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行政机关与公民之间的权利义务关系的性质是怎样的？在大陆法系特别是法国，19世纪的主流学说公共权力论认为，它们之间是一种权力与服从关系；20世纪的主流学说公务论认为，它们之间是一种服务与合作关系。然而，英美法系国家的主流学说控权论却认为，它们之间的关系是一种以公民权利制约行政权力的关系。在我国提倡依法行政的今天，无疑也需要有相应的理论来解释我国行政机关与公民之间权利义务关系的性质。于是，我国部分行政法学者认为，我国应当以控权论为行政法的理论基础来解释行政权与公民权之间的关系。张树义认为，行政法的调整对象是行政关系，“行政关系本质上是行政权力运用所形成的关系”。因此，行政法的调整对象和核心，实质上就是行政权。“行政法以行政权为核心意味着，它始终或主要焦点是以行政权为调整对象，而不是以公民、法人的权利义务为其调整对象的”。他认为，行政权是一种不同于政权、权力和权利的行政职权，“是全部行政法理论的基点和中心范畴”。他认为，法律所注意的，不是行政权力这一事实，而是享有权力的后果。因此，行政法的理论基础不是“公共权力论”或“服务论”，而应当是“控权论”。他说，“行政权力的行使不应当是随心所欲的、漫无限制的，而应当有一定的法律界限，超出这种界限就要承担相应的法律后果。正因为行政关系的权力性质，使行政活动与行政法联系起来。……从本质上讲，行政法主要是对行政权力加以规范，对行政活动进行监督、约束的法律。”“对行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”[1] 晨曦在《“平衡论”的困境》一文中，也主张控权论。[2]因此，认真研究控权论， 对于控权论能否以及应建立什么样的理论来说明我国行政权与公民权之间的关系，从而指导我国的依法行政实践，具有重要的理论和实践意义。
一、控权论的基本观点
在英美法系国家，也有人接受大陆法系行政法学的观点，认为行政法是有关公共行政的公法或由行政机关制定的法，[3]但是， 行政法学的主流学说却是控权论，即认为行政法是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说，行政法是程序法，即有关立法机关对行政机关的委任立法等进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，以及通过立法和判例建立起来的要求行政机关遵守的程序规则。行政法是控权法，即是立法机关和司法机关用来控制行政权防止行政权滥用和行政专横，防止侵犯立法权和司法权，以及当行政权被滥用时予以补救，从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其行政权，对公民及其权利并不具有固有的优越性。
英国学者韦德（H.Wade）阐明了控权论的基本观点。 他说：“对行政法的定义，首先，可以概括地说，关于控制政府权力的法律。这是问题的中心。”他认为，任何权力总是有被滥用的可能，因而它们都应受到法律的限制，没有诸如绝对的或不受限制的权力。他说，对于“权力滥用”一词要解释清楚，它含有恶意或欺诈的意思。享有行政权的“政府部门也可能象人们一样容易误解自己的法律地位，而且他们所必须执行的法律又常常是复杂的和不固定的。因此，权力的滥用是不可避免的，那么法律提供制约它的手段就越发有必要了。”这种法律就是行政法。“行政法的主要目的就是控制政府的权力不越出它们的法律范围，以此来保护公民不因权力滥用而受到侵害。”并且，“有权力就有义务。如果公共机关不履行义务，行政法就可以强制它们履行义务。国内税收机关有义务付还多收的税款。许可证颁发机关有义务发给执照。内政大臣有义务准许移民入境。对行政机关作为或不作为的弊政，法律为之提供强制性的救济措施。”[4]英国《不列颠百科全书》指出， 行政法的基本原则就是“一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验”，即普通法院可以“制约行政部门的权力”，但行政部门不得干涉“法官行使审判职责”。[5]
与英国行政法学界一样，美国行政法学界也主张控权论。美国行政法学的始祖古德诺（Frank J.GOOdnow）指出：行政法是管理政府行政首长与各行政当局，判明各行政当局的能力，并对其侵害个人权利的行为予以补救的法。”[6] 以后的美国学者多持此观点。 福卡士（RalphF.Fuchs）认为，行政法是为行政机关对私人及其利益作出决定提供依据，并通过司法审查对行政权的实施予以限制的程序或方法的法。[7]《美国百科全书》则指出：“行政法是指以限制政府官员和机构在与私人和私人组织关系中的权力为目的的法。它通常专指规定政府官员和机构的权限的法律，而不是指如‘联邦通讯委员会’这样的独立管理机构所发布的各种技术规则和规章。”[8]当代美国学者施瓦茨认为， 美国“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”[9]
其他英美法系国家的行政法学者基本上持同样的观点。例如，战后的日本学者室井力认为，行政法“是对行政的授权与统治之法，即在宪法下，规定行政组织的地位、权限和责任等，或具体规定行政机关的各种行为，而不问这种行为是权力的还是非权力的，与此同时，广泛规定行政救济的各种方式和程序，据此对行政权加以限制。”他说：“行政权就是行政权，它自身对国民不具有固有的优越性地位，”他认为，之所以要进行控权，是因为无论行政是权力手段还是非权力手段，都是以权力为背景的；这种权力是一种公权力，不同于私权力，是以人民主权学说和分权学说为理论基础的。[10]
二、控权论的法制基础
事实上，英美法系国家的行政法也确实是一种控权法。作为英国行政法核心的“自然公正程序”和“越权无效原则”，就是议会和普通法院用来控制行政权的工具。作为美国行政法核心内容的《联邦行政程序法》，在起草时所确定的目标就是控制行政权，即“首先，预期中之司法复查应为检查而非取代行政行动，其是保证行政行动不逾越法律授与之权责。其次，预期中之司法复查为‘就宪法及立法观点对法律之解释发表最终定论’。其三，预期中之司法复查可要求行政机构于处置裁决案件时运用公允之程序。其四，预期中之司法复查在防止行政裁决之极度专横及不力”。[11]另外，它还规定了议会对委任立法、行政公开化等方面的控制权。
英美法系国家的控权法，是在大不列颠土著人与外来的诺曼人、资产阶级与封建主阶级、无产阶级的利益对抗中，以及资产阶级内部各集团的利益冲突中产生和发展起来的，大体上可以分为五个阶段。
（一）诺曼人统治初期。《美国百科全书》将控权法的产生追溯到英国的“大宪章”时代，我认为应追溯到诺曼人统治大不列颠的初期。1066年，诺曼人征服大不列颠后，征服者与被征服者即公共利益与公共利益之间的冲突就发生了。威廉为博得被征服居民的信任，承诺尊重他们的利益，“对原有的法律、制度与习惯准予保持”。[12]这种承诺主要是通过司法程序来实现的，即法院可以选择适用原有的惯例或不适用国王的诏令、敕令、条例。这种司法程序在客观上是对王权的一种控制，但还只是诺曼统治者基于巩固统治的长远利益而与被征服居民整体利益的一种妥协，从而在法制上表现出来的对自己权力的一种自我约束。然而，这种做法对英国控权法的发展，却具有重要的历史意义。
（二）资产阶级争取统治权的阶段。资产阶级整体利益的形成和逐渐增长， 与以公共利益自居的封建主阶级的利益发生了严重对抗。1215年，资产阶级迫使约翰王签署了大宪章，取得了保护人身自由权的程序权；到爱德华一世时又取得了征税的同意权即听证程序权，并形成了“涉及大家的事就应让大家同意”的格言和传统。[13]这一阶段的控权法是资产阶级领导其它被统治阶级战胜封建主阶级利益，逐渐把自己的整体利益上升为公共利益的记载，是被统治阶级用来控制统治权并争取统治权的法。这时的控权，已经是一种积极、主动的控权，而且是一种阶级控权。
（三）资本主义制度建立初期。资产阶级的利益在总量上超过了封建主阶级的利益，成了公共利益。但是，资产阶级的利益却并不占绝对优势。因而只能承认封建主阶级的利益作为公共利益继续存在。这在法制上的表现，就是资产阶级夺取了国家的立法权和司法权，但给以国王为代表的封建主阶级保留了国家的行政权。由于封建主阶级的利益随时都有超过资产阶级利益的可能性，封建复辟和行政专制的危险严重存在，资产阶级不得不宣布立法权是国家的最高权力，要求司法权按议会的意志去控制行政权。因此，这一阶段的控权法是实现阶级分权，一个统治阶级运用统治权去控制另一统治阶级统治权的法。它虽然也是阶级控权，但已不同于第二阶段的阶级控权。
（四）资本主义制度巩固和发展时期。这一阶段大体上可从十八世纪晚期算起。[14]在这一阶段，资产阶级的利益已占绝对优势，已成为唯一的公共利益。公共利益与公共利益的矛盾，已分化为资产阶级与无产阶级之间的利益对抗，以及资产阶级内部各集团利益之间的冲突。本来，资产阶级内部各集团利益之间的冲突，只是公共利益矛盾中的次要矛盾。但每一集团为了能使自己的利益战胜其他利益，往往需要利用无产阶级的利益。结果，无产阶级的整体利益被分化，资产阶级利益作为公共利益的地位得以巩固，资产阶级的整体利益继续得以发展。这在法律上的表现就是，资产阶级已完全控制了国家权力；分权体制仍被保留，但已发展成为国家权力的分工制约机制和资产阶级各集团争权夺利的工具，“国民主权国家的权力分立从过去的‘权力分立’，演变成被人们认为是‘职能的分立’”。[15]这时，控权法只具有消极防范的意义，而不是积极控制了；对资产阶级内部各集团来说控权法仍具有真实性，但对无产阶级来说控权法却具有虚伪性和迷惑性。
同时，英国的经验在北美等英属殖民地国家得到了推广。美国宪法确立了法律的正当程序原则，为以后制定《联邦行政程序法》提供了宪法基础。并且，控权法的中心也开始从英国转到美国。
（五）一战以后。第一次世界大战以来，无产阶级得到了锻炼，共同利益得以形成和发展，资产阶级利益与无产阶级利益之间的矛盾日趋激化。资产阶级各集团利益在自己共同的对立面前，也趋于一致。同时，为了自己的长远利益，也不得不照顾一下无产阶级的眼前利益。这在法制上的表现就是，在强调分权制约的同时，又强调分工配合即统治阶级内部的配合和外部的合作；行政权的迅速扩大被认为是合理的，是为“人民”提供服务的需要。行政法在被认为是控权法的同时，还被认为是福利行政法。
三、控权论的政治基础
（一）专制统治。资产阶级深受封建专制统治之苦，对专制统治具有深深的恐惧心理；在革命胜利后，又怀有对封建复辟的担忧。英属殖民地人民中，有部分人就是受英王迫害而流落海外的。他们既受过封建专制之害，后又受殖民专制统治之苦，对专制统治更是深恶痛绝。资产阶级启蒙思想家对专制统治的抨击就是这种痛恨和恐惧心理的理论表现，分权学说就是对防止专制统治的理论设计。在他们的观念中，一切专制统治都是由以君王为代表的“政府”施加的，君权是专制统治的总根源，一切有权的人总是容易滥用权力，“政府”与象征公平、正义和自由的法律是相对立的。控权论就是这种心理和思想的理论化。
（二）英国资产阶级革命。发生在19世纪晚期的英国资产阶级革命，从政治组织形式上说是以议会为阵地的资产阶级联合法官、律师同以英王为代表的封建贵族之间的斗争。革命的结果，资产阶级取得了胜利，但又对英王作了让步。这在政治上的表现就是：第一，确立了议会主权的宪政体制，以英王为代表的行政部门除了为议会法律所承认的经过仔细规定并加以限制的一些王室特权外，没有固有的权力，以防止封建复辟或重新走向专制。这种被保留的王室特权，被洛克和孟德斯鸠称为执行权和行政权。第二，确立了法官独立或司法独立和一切案件包括行政案件都归普通法院管辖的宪政体制，以保护臣民免受行政部门的侵扰。上述宪政体制使英国法学家不必探讨公法和私法、行政案件和私法案件的界限，不必寻求行政法适用和法院管辖的标准或基础，只需讨论如何控权。英国的殖民统治又将其宪政制度和控权理论输入了殖民地国。因此，控权论是英国资产阶级革命的产物，是对英国宪政制度中行政权与立法权、司法权关系的法学解释。如果英国资产阶级在革命中不与封建势力妥协而保留英王的某些特权，就不一定会产生控权论。法国资产阶级所受封建专制之苦并不比英国资产阶级少，但因进行了比较彻底的资产阶级革命，就没有形成控权论。
（三）资本主义的垄断统治。随着资本主义经济的迅速发展，资产阶级政权得到了巩固，封建复辟的危险性已经消除，但控权论仍未被抛弃。这是因为，行政权的扩大是一种明显的趋势；尤其是资本主义发展到垄断阶段后，行政权的极度膨胀已成为严峻的现实，某些国家甚至两次走向法西斯专政，带来了世界性灾难。因此，控权论在英美法系国家仍是占统治地位的行政法理论，美国主要的控权性行政法典也正是在第二次世界大战结束阶段颁行的。
四、控权论的理论基础
控权论的理论基础有两个，即人民主权学说和分权学说。“行政法对行政权的拘束是处于国民主权与权力分立的原则之下，因此，它本来就不是以行政权的自由为前提的。即在受法治主义强烈支配的行政法下，原则上以行政权的不自由为前提。基于这一原则，才能说行政组织和行政活动的自由和拘束。”[16]
（一）人民主权学说。资产阶级曾深受封建专制之苦，并被资产阶级学者形容为“非人”的生活。为了将本阶级的利益上升为公共利益，资产阶级学者提出了理论依据。在英国，以“光荣革命”的产儿洛克为代表的资产阶级学者，竭力倡说和宣传“天赋人权”学说。他们认为，人生来就是平等的，人的生命、自由和财产是天赋的不可剥夺的权利，奴役和专制是违反人性的。“天赋人权”学说经卢梭等人的加工，发展成为“人民主权”学说，认为国家的一切权力都属于当时作为被统治阶级的资产阶级。以杰佛逊（Thomas Jefferson）为代表的美国资产阶级政治家和思想家，继承了“天赋人权”和“人民主权”理论，并将人权的内容发展成为生命、自由、财产和追求幸福的权利，将人民主权发展成为人民革命、改变或废除暴政、成立新政府的权力。这两种学说在资产阶级革命中，具有很大的号召力；在资产阶级取得统治权后，对无产阶级具有很大的迷惑性。资本主义从自由发展进入垄断统治后，它们的迷惑性逐渐消失。于是，以狄骥为代表的资产阶级思想家公开抛弃了“天赋人权”和“人民主权”理论，提出了“社会联带关系”理论。
“个人权利本位”说，就源于这两种学说。然而，“天赋人权”的“人”和“人民主权”的“人民”，都是作为一个整体的“人”和“人民”。而不是作为个体的“人”和“人民”。“个人权利本位”的“个人”，也是作为整体的“个人”，而不是作为个体的社会成员。“人”、“人民”或“个人”作为一个整体，其共同利益在国家社会里，是能够制约其他共同利益的，并能逐渐上升为利益矛盾中的主要方面。因此，整体意义上的“人民”或“个人”，在与作为其抽象人格代表的国家之间的关系，是一种国家的一切权力来源于人民，人民控制或监督国家权力的行使的关系。也正是在上述意义上，“个人权利本位”才具有合理性。
（二）分权制衡学说。英国资产阶级的“人权”和“主权”是通过“分权”得以实现的，洛克和孟德斯鸠等人对这一社会历史现象进行了总结，提出了分权制衡学说，以保障资产阶级已取得的自由和权利。洛克认为，为了政府的目的和公共利益，国家的权力必须分为立法权和执行权。但是，立法权和执行权并不是平等的权力。“在一切场合，只要政府存在，立法权是最高的权力，……社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的。”“其余一切权力都是而且必须处于从属地位”。[17]孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[18]为了防止权力滥用，保障自由，就必须实现立法、行政和司法三权的分立。这三权是彼此平等的，任何一权都不能超过其他两权。为了防止三权中的一权的扩大和专横，就必须以权力制约权力。因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[19]这一分权制衡学说就成了资产阶级的国家学说。
这些学说实际上都是以公共利益与公共利益关系为基础的宪法学说，而不是行政法学说。
五、基本评价
我们认为，“把英法两国的宪法作一比较，应该说只是名称相同而内容各异。法国的行政法和英国的行政法几乎也可以这样说。”[20]宪法是以公共利益与公共利益关系为基础和调整对象的法。这里的公共利益关系，主要包括人民作为一个整体与国家作为人民的人格主体之间的利益关系，各阶级间的利益关系，各民族间的利益关系，以及各区域间的利益关系等。行政法则是以公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的法，即公民作为个体与行政主体作为公共利益的人格主体之间的利益关系。这种利益关系实质上是一种作为个体的公民与全社会其他所有公民之间的利益关系。[21]控权论认为，大陆法系国家行政法学中的行政组织、公务员、行政财产的取得和管理、公共事务和行政责任（包括合同责任、准合同责任和侵权行为责任）等问题，都是行政学或政治学的研究对象，而不是行政法学的研究对象。在实践中，有关合同和侵权责任的法律问题，是统一按普通法来处理的。他们认为，“行政法并不被认为是有关公共行政的法律”；“行政法的对象仅限于权力和补救，并回答以下问题：1.行政机关可以被赋于什么权力？2.这些权力有什么限度？用什么方法把行政机关限制在这个限度内？”因此，“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则），以及对行政行为的司法审查。”[22]也就是说，控权论所界定的行政法是一种确立立法权与行政权关系（委任立法）、司法权与行政权关系（司法审查）的法。立法权和司法权对行政权的制约，又需要借助于行政权的直接作用对象公民权。公民只是立法、司法同行政的关系中的一个环节；是作为一个整体而不是作为一个个体对待的公民。作为个体的公民，其权利是永远无法与行政权或其他所有社会成员的共同权利相抗衡的。纵观控权法的发展史，它是大不列颠土著人和外来人、资产阶级与封建主贵族、资产阶级与无产阶级以及资产阶级内部各集团的公共利益即整体利益互相斗争的产物。控权论所界定的行政法之所以是一种控权法，有的美国学者认为是由公共行政的实际范围及重要性决定的。[23]我们却认为是由特定历史时期的这种公共利益关系决定的。因此，控权论所说的行政法，无论是从内容上看还是从发展史上看，并不是大陆法系国家和我国所说的行政法，而属于宪法的范畴。其实，英美法系学者自己也认为，行政法是宪法的组成部分；宪法是“静态”的法，行政法是“动态”的法。[24]《不列颠百科全书》指出：“在宪法和行政法之间很难划分界线；由于许多原因，两者的关系是互为补充的。国家立法机关的组织、法院的结构、内阁的性质和国家元首的作用一般被认为是宪法的任务，而有关中央和地方政府以及对行政机关的司法审查等方面实质性和程序性的规定显然是行政法的职责。但有些事项，如部长们的职责，即不能把它完全归于行政法的范围，也不能把它完全归于宪法的范围。法国和美国的有些法学家们把行政法看作是宪法的组成部分，这是一种避免两难推理的办法。”[25]甚至，英国法学家戴西认为：“英国并不存在行政法这样一个法律部门”。[26]
英美法系学者之所以对行政法作不同于大陆法系行政法的界定，我们认为是由不同于大陆法系的文化和对来自大陆法系的行政法的“误解”而造成的。行政法在法国产生前，作为记载革命胜利成果的宪法，在大陆法系国家已经成为一个独立的部门法。于是，作为调整行政机关与相对人关系的法律规范，因公法和私法的分野而构成了另一独立部门法即行政法。并且，行政法和民法是两种不同性质的法。在法学理论和司法实践中必须解决区分这两种不同性质的法律的标准，否则将导致法律适用的错误。然而，在英国，“法律的概念是和可能提交法院审理的诉讼紧密相连的”，[27]并且并不存在区分公法和私法的文化传统和法学理论，也没有由此将导致的法律适用错误的危险性。于是，英国人对远从欧洲大陆传来的“行政法”，就从本国的文化即“补救法”而不是从大陆的文化即“权利法”的角度加以理解，认为行政法就是由“行政法院”加以适用的行政程序法或行政诉讼法，并将其套用在英国已有的、控制行政权的程序性法律规范上。这些控制行政权的程序性法律规范，就成了英国的“行政法”；“行政法即程序法”的观念由此产生。美国是没有独立文化的国家。英国的经验成了美国的实践。
我国的法律接近于大陆法系法律而与英美法系法律迥异，我国行政法是不能以控权论为理论基础来说明行政权与公民权关系的性质的。对于我国行政权与公民权关系的理论，必须从公共利益与个人利益关系，以及行政法与这种利益关系的辩证关系中加以揭示。
注释：
[1]张树义等主编：《中国行政法学》，5—9页，北京， 中国政法大学出版社，1989；张树义主编：《行政法学新论》，8—10页， 北京，时事出版社，1991；王连昌主编：《行政法学》，10—14页，北京，中国政法大学出版社，1994。
[2]晨曦：《“平衡论”的困境》，载《行政法学研究》，1996（4）。
[3][英]克雷格（P.P.Craig）：《行政法》，英文版，1页， 伦敦，Sweet & MaxweLL，1983；[美]福仁德（Ernest Freund）：《行政权对个人与财产的超越性》，英文版，芝加哥，芝加哥大学印刷所，1928；《布莱克法律辞典》，英文版，“行政法”条，圣.保罗.明尼苏达，西方出版公司，1979。
[4][英]韦德：《行政法》，英文版，4页，伦敦，1982。
[5]见上海社科院法学所编译：《宪法》，356页，上海，知识出版社，1982。
[6][美]古德诺：《比较行政法》，英文版，7页，纽约。普特南父子公司，1903。
[7][美]福卡士：《行政法之门径》，英文版， 载《北卡罗林那法律评论》，1940（18）。
[8]《美国百科全书》，英文版，第1卷，172页，1980。
[9][美]伯那德，施瓦茨：《行政法》，中文1版，3页， 北京，群众出版社，1986。
[10][日]室井力：《日本现代行政法》，中文1版，5.3页，北京，中国政法大学出版社，1995。
[11]见美国参议院档案第8号第77届国会第一会期第77至78页。
[12]张金鉴：《欧洲各国政府》，3页，台北，三民书局，1976。
[13][英]霍利迪：《简明英国史》，中文版，26页，南昌，江西人民出版社，1985。
[14]英国的一切都是自然生长而成的，很难确定具体的年月。张金鉴：《欧洲各国政府》，1页，台北，三民书局，1976。
[15][日]室井力：《现代日本行政法》，中文1版，9页，北京，中国政法大学出版社，1995。
[16][法]勒内.达维：《英国法与法国法》中文本，92页，重庆，西南政法学院法制史教研室，1984。
[17][英]洛克：《政府论》，中文版，下篇，92、91页，北京，商务印书馆，1983。
[18][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，中文版，上册，154页，北京，商务印书馆，1982。
[19][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，中文版，上册，154页，北京，商务印书馆，1982。
[20][日]室井力：《日本现代行政法》，中文1版，4页，北京，中国政法大学出版社，1995。
[21]叶必丰：《论部门法的划分》，载《法学评论》，1996（3 ）；《行政法学》，第一、二章，武汉，武汉大学出版社，1996。
[22][美]伯那德、施瓦茨：《行政法》，中文版，1—2页，北京，群众出版社，1986。
[23][美]约翰.弥勒特： 《美国政府与公共行政》， 中文版，496页，台北，黎明文化事业股份有限公司，1974。
[24]王名扬：《英国行政法》，2、10页，北京， 中国政法大学出版社，1987。
[25]《不列颠百科全书》，“行政法”条，载上海社科院法学所编译：《宪法》，348页，上海，知识出版社，1982。
[26][英]戴雪：《宪法精义》，见[法]勒内，达维：《英国法与法国法》，中文本，92页，重庆，西南政法学院法制史教研室印行，1984。
[27][法]勒内，达维：《英国法与法国法》，中文本，83页，重庆，西南政法学院法制史教研室，1984。
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