共同农业政策的终结，本文主要内容关键词为：农业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：作者认为在欧共体创立20多年的时间里，《罗马条约》中规定的共同农业政策目标实际上并未完全实现，农业生产者的收入水平不仅低于其它部门的平均收入水平，而且还低于法定的最低工资标准。而改革后的共同农业政策，旨在抑制农业生产过剩和由此引起的日益加剧的共同体财政负担。从理论和现实的角度来看，新的共同农业政策也未能实现农业生产者和非农业生产者之间的收入均等目标，农业生产者人均生产总值始终只是非农业生产者的一半，农业生产者与非农业生产者间的收入差距日益扩大。共同体内部农产品和非农产品之间存在着不等价交换现象。如果说，旧的共同农业政策还能够在一定程度上照顾农业生产者的利益，而新的共同农业政策则背弃了农业生产者的利益。实际上，共同农业政策的改革本身就意味着共同农业政策的终结。
自70年代末80年代初以来，欧洲经济共同体对其共同农业政策不断进行调整，时至今日，以《罗马条约》有关规定为目标的共同农业政策已是面目全非。在这里，我们试图对共同农业政策改革的后果作一探讨和分析。
一
在欧洲经济共同体赖以成立的《罗马条约》中，对共同农业政策的目标有着明确的规定，条约第39条第一款专门规定了共同农业政策的目标，这些目标是：
1，通过促进技术进步， 保证农业生产的合理发展和所有生产要素特别是劳动力的最佳利用，来提高劳动生产率；2， 由此并特别是通过提高农业劳动者的个人收入来保证农业人口享有公正的生活水平；3， 稳定市场；4，保障食品供应；5，保证以合理的价格向消费者提供食品〔1〕。
在西方发达国家中，农民的收入问题不仅是个经济问题，而且还是一个日益突出的社会问题，因此，农产品价格，农民的收入或收入均等问题，往往是农业政策的核心内容。欧洲经济共同体当然也不例外，共同农业政策的上述目标就是一个证明。不过，由于欧洲经济共同体成立时还是一个农产品净进口地区，因此，共同农业政策也同时将其它一些有关问题作为自己的目标。
在欧洲经济共同体成立后的20来年的时间里，随着农业科学技术的进步，经营规模的扩大，农业生产率的提高，加之共同农业政策价格支持机制的作用（包括对共同体内部市场的保护），农业生产获得了迅速发展。70年代末80年代初，共同体主要农产品都先后实现了自给，某些重要农产品甚至过剩或严重过剩。从1960年到1981年，共同体主要农产品自给率（＝共同体生产/共同体消费）的变动为，谷物：85—103（即从85%提高到103%，下同），其中，小麦：90—118，食糖：104—136，黄油：101—119，奶酪100—107，牛肉：92—105，禽肉：93—110 〔2〕。如同其它西方发达国家的农业政策一样，共同农业政策在生产方面所取得的成功是以有力的财政支持为后盾的。共同体农业支出在其农业总支出中所占的比例，一般都在60%以上，而且，这些农业支出几乎全部用于价格保证部分。仅仅在1974至1980年的短短六年时间里，共同体用于农产品市场支持的费用，就从31亿埃居增加到了113亿埃居〔3〕。
舆论界普通认为，共同农业政策的目标，从总体上说，已经实现了。可是，当农业生产者的收入水平不仅低于其它部门的平均收入水平，而且还低于法定的最低工资标准的时候，在农业生产者与非农业生产者之间就不存在收入均等的问题，在生活水平方面则更无公正可言。既然首要目标，核心目标都没有达到，人们就没有理由认为共同农业政策的目标从总体上说已经实现了。
当稳定市场，保障食品供应安全和保证以合理的价格向消费者提供食品等其它目标都已得到实现的时候，虽然共同体农业生产者的收入增长或收入均等这一共同农业政策的核心目标还远未实现，但是，生产过剩的压力，财政预算的负担，生态环境的恶化，以及来自美国的威胁，使得共同体难以顾及自己最初“收入均等”和“保证农业人口享有公正的生活水平”的诺言，急急忙忙地开始了共同农业政策的改革。
二
共同农业政策改革的基本动因是生产过剩以及由此引起的共同体制政负担的加剧。这一改革是个漫长的过程，前后经历了十多年的时间。这个改革过程大致可以分作三个阶段。第一阶段是1985年以前，只是一些零星的改革，可以称之为尝试阶段。第二，三阶段属于正式改革阶段。第二阶段始于1985年，对共同农业政策进行了系统的改革。第三阶段始于1992年，共同农业政策得到了较为彻底的改革。这些不同改革阶段的划分以及各阶段所采取的相应措施，一般来说，是由共同体内外的有关形势决定的。
第一阶段。80年代初期，共同体大部分主要农产品实际上都出现了生产过剩的情况；但是，由于这些农产品的过剩是过去长期供应不足而现在刚好满足需求后出现不久的过剩，所以，上述情况并未引起人们足够的重视，共同体主要只是针对农业部门中一些生产长期过剩的行业采取了行动，对共同农业政策的有关规定作了修改。这个阶段采取的措施包括：在牛奶行业征收共同责任税（1977年），食糖生产者应该承担全部出口费用（1981年），实行奶品生产配额制（1984年），确定共同体农业预算增长界限（1984年），在葡萄种植业采取了一些结构改革措施（1985年）。
第二阶段。到80年代中期，主要农产品过剩已经是一种持续的现象，并且存在着过剩日益加剧的趋势。1985年，共同体执委会发表了关于《共同农业政策的前景》的绿皮书，对农业生产的增长采取了一系列限制措施：对过剩农产品分门别类地设立了“最高保证数量”界限，对超过这一界限的部分将自动实行降价或减少补贴，对牛奶生产继续实行配额制；降低过剩农产品的保证价格水平；缩减耕作面积，对连续5 年缩减耕地20%以上的农业生产者给予补贴；通过提供津贴鼓励终止农业生产活动或提前退休；对受到稳定生产措施影响的农业生产者实行暂时收入补贴制度；提倡生产过剩行业实行粗放经营或改变其生产方向并为此提供补贴；根据共同体国内生产总值确定共同体农业开支最高限额；对受改革措施影响最大的小农场直接提供补贴。
在这个阶段，耕作面积仅仅缩小2%， 而且还是生产力最低的耕地；鼓励粗放经营提前退休也没有什么成效，因此，在1985年以后，生产仍在继续增长，从而产生了新的过剩。从1981年到1989年，共同体一些主要农产品尤其是谷物的过剩进一步加剧。比如谷物，其自给率从103 %提高到120%，其中小麦的自给率从118%提高到136%〔4〕。1992年，共同体用于市场支持的费用进一步增加到330亿埃居〔5〕。从共同农业政策改革的动因这个角度来看，第二阶段的改革大体上仍然是失败的。
第三阶段。为了对付上述日益加剧的生产过剩，根据执委会的建议，共同农业部长理事会于1992年5月作出决定， 共同农业政策改革将在第二阶段的基础上采取一些更为彻底的措施。这个阶段的改革措施主要涉及三个方面。
1、控制生产。首先，在三年内，将谷物价格降低29%， 以促使畜牧业减少饲料进口，改而购买共同体的过剩谷物。其次，将牛肉价格降低15%，以促使牛肉消费回升。再其次，冻结15%的谷物耕种面积（小农场除外），农业生产者可以在冻结的耕地上进行不是以提供食品为目的的种植活动。最后，给予补贴，以鼓励传统的，粗放经营的畜牧业提高产品质量。
2、支持收入。 在原则上要对农业生产者因价格下降而遭受的收入损失进行全面补偿，这包括两条措施。其一是，对那些从事谷物种植并且冻结了（小农场除外）15%的耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给以补贴。其二是，对粗放经营的畜牧业生产者增加补贴（对集约经营的畜牧业生产者也给予优惠：三年内谷物价格降低29%，以替代进口饲料）。
3、维持农业人口，保护并开发环境。共同体成立以来， 农业人口大量减少。因此，人们希望上述措施能够阻止农业人口的下降和农村地区的荒漠化。为了加强上述措施在这方面的作用，共同体采取了其它一些相关措施：对生态脆弱地区的农业生产者提供补贴，以减少有害肥料和农药的施用；为植树造林提供补贴；对55岁以上农业生产者实行提前退休制度，以便安置农业青年。
第三阶段的改革比较系统，比较彻底，也更为有力，从而对共同体农业生产过剩和农业预算的过度膨胀能够产生一定的抑制作用。但是，由于共同农业政策的各种改革措施之间，措施与目标之间以及各目标之间存在着许多矛盾，所以，这种抑制作用是有限的。
三
改革前的旧的共同农业政策没有能够实现农业生产者和非农业生产者之间收入均等的首要目标，改革后的新的共同农业政策是否就能实现这一目标呢？
如果可以将人均生产总值视作一个重要的收入指标，那么，我们看看农业生产者的收入在共同农业政策改革前后是如何变动的。
在欧洲经济共同体，农民的数量已经大量减少。共同体农业就业人口1969年至1973年平均每年下降4.8%，1973年至1980年平均每年下降2.4%〔6〕。1975年至1990年， 共同体农业生产者人劳动年（即一个全时农业生产者劳动一年提供的劳动量）数量从1450万个减少到840 万个，平均每年下降3%以上。在农业产值占共同体农业总产值1/4的法国，农业劳动力人口从1955年的614万下降到了1970年的385万，1979 年的269万，1990年只剩下186万了〔7〕。
然而，与非农业部门相比，共同体农业生产者人数的大量减少并未改善其人均生产总值方面的状况，农业生产者人均生产总值始终只是非农业生产者的一半。而且，尽管按人均生产总值来衡量的农业生产率水平与非农业生产率水平之间的比例没有什么变化，但由于农业总值中含有折旧，而折旧生产率在农业部门比在非农业部门下降得更快，即农业部门固定资本耗费的增长快于非农业部门，所以，农业生产者收入的绝对增长并不能阻止其收入的相对下降，他们与非农业生产者之间的收入差距在不断扩大。70年代以来特别是80年代初以来，由于农业生产总值在国内生产总值中的比例比农业生产者在全部劳动力人口中的比例下降得更快，农业生产者与非农业生产者之间不断扩大的收入差距变得更为突出更为严重了。比如在法国，1970年至1992年，人均可支配收入增加了64%，而每个农场的收入只增加了32%。在整个共同体，自1975年以来，在非农业生产者收入增加的同时，农业收入却趋于下降；只是由于农业劳动力的大量减少， 才使以人劳动年单位计算的实际收入增加了10%多一点。
收入均等的共同农业政策目标不仅没有实现，而且变得愈加遥远。农业生产者低收入的原因是多种多样的，但是，最根本最重要的原因是不等价交换，是共同体内部农产品与非农产品之间的不等价交换。1975年至1990年，尽管存在着所谓支持价格或保证价格，但农产品的实际价格却表现出持续的下降趋势。种植业产品价格下降了20%左右，其中谷物价格下降了40%以上；畜牧业价格下跌更多，平均为35%左右，其中牛奶价格下跌24%，肉类价格下跌40%以上。当然，有的产品价格的下降不是那么明显，比如，橄榄及橄榄油的实际价格只下降了8%； 有的农产品价格甚至上升了，如新鲜水果价格上涨了11%，酒类价格上升了17%。但是，总的来看，整个农产品的实际价格下跌了近30%，即平均每年下降2.5%，而在同一时期，农业生产资料的实际价格却上升了3%，其它非农产品的价格上升得更多。正是由于农产品实际价格与非农产品实际价格的反方向变动，农产品价格的购买力在不到20年的时间里下降了40%以上〔8〕。
自第二次世界大战以来，随着农业科学技术的发展和农业现代化的逐步实现，欧洲经济共同体各成员国的农业劳动生产率迅速提高，而且农业部门劳动生产率的增长速度远远高于非农业部门。但是，由于所使用的生产资料（包括固定资本消耗即折旧和中间消费资料耗费）的增长快于农业生产的增长，因此，农业生产率（劳动生产率，折旧生产率和中间消费生产率的加权平均数）的增长却是比较低的，赶不上非农业生产率的增长。我们知道，生产率的增长意味着单位产品价值的下降，所以，农业生产率的增长慢于非农业生产率的增长也就意味着单位农产品价值的下降慢于单位非农产品价值的下降。又由于价格是以价值为基础的，那么，当单位农产品价值的下降慢于单位非农产品价值时，农产品价格就应该下降得慢些或上升得快些，而非农产品价格就应该下降得快些或上升得慢些。简而言之，单位产品价值与生产率是成反方向变动的，当农业部门的生产率增长得比非农业部门慢时，农产品与非农产品价格应该比非农产品的价格下降得慢或上升得快，只有符合这种情况时，农产品与非农产品之间才有可能实现等价交换，否则就会产生价值转移，导致不等价交换。
如前所述，欧洲经济共同体的现实是，农业生产率的增长比较慢，即单位产品的价值下降得比较慢，而农产品价格却增长得比较慢，其实际价格是在下降；非农业生产率的增长比较快，即单位非农产品的价值下降得比较快，而非农产品价格却增长得比较快，其实际价格是在上升。显而易见，农产品与非农产品之间的交换构成了不等价交换。
农产品与非农产品之间的不等价交换为许多经济学家特别是农业经济学家所认识。夏尔维指出，“1991年，法国家庭为其食品支付了7800多亿法郎。同年，法国农业的销售总额为3300亿左右，其中1/4 为初级农产品（谷物，肉类……）的直接出口额。往后，法国人的最终食物消费的价值与法国农业的最终产品的价值之间将不会有共同的衡量尺度”。夏尔维在这里所说的实际意思是，这种共同的衡量尺度，不只是往后不存在，就是在以前也没有存在过，因为他自己所引用的国家统计数字表明，1955年至1992年，食品的实际价格只下降了1%， 而农产品的实际价格却下降了41%〔9〕。对于农产品与非农产品之间的交换， 科罗尔则作了更为明确更为深刻的揭露。他指出，“根据布鲁塞尔执委会自己最近的估计，1973年至1982年，共同体农业生产实际增长了18%，工业生产却只增长了9%；而在同一时期，农业劳动力减少了31%， 工作劳动力则只减少了9%。虽然农业生产者比别人跑得快， 但他们总是比别人慢一半！这是反常的。其原因在于，竞争是不公正的！人们使用有弹性的尺子（标准）来测量跑过的距离。这种衡量增值的标准就是价格。但是，从长期来看特别是自1970年以来，农产品生产价格指数的增长一直慢于农业生产资料购买价格指数的增长。农业劳动力人均增值比其它部门低一半这一长期不变的事实只不过说明，与农业部门实际创造的价值相比，农产品的价格被低估了；通过农产品价格的低估和农产品价格的相对下降，农业部门所取得的生产率增益被分配到了国民经济的所有部门”〔10〕。夏尔维和科罗尔两人都认识到，价格体系被扭曲了。价格在表现不同部门单位产品的价值时没有统一的标准，同一水平的价格在一个部门的产品上表现了较多的价值，而在另一个部门的产品上则只表现了较少的价值，或者同样多的货币在一个部门的产品上代表了较多的劳动，而在另一个部门的产品上则代表了较少的劳动。在一国之内，用100个人的劳动却交换80个人的劳动，在李嘉图看来， 这是不可能的；然而，在扭曲的价格体系下，同一国家不同部门之间的商品交换变成不等量劳动的交换即不等价交换，不仅仅是在一个成员国的内部才存在，而且在整个共同体内部也存在。
在理论上说，农产品的价格由劣等地条件下生产单位农产品所耗费的社会必要劳动时间来决定，中、优等地取得相应的级差地租。但是，共同农业政策的保证价格最初是建立在各成员国经济利益平衡基础上的，它虽然也与各成员国原有的农产品价格水平有一定联系，但那些原有的农产品价格水平就没有以劣等地的社会必要劳动时间为基础。因此，就共同体整体而言，保证价格与劣等地农产品生产的社会必要劳动时间没有什么关系，与劣等地农产品的生产成本没有什么关系，保证价格并没有达到它应有的水平。实际上，所谓保证价格并不是要保证农产品的价格符合生产者的收入维持在某一低水平上。
共同农业政策改革的基本动因是生产过剩，许多人将生产过剩归因于共同农业政策的价格支持机制。他们认为，干预价格水平订得太高，势必激励农业过度生产和供给。的确，较高的价格水平能够对生产的增长起到促进作用；但是，如果象在非农业部门中那样，将这个经济学上的一般原理用于分析农业部门中农业生产者行为与价格的关系，并进而得出价格过高导致生产过剩的结论，那就未免地于简单化了。首先，农产品与非农产品之间的交换是不等价交换，产品的价值在交换过程中没有得到全部实现，农产品的价格是低于其价值的，干预价格水平再高也没有改变这种情况。因此，说干预价格水平高，那也没有超过单位农产品的价值这一界限。这一界限以内，较高的价格水平，象在非农业部门一样，也能刺激农业生产者发展生产和增加农产品供给。但如果反过来说，农业生产的发展和农产品供给增长是执行高水平价格的结果，那就不完全正确了。如前所述，尽管干预价格水平是较高的，但它仍然处于以劣等地单位农产品价值为基础的价格水平之下，并由此导致农产品与非农产品之间的不等价交换以及农业生产者收入的低下。为了抵消不等价交换带来的损失和维持或提高自己的收入水平，农业生产者不得不千方百计地增加生产。农业生产者对于价格的这种独特的，并被西方经济学家称为“生产主义”的反应，是农业生产持续发展和增长的基础，也是农业生产过剩的根本原因。农业生产者维持或提高自己的收入水平的努力，在70年末80年初以前，由于较高的农产品价格水平，确实取得了一定的成效，即收入水平有了一定的提高，并促进了农产品自给的实现。但在那个时期以后，他们的努力不仅完全没有成效，反而还引起了主要农产品的持续过剩，价格的不断下跌以及收入的连续下降。80年代初以来，虽然干预价格一再下调，并同时采取了其它许多控制生产的措施，但主要农产品生产的过剩并没有明显的缓解迹象。显而易见，较高水平的干预价格不是生产过剩的根本原因，较低水平的干预价格也不是解决生产过剩问题的灵丹妙药。
在欧洲经济共同体内，由于农业生产者的收入是与生产数量相联系的，所以，极少数按资本主义方式经营的大农场吸收了大部分农业补贴，而绝大多数中，小农场很少从价格支持中受益，农业生产者的收入问题始终是共同农业政策尚未解决的问题。不可否认，新的共同农业政策为此采取了一些措施，即在原则上，对改革所导致的损失给予补偿，并且开始出现了将间接补贴改为直接补贴的倾向。但是，由于农产品价格水平本身就低于应有的水平，而改革又是以原有的收入水平为基础。因此，农业生产者的收入不会因为共同农业政策的改革而有所提高，他们更不可能因此指望享有公正的生活水平。
共同农业政策将“保证以合理的价格向消费者提供食品”列为最末的一个目标，这是可笑的。实际上，无论是新的还是旧的共同农业政策，都过分强调了保护消费者的利益，从而使保护消费者利益成了共同农业政策的核心内容和首要目标。农产品价格水平是其它商品价格水平的基础。较低的农产品价格水平能够保证其它商品价格保持在较低的水平上，从而有利于降低劳动力的再生产费用和提高资本的积累率。因此，通过以合理的价格向消费者提供食品途径来保护消费者的利益，本质上只不过是保护资本的利益。是在提高农民收入的前提下来保护资本的利益，还是在保护资本利益的前提下来提高农民的收入，这是性质根本不同的两个问题。在不等价交换存在和农民收入低下的情况下，提高农产品价格和增加农民的收入，无论是从经济规律的要求这个角度来看还是从社会公正这个角度来看，都是理所当然的。然而，农民低下的经济地位和政治地位，使得欧洲经济共同体无须顾及这一点，而最终作出了在保护资本利益的前提下来提高农民的收入这一选择。
如果说，旧的共同农业政策还能够在一定程度上照顾农业生产者的利益，并在一定时期内促进他们收入的提高，那么，新的共同农业政策则完全失去了这一作用，并因此背弃了农业生产者的利益。《罗马条约》规定的的首要目标没有能够借助于旧的共同农业政策加以实现，更不可能在执行新的共同农业政策的过程中实现。实际上，共同农业政策的改革本身就意谓着共同农业政策的终结。
注释：
〔1〕Notes et Etudes documentaires,Documentation Francai-se,NO.4766,juin 1984,P,59.
〔2〕Cahiers du CNEEJA,1984,P.147.
〔3〕Commission des communautes europeennes,Rapport surla situation de Lagriculture dans la Communaute,1991.
〔4〕J.P.CHARVET,La France agricole en etat de choc, ED.LIRIS,1994,P.105.
〔5〕F·DESCHEEMAEKERE,Mieux comprendre le Traite de Maa-stricht,Les Editions dorganisation,Paris,1992,P.23.
〔6〕M.TRACY,Agriculture in Western Europe,Ed,Granada,1982.
〔7〕J.P.CHARVET,La France agricole en etat de choc,id.P.110.
〔8〕Idem,PP.22,110.
〔9〕Idem,PP.21,26.
〔10〕J.C.KROLL,Politque agricole et relations internati-onales,Ed.SYROS,1987,pp.196,197.