胎生育，有近1/5是多胎生育。”[2] 虽然造成这种局面的原因是多方面的，但农村计划生育管理中的“补锅匠现象”是其中一个重要因素，它事实上对控制人口数量、稳定低生育水平的目标起了相反的作用，严重地说就是对我国社会经济的协调发展和持续发展起到了实质上的破坏作用。
第二，它影响了党和政府的形象，对农村社会风气的改善构成严重威胁。农村社会风气的根本好转，需要各部门、各阶层的共同努力，特别是基层政府部门及其领导者应作出表率。因为，在农民心目中，直接与之打交道的基层干部就代表了党和政府的形象，干部的一言一行都会直接影响农民对党和政府形象的价值判断。然而，农村基层干部和计生管理者，平时工作不深入细致，坐在办公室当老爷，直到对象户超生后，才动用一些不合法也不合理的办法收取社会抚养费。这不仅是严重官僚主义的表现，而且践踏了法律的尊严和权威，在广大群众中造成了恶劣的影响；在个别地方甚至因此而引发计生执法与当地群众的严重冲突，从而影响了社会稳定。
第三，它容易诱发管理者职务犯罪，对管理者个人的健康成长已构成普遍威胁。由于以罚代管的“经济杠杆”作用，加上社会抚养费管理混乱等，必然容易诱发大量的基层干部和计划生育管理者参与职务犯罪。据四川省检察院的调查，“2000年至2003年3月，全省检察机关共立案查处计划生育管理工作中的职务犯罪68件86人，涉案金额300多万元。其中贪污案39件，占57.4％；受贿案10件，占14.7％；挪用公款案19件，占27.9％；另外，还有私分国有资产案和玩忽职守案各1件，占0.3％。从涉案人员分布看，主要集中于农村基层乡（镇）村干部及计生专职干部之中，查处的86人里，有县级计生局干部14人，乡镇长及计生专职干部41人，村干部31人，乡村干部加在一起占犯罪总数的83.7％。”[3] 值得注意的是，这些数字还不足以反映当前农村基层计划生育工作中的职务犯罪情况。原因是计划生育案件作案金额小，不易成案，且时间长，往往以累计才够立案标准。因此，实际的贪污受贿、挪用等违法犯罪现象要高出许多。这不仅给国家造成直接经济损失，而且将断送许多基层干部的政治生命。
二、农村计划生育管理中“补锅匠现象”存在的原因
设立计划生育管理部门的目的，是要通过其工作人员执行国家法律的行为，控制人口过快增长，为社会经济全面、协调、可持续发展创造必备的条件。为什么时下却出现了与之对立的“补锅匠现象”并大量存在呢？
第一，“经济人”的利益本性是产生“补锅匠现象”的根本原因。在西方主流经济学看来，“经济人”就是指“个人的行为天生要使效用最大化”的人类本性[4]，理性地追求经济利益最大化是人的最根本的特征之一。事实上，作为党政部门的“经济人”，其行为仍然是以自身效用最大化为目的的。当他们受到上级主管部门的强制约及其所在部门和地区民众的弱监督时，党政部门的“经济人”就乐意于选择那些能使主管部门领导满意的行为。而当“这一目标得到满足后，他们就忙于用‘剩余的’权力来交换货币，力求获得自身效用的最大化，以致于无形中产生消极腐败现象。”[5]
农村基层干部和计划生育管理者也是人，也就必然具有“经济人”的本性。他们之所以将计划生育的管理时段后移，主要目的就是从中获得经济利益上的好处（获得奖金或直接将社会抚养费据为己有或挪着他用或直接受贿），其行为本身并不是要实现人口控制的目标。恰恰相反，只有让对象户超生，才能获得经济利益上的好处，因此他们希望对象户超生甚至主动为其“创造”条件（比如与对象户合谋计划生育假证明等）。在这里，获得经济利益上的好处是目的，而让对象户超生是必需的手段，从而就形成了一个计划生育管理者的利益与对象户的利益的（超生得以完成）“合谋机制——一个得钱，一个得人”，也就是我们所说的“补锅匠机制”。
第二，经济发展水平不高，乡镇财政困难是诱发“补锅匠现象”的重要原因。按照国家和各省（市）的有关规定，社会抚养费必须“乡收县管”、按时如数上交县财政。由于生产力落后，农村大部分地区经济水平不高，乡镇财政十分困难。为了缓解乡镇资金压力，许多地方的乡镇领导开始打社会抚养费的主意，直接截留社会抚养费充实乡镇财政；一些村也以同样的理由搞“村收村支”——无权收费的村干部悄悄把超生户的钱收后，直接用于村里修公路、交提留等。因此，为了进一步扩大财源，相当多的乡镇领导和村干部，不仅对计划生育管理中的“补锅匠现象”无动于衷，而是默许、支持、鼓励此种行为的不断发生。
第三，法律法规和管理制度不完善，是“补锅匠现象”产生和存在的直接原因。尽管国家颁布了《人口与计划生育法》，各省（市）也相应制定了具体的实施办法。但从执行情况看，仍有许多不完善的地方，这就为滋生“补锅匠现象”提供了条件。一是国家法律和地方法规，对计划生育管理人员的职责界定过于笼统，特别是如何实施有效的监督基本上没有可操作的规定。因此，这些法律法规在许多计划生育管理人员看来，主要是约束对象户的，对其自身没有什么约束力。二是国家和地方政府对农村计划生育管理工作投入不足。由于投入不足，基层计划生育管理工作的办公条件、个人生活待遇等也就难以得到基本保障，为了改善办公条件、提高自己的生活水平，基层计划生育管理者就很容易在社会抚养费上想“办法”。三是财务、审计制度混乱或有很大的漏洞。很多地方基本上没有建立对社会抚养费的正规的财务制度，而是“包包帐”、“头脑帐”，更没有配套的审计监督制度，这就为一些计划生育管理者和乡村干部贪污、挪用社会抚养费大开了方便之门。
第四，部分基层计划生育管理者和乡村干部素质较低并存在明显的心理失衡，是“补锅匠现象”得以产生和存在的现实原因。目前农村乡村计划生育管理人员大多是前几年从社会上招聘来的，文化程度普遍偏低，无论是政治素质或是业务素质都参差不齐。《人口与计划生育法》颁布了两年多，许多乡村干部和计划生育管理人员对其基本内容还知之甚少，哪些行为是违法的，在他们心目中没有明确的概念。同样是因为素质的低下，使他们很难处理工作中的矛盾，容易产生心理失衡：一是补偿心理。农村计划生育工作称为“天下第一难”，但其工作人员待遇低，特别是村里负责计划生育的干部待遇就更低。在此情况下，一些人便自然而然地产生心理失衡，进而寻求补偿。因此，在违规收费后，就以“误工费”名义集体私分或个人侵吞。二是同情心理。有的超生户“为支付罚款搞得倾家荡产、有的为逃避检查而背井离乡或颠沛流离、有的妇女为生男孩而多次流产并落得个体弱多病”，“许多计生干部见此情景虽哀其不幸、怒其不醒，但难免会产生同情心理而手下留情。”[6] 三是庇护心理。农村基层计划生育管理者一般都在本乡本土工作，生活在一定的地缘、血缘、亲缘关系之中，碍于情面、产生庇护心理而法外施恩也在所难免。四是两难心理。农村基层计划生育管理者与周围群众早夕相处，“低头不见抬头见”。因此，在处理违规事件时，从感情上讲，要对得起父老乡亲；从职责上说，要完成上级交给的任务，执行国家法律。所以，他们常常处于两难境地，也就应付了事。正因为有这一系列的个人素质的缺失和心理失衡，使他们在选择行为方式时，极易丧失是非观念，同时产生一种“你给我交钱，我让你生孩”的“平衡”心态，从而使“补锅匠现象”不断蔓延。
三、治理“补锅匠现象”的对策建议
针对农村计划生育管理中“补锅匠现象”产生和存在的原因来看，要逐步消除这一现象，达到真正控制人口数量、稳定低生育水平的目的，从宏观上讲，根本出路在于进一步深化制度建设。
首先，强化计划生育管理制度建设。对党政部门等非经济领域中人的行为分析，传统思维方式是从“道德人”假设出发，把人假定为公正无私或通过单纯的教化可以达此境界。因此，在政治和管理领域也就必然重“人治”、轻“法治”，“重思想教化”、“轻制度建设”。事实证明，这种做法效果并不理想。因此，要解决农村计划生育管理中的“补锅匠现象”，就必须在“经济人”假设的前提下，通过分析产生如此行为的制度原因，寻找用什么样的制度去克服此现象，所谓治本之道就在于此。[5] 一是在总结经验的基础上，适时修改、补充、完善《人口与计划生育法》及各省（市）的计划生育条例，增强其可操作性。比如针对农村的特点，法律应专设农村计划生育管理一章，明确规定农村计划生育管理的职责、人员招聘等内容；针对计划生育管理过程的特殊性，法律应强化对超生行为的前端控制，改变目前的法律给人一种重后端控制（超生罚款）的印象，迫使计划生育管理者不能、不敢将管理时段后移。有了国家法律的可操作规定，省（市）计划生育条例也才可能更具可操作性。二是建立计划生育举报奖励制度。据司法部门和纪检监察部门公布的数据，大多数得以侦破的管理干部违法违纪案件是依据举报人的举报而完成的，这些部门大都有举报奖励制度。农村计划生育工作量大、面广，仅仅依靠专职计划生育管理干部和乡村干部是不够的也是有漏洞的，而通过增加更多的人手既不现实也未必能解决问题。因此，需要把广大群众关心计划生育的积极性、主动性调动起来，使他们都成为“不是农村计划生育管理人员的管理人员”。而建立计划生育举报奖励制度是实现这一目的最有效的办法。实行举报奖励制度必须注意几点：奖励经费从财政或社会抚养费中支付；加重对超生行为的前端举报奖励，后期举报递减；将计划生育法规、举报奖励制度、社会抚养费收缴情况等内容，通过乡村广播、电视等媒体公开反复宣传，做到家喻户晓、人人皆知；严格为举报人保密。由于对举报人而言，既有利益驱动又不容易与对象户建立“合谋”机制，所以，这样不但不会形成新的“补锅匠现象”，而且能大大减少原有“补锅匠现象”的发生，能收到事半功倍的管理效果，降低管理成本。三是完善计划生育管理方面的财务制度和审计监督制度，加大对违法违纪的打击力度。根据国家的财务制度和计划生育的有关法规，严格控制行政事业费收据的使用范围，杜绝用收据取代社会抚养费专用定额发票的现象，真正做到“乡收县管”、“收支两条线”。与此同时，社会抚养费的审计监督工作必须深入到超生户，通过对超生户手中的发票核查，防止部分干部和管理人员从中作假；对违法违纪的干部和管理人员必须严惩。通过这些制度，使基层干部和管理人员既不能也不敢轻易从社会抚养费中获得非法的好处，从而就能减少“补锅匠现象”的发生。
其次，转变职能、精简乡镇办事机构和人员，从而减轻乡镇财政压力。随着市场经济体制的进一步完善，农民开始逐步成为市场主体，乡镇政府的管理职能也必将随之而改变，许多原有的行政管理职能将大大减少，村民自治已成为不可阻挡的潮流。因此，许多专家认为，今后的乡镇村的行政管理职能应主要集中在社会治安、计划生育两个方面。现有的乡镇村机构设置和人员配置虽然进行了一些改革，但效果不显著，仍明显带有计划经济的痕迹，乡镇村机构设置过多、人浮于事的现象普遍存在。这势必会增加乡镇村财政负担，从而也就会诱使乡镇村管理者通过收取、截留社会抚养费而缓解资金压力。所以，在职能转变的同时，必须大大压缩乡镇村的机构设置和人员配置，从而真正减轻乡镇财政压力，使其集中力量办好应该办的事情。
再次，提高计划生育管理者的素质，适当增加其待遇。在一定意义上说，执行制度的人的素质如何，直接决定了制度的效果。因此，要逐步消除计划生育管理中的“补锅匠现象”，必须不断提高管理人员的素质、调动其主观能动性。一是加强宣传和思想政治工作，提高管理人员的政治素质。我们强调制度建设的重要性，但并不否认教化的作用。大量的事实证明，通过教化使计划生育管理人员充分认识到计划生育工作对整个社会经济发展的重要意义，增强其工作自觉性，克服心理上的失衡，并借助他们去作好广大对象户的思想教化工作，是顺利开展计划生育工作的前提。二是加强对农村计划生育管理者的业务培训，特别是通过不断交流总结经验，提高其在农村开展计划生育工作的能力至关重要。三是通过大专院校培养基层计划生育管理专门人才，充实现有管理队伍，改善其结构。四是增加国家对计划生育管理工作的投入，适当改善计划生育管理部门的办公条件，提高管理人员的待遇。由于计划生育在我国的特殊重要性和工作的困难程度很大，让计划生育管理者的工作生活条件略高于同一地区的其他行政人员，不仅是划算的也是应该的。因为，现在少投入，可能今后将付出更大的代价。
总而言之，目前农村计划生育管理中“补锅匠现象”的产生和存在，是一个不可否认的客观事实，而且已成为一个带有较大普遍性的社会问题，其原因是多方面的、综合性的。在新旧体制转轨和社会转型的大变革时期，出现一系列包括“补锅匠现象”在内的问题不足为怪。企图在短期内彻底消除它是不现实的，决策者不必为此忧心忡忡。但另一方面，“补锅匠现象”与基本国策的要求背道而驰，破坏性极大，非逐步消除不可，绝不能听之任之、放任自流。面对农村计划生育管理中“补锅匠现象”大量存在的严峻形势，我们不能不提醒和呼吁社会各方面，特别是各级领导干部和决策部门给予高度关注。应本着建立市场经济体制下完善的人口与计划生育管理制度的大思路，大胆推进各项改革，悲观失望、无所作为是不可取的。