论我国政府财政统计核算的改革，本文主要内容关键词为：财政论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由国际货币基金组织制订的政府财政统计核算体系（A System of Government Finance Statistics，简称GFS），便是一个专门反映政府经济管理活动及其对国民经济影响的多功能体系。目前GFS已被众多国家广泛采纳，到1999年，已有140多个国家和地区的政府财政统计数据列入《GFS年度报告，1999》，GFS已经成为各国政府决策和制订政策的高精度的支持依据。然而在中国，GFS却还鲜为人知。借鉴GFS改革我国的财政统计，是当前深化改革中一件十分有意义的工作。
一、现行中国政府财政核算的三大缺陷
建国以来，我国财政一直实行以统收统支为特征的单式预决算制度，核算内容少，对财政收支的描述十分概略，反映情况笼统。这种核算制度是与计划经济时期高度集中的财政管理体制相适应的。1978年以后，单式预决算制度已不能适应经济体制改革的需要，1991年财政部颁布了复式预算草案，将预算分成经常性与建设性二块，分别核算分别平衡。1994年又作了一些调整和改进，形成了1994年复式预算方案，这一方案以后基本未作大的改动，一直执行至今。
但1994年方案仍存在以下三方面问题。第一，核算范围过窄，不能全面反映政府财政活动的状况。最典型的是对社会保障基金的核算，只有职工工伤保险等少数几种项目在财政预算中列收列支，且分散在行政费和各项事业费等多个科目中，得不到单独的明确反映。而绝大多数社会保障项目的收支未能纳入财政预决算，都划归预算外资金管理。第二，核算项目分类简单陈旧，使得核算内容粗略。由于现行的核算方案是在原有的计划经济框架内设计的，只是在改革前的核算范围基础上，对以前统收统支的财政科目进一步按经常性收支和建设性收支进行简单细分。但这个对财政收支的经常性，建设性分类，实际上仍然因循把政府管理经济的职能和国有资产所有者的职能二者合一的旧思路，不能适应两种职能分离的改革需要，不能反映市场经济体制下由政府职能转变带来的财政运行新特点。第三，总量指标少且内涵过于宽泛混杂。我国现行财政统计最高层次的总量指标只有财政收入、财政支出和赤字盈余三个，缺少对融资和债务这二项重要内容的全面系统核算。并且，在财政收入指标中，既包括受政府政策影响的收入，又包括不受政府政策影响的收入：在财政支出指标中，既包含执行公共政策的支出，又包含用于流动性管理的支出；即将两种性质截然不同的财政活动归拢在一个指标名下。这就使财政收入指标与财政支出指标的内涵庞杂不清。这样的财政统计指标体系，不能一目了然地反映财政运行的全貌。也无法满足在当前形势下对财政活动的影响和作用开展多种分析的要求。
二、中国财政统计总量指标体系研究
将性质或功能作用相同的财政流量归并，就形成了描述中国政府财政活动的总量指标体系。它具体由6个流量指标（收入、赠与、支出、贷款减还款、赤字或盈余、融资总额）和一个存量指标（债务总额）组成。
表1 政府财政收支分类分析框图
（一）两个政府财政收入范畴的指标：收入和赠与
什么是财政意义上的收入？流入政府的流量是否就构成财政意义上的收入？这是需要认真分析的。
流入政府的流量由不需偿还的销售等收入、税收收入、规费收入、捐赠和需偿还的债权债务收入组成。其中债务收入是借来的钱，本质上不是政府的“收入”，在管理时还必须考虑如何偿债。因此债务收入不属于政府财政意义上的收入，只有不需偿还的收受，才构成政府的财政收入范畴。因为只有它们才是真正意义上的政府收入，并且在使用管理上不须考虑偿还因素。
在政府非偿还收受中，除了来自其他政府的赠与以外，别的收入（征税、收费、罚没、居民或单位捐赠等等）都是本级政府的政策所能决定或影响、本级政府管理所能辐射的。据此GFS定义了赠与和收入这两个指标。政府从不受其政策影响的市场获得的收受（当然就不会是强制性而只会是自愿性的）称为赠与。因此赠与专指来自其他政府或国际机构的非偿还的、无回酬的、非强制性收受。而政府从受其政策影响的市场获得的收受则称为收入，因此收入被定义为非偿还收入中扣除赠与以后余下的部分。这就是说来自非政府的捐赠不属于赠与，而属于收入。因为企业或居民向政府的捐赠会受政府决策（如减免所得税）的影响。具体而言，赠与又可进一步细分为国内赠与、国外赠与等小项，收入又可进一步细分为收费、税收、罚没、个人捐赠等小项，它们一起组成了政府财政活动中的收入范畴。
收入和赠与指标及其详细分组，反映了政府集中的财力总量，为分析政府的收入结构，研究财政对分配的影响，研究税赋公平、税收对消费、生产、流通、进出口的影响，分析税负的转嫁与归宿，以及研究合理的公共定价问题提供了科学的数量依据。
（二）两个政府财政支出范畴的指标：支出和贷款减还款
什么是财政意义上的支出？流出政府的流量是否就构成财政意义上的支出？这也是需要认真分析的。
流出政府的流量由不需对方偿还的购买商品、捐赠、转移等交易和需要对方偿还的购入金融资产的交易（贷出资金、购买证券等）组成，这些流出政府的流量按功能作用可分为两类：用于执行公共政策和用于流动性管理。执行公共政策是政府治理国家、管理经济的根本职能，而政府的很多公共政策就是通过政府支出来执行的，由于政府活动的非市场性，这些支出都不以盈利为目的。因此只有政府为执行公共政策的支出，才构成政府的财政支出范畴。政府的流动性管理支出，其目的是增强清偿债务的能力，不是为贯彻公共政策，而且这一支出通常都为了获利，因此流动性管理支出不属于政府财政支出的范畴。
那么，哪些支出是为了执行公共政策，哪些支出是为了流动性管理？政府不需偿还的交易，即购买商品、捐赠、转移等等支出，都是一些管理经济的具体措施，都不是为了增强偿债能力，因此都是实施公共政策的支付。政府需要对方偿还的购入金融资产的交易则有二种可能：比如政府为居民提供住房贷款，这是执行公共政策；而社会保障基金用保障结余购入股票债券，是为了增强以后支付保障的能力，这是用于流动性管理，不是用于执行公共政策。可见为执行公共政策的政府支付，由二种不同性质的流量组成：全部不需偿还的交易和部分需偿还的交易。根据这二类不同的性质，GFS定义了支出和贷款减还款两个指标。
支出是指政府所有不需偿还的支付，具体又可进一步细分为购买商品和劳务、转移等等，它们都是一些不涉及债权债务的支出。
贷款减还款是一个十分独特的指标、它是指政府为执行公共政策而拥有的对其他单位的净债权。政府的债权也就是其他单位应偿还政府的债务，因此它是一种需偿还流量。为公共政策服务的需偿还流量包括收入流量和支出流量。如政府为一部分居民提供的住房贷款，这是政府的支出流量，另一部分居民归还住房贷款，这是政府的收入流量。又如出于稳定经济的考虑政府购买某个处于困难之中的关键企业的债券，这是政府的支出流量，该企业渡过困难经营好转，政府又出让该债券，这是政府的收入流量。贷款减还款就是政府的这一支出流量减去收入流量之差。也就是说，贷款减还款被定义为是政府为执行公共政策发生的需偿还的金融交易净支出，即：
具体而言，政府财政支出范畴中的贷款减还款，是由政府为执行公共政策购入或售出的各种股票债券的款项、各种贷出或收回的贷款这些小项组成。
贷款减还款的特别之处在于将政府为执行公共政策出售债券股票或收到其他单位归还贷款的收入，与政府为执行公共政策购买债券股票或贷出款项的支出合并在上起，形成一个指标，而不是将这一收入归并于收入范畴。如果从会计意义上看、这一指标既含支出，又含收入，涵义混杂。从财政流量角度看，这一指标单纯反映了政府为执行公共政策而带来的金融资产的变动，涵义“纯洁”。这种财政涵义“纯洁”的指标，显然有助于分析政府公共政策的作用与影响。
这样，支出和贷款减还款这两个指标，便一起组成了政府财政活动中的支出范畴。这两个指标及其详细分组，反映了政府使用的财力总量。为分析政府掌握的财力的使用去向与结构，分析政府配置资源的作用与影响，揭示政府发挥其承担的各种职能的途径，反映政府通过政府就业、政府购买、政府转移、提供贷款等方式影响国民经济供求的情况，提供了科学的数量依据。
（三）赤字或盈余和融资总额
将两个财政支出范畴指标之和，减去两个财政收入范畴指标之和，就得到描述政府财政运行的关键指标：赤字或盈余。即
赤字＼盈余＝（收入+赠与）－（支出+贷款减还款）
赤字或盈余反映了政府在既不增加将来要归还的债务，又不消耗流动性持有量的情况下，利用收入、赠与和贷款偿还，能否满足支出和为了公共政策的贷款活动的需求。
赤字需要弥补，盈余需要安排，这就是融资。融资指标反映了政府持有资产的变动状况。融资总额与赤字或盈余数额相等，符号相反，即有
赤字＼盈余＝－融化总额
按性质归类，融资属于偿还流量。而我们又将需偿还流量分为功能作用完全不同的两类：服务于公共政策的流量和服务于流动性管理的流量。前一类流量已界定为财政支出范畴，后一类流量便是融资。因此可以为融资下一个科学而确切的定义：融资是指政府全部需偿还流量中服务于流动性管理的部分，它表现为政府将来要归还的债务变化和政府流动性持有量的变化。这样就从功能作用的角度明确区分了财政支出范畴和融资范畴。这就澄清了一个模糊认识：人们往往认为财政融资的意义就是用于支出。实际上，财政融资本身并不安排支出，并不执行公共政策，只是为已安排的支出借款和还债。
从功能角度界定了什么是融资，也就明确了融资核算的内容。通俗地说，融资就是如何借债还债、如何为了更“好”地借债还债而向别人放债讨债。这就是所谓流动性管理：使自己金融资产和负债的流动性处于良好状态。可见政府融资不只是借钱负债，还包括为增强清偿能力而进行的金融投资。这说明融资的手段就是增加或减少政府的金融资产或负债，就是改变政府的流动性持有量。因此对赤字而言，政府融资就是增加将来需偿还的债务和减少其流动性持有；对盈余而言，政府融资就是减少将来需偿还的债务和增加其流动性持有。这样，政府融资的具体内容就明确了，它应包括国内外净借款、政府本期内的经济活动所导致的政府货币与储蓄持有量的变化和为流动性管理购置的其他部门债权的变化，但不含由估价变动所导致的金融资产的变动。
由此可见，政府向其他任何部门发生的任何借款负债，都是融资。但政府贷出的款项却分为两种处理：为流动性管理的贷款记入融资，为执行公共政策的贷款却记入了贷款减还款。这样这后一部分贷款就发生了与借款的不对称处理。因此，贷款减还款的特殊性还表现为它是以与借款的不对称性处理为特征的。这是现代财政核算中一种专门处理技巧。看起来这一不对称处理有悖于会计的一般原则，但这对财政核算和财政分析是非常必要、十分有效的。如果拘泥于对称处理，就应将为执行公共政策的贷款计入融资，或将为执行公共政策的借款计入收入。这就混淆了财政支出或收入与融资的本质差别，进而使赤字或盈余的内容含混不清，结果是整个扭曲了对政府财政运动状况的描述。
详细的融资统计资料，可用以估计政府融资对经济活动的影响，分析政府债务收入与债务支出的对应关系，研究合理的政府债务结构，还可用于分析与各种不同类型的政府债券发行、偿还有关的经济行为的效果及影响。还有很重要的一点，可用以评估政府流动性管理水平的高低。
（四）债务总额
这是财政总量指标体系中唯一一个存量指标。
流量的变动导致存量的变化，政府贷款减还款和融资活动，最终导致政府负债总量的变化。债务总额就是用以反映这一变化的结果。因此，债务总额被定义为是政府在过去一段时间的业务活动中逐渐累积起来并预备将来偿还的负债总量。它表明政府的负债总规模，是反映一国政府资产状况的重要指标。
政府债务有各种类型：流动性、到期日、持有人类型、适销性等等，不同类型的债务对经济发展的影响极为不同，政府债务应按上述分组分别统计。
政府以负债弥补赤字之后，已经发生的债务会从二个方面继续影响国民经济的资产和负债结构。一是对政府负债的影响：政府必须为负债支付利息，并最终要靠增加税收、放弃支出或发生新的负债来清偿债务；一是对政府债务持有人资产的影响，他们会以此获利并进而影响他们的消费和储蓄行为。债务存量指标便能反映政府债务的详情，满足这些分析的需要。按债务凭证分类的债务核算，可用于分析政府债券的类型结构；按债务持有人分类的债务核算，可用于分析政府债务对各债权部门的影响；按偿债日期分类的债务核算，可进行还债时间结构分析，有利于研究还债高峰期或低谷期的时间特征，为选择政府发行新债务的合理时机提供依据。
这样，从流量核算到存量核算，一个完整的中国财政统计指标体系建立起来了。
将上述六大分类标志和七大总量指标结合，便形成了中国政府财政活动完整的核算框架和功能强大的分析框架，表2是这一综合框架（流量部分）的示意。这一综合框架不仅描述了政府收支的全部规模及其筹措和使用过程，反映政府收支的结构及相互关系，反映通过政府进行的资源分配状况，更为从整体上测定政府参与经济活动的广度与深度，分析政府支配经济资源的能力与作用，分析政府业务活动对国民经济的储蓄与投资、对社会总供给和社会总需求的影响，提供了科学的定量依据。也为政府制订财政政策、预算政策、税收政策、社会保障政策等提供了充分的有效信息。
表2 政府财政流量核算与分析综合框架
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