日本政府财政扩张政策的有效性分析及启示，本文主要内容关键词为：日本政府论文,启示论文,有效性论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本政府的景气刺激政策以扩张的赤字财政政策为中心，是典型的凯恩斯主义思路。然而，当今世界与凯恩斯所处的时代相比，发生了令人难以置信的变化。以赤字财政政策为中心的政府宏观调控政策，它的有效性如何？它的限界在那里？
一、作为景气对策的财政扩张政策——凯恩斯主义限界
凯恩斯在《通论》中指出，经济的总收入主要由家庭、企业和政府的支出愿望决定，经济的衰退和萧条，关键是需求不足。作为20世纪伟大的经济学家，凯恩斯的基本思路是：当经济不景气时，由市场机制决定的经济活动，不一定能保证完全雇佣，非自愿失业会持续出现，在这种情况下，政府扩大财政赤字，增加公共投资，创造有效需求，从而刺激经济走向景气。这一理论在凯恩斯以后一度成为财政政策的基本“常识”，也成为掌权人物理性的政治前提，它在一定时期里给资本主义经济带来了转机。
然而，当今世界与凯恩斯所处的时代相比，发生了令人难以置信的变化。首先，20世纪80年代兴起的、以电子信息为中心的IT革命，更新了国家实力内涵，产业轴心从以自然资源为基础的产业向知识密集型产业转换，即由自然资源向网络转换；由“物”向“人”转换。所以，扩张的财政政策所能唤起的产业，在后工业化社会却很难奏效。其次，世界经济一体化形成，作为凯恩斯主义前提的经济框架发生变化。例如，国内自给型的产业结构向跨国的专业水平分工转化，价格结构的变化，它超越了一国经济，横跨国际市场。以上两点可以说明，凯恩斯主义的赤字财政政策，它的起爆力和影响力已经大大削弱，凯恩斯主义所谓扩张的财政政策，尽管在短期有一定的效果，可是它不能带来中长期的经济增长，通过累积财政赤字来拉动内需，对经济增长容易产生负面影响。
作为拉动需求的财政扩张政策，从近10年来看，除了日本，欧美国家已经很少使用。例如欧盟。欧元在1999年1月1日启动，加盟欧洲货币同盟(EURO)有两个条件。第一，政府的财政赤字与国民平均生产总值(GDP)的比率必须在3%以下；第二，政府债务总额与国民平均生产总值(GDP)的比率必须在60%以下。[1]这二个条件是根据马斯特里赫特条约决定下来的，从而成为欧盟各国政府紧缩财政的一个重要的政策目标。那么，紧缩财政与欧洲高失业率之间的矛盾如何解决？欧盟各国政府认为，高失业率不是凯恩斯推断的有效需求不足，而是由于过分优越的社会福利制度以及僵化的劳动力市场导致，高失业率体现了一种体制结构的弊端。所以，解决失业不能采取单程的财政扩张政策，而必须进行结构改革。对于这一问题的认识，欧盟各国已经取得一致。
美国在1990年以后为削减财政赤字专门制定了“财政调整法”等一系列法律，使政府会计年度的财政赤字，从1992年的2904亿美元下降到1996年的1713亿美元。[2]美国1999年会计年度预算，岁入超出岁出95亿美元，从1969年以来第一次出现黑字预算。美国共和党在1997年制定的“财政均衡法”强调，到2002年必须摆脱赤字财政。均衡的财政不一定会拖累经济，影响景气。美国削减财政赤字与民间经济情形良好并存，从而实现了连续10年的经济景气（9.11以后这一均衡被打破）。
日本财政政策结构的庞大和非效率化一直遭到公众的批判，日本政府也下定决心进行财政结构改革。它的改革目标有两条：第一、2003年以前，财政赤字与GDP的比率降至3%以下；第二、赤字国债的发行额在2003年达到零。大藏省根据财政结构改革法的目标，准备从1998年开始，每年减少赤字国债1兆2千5百亿日元。1998年的财政计划比1997年减少2.8%。如果这一计划实现的话，它将是首次实现赤字的负增长。有人把此举措评价为克服庞大的赤字和非效率化的第一步。然后不久，日本公布了一系列重要的经济数据，它证实了日本各业界的销售额连连下挫。这一系列的数据对日本政府整体经济政策产生了重大影响，自民党政府决定推迟实施财政改革计划。1998年3月末，日本政府公布了有史以来最大的经济刺激方案，涉及的金额高达1240亿美元，相当于新财政预算的20%以上，这标志日本政府的财政政策从削减赤字政策重新转向刺激经济的扩张政策。
20世纪90年代以来，随着泡沫经济崩溃，作为景气对策的财政扩张政策，日本政府推出了总额在70兆日元以上的追加支出。2000年的政府预算案比上一年度增加了3.8%,2000年的国债预计将达到国民生产总值(GDP)的125%，而1990年这一比率还不到60%。[3]2002年11月公布的政府补充预算案，以城市发展为核心的公共投资约4兆2千亿日元。[4]以上财政扩张政策，是以克服经济低迷和恢复景气为目标，是典型的凯恩斯主义思路。
在日本，要求采用财政扩张政策的呼声如此强烈，政府也放弃既定的财政改革目标，重新转向财政扩张政策，其原因有以下两点：第一、泡沫经济崩溃以后，由于循环的需求不足导致平成衰退，这一问题的深刻化是从来没有的；第二、泡沫经济时期政府税收大幅度增加，财政收支一直处于黑字状态，政府对于财政扩张政策寄于很大的期望。然而，财政扩张政策的负面效应是巨大的，政府的负债额与GDP的比率，从1990年的60%上升到1996年的95.6%,2000年上升到125%。[5]
二、扩张财政政策的有效性分析
在日本，以扩张的财政政策为中心的景气刺激政策，就是按照凯恩斯主义的思路来展开的。然而，这一扩张政策的有效性如何？行政改革理论家对此提出了尖锐的批评。这一批评基本来自需求和供给二个方面。
（一）需求层面——日本经济的公共投资型结构
在日本，有关财政扩张政策的焦点，主要集中于有效需求的效果层面上，有两种代表性的批判论点。
第一，财政刺激政策的乘数效果，与以前相比呈低下的趋势。所谓乘数效果，它表示追加1兆日元的效果，包括波及的相关效果，它可以追加几倍的国民所得。凯恩斯主义交叉图论证了这一乘数效果。凯恩斯理论认为，政府购买增加可以引起收入更大的增加，政府购买乘数大于1。原因是根据消费函数原理，较高的收入引起较高的消费，当政府购买增加提高了收入时，它也提高了消费，消费进一步增加了收入，收入又进一步提高了消费。也就是说，扩张的财政政策对收入有乘数效应。可是在日本，这一乘数效果并没有出现。大多数的意见认为，目前财政刺激政策的乘数效果，与以前相比呈低下的趋势。然而，根据日本经济企画厅经济研究所的统计，追加的公共投资，在经济高度成长期超出2，而最近跌至1.3,[6]呈下降的趋势。
在日本，财政扩张政策的乘数效果呈下降的趋势，原因有以下几点：第一，由于产业结构变化，以前对于公共事业增加有明显效益的材料产业退居二线，而在传统的公共事业中难以直接唤起需求的尖端技术、服务性产业跃居二线，成为产业的主力军。第二、进口产品的比率增加，国内的需求诱发效果，有相当一部分流向海外，即内需的外流化，而且这一倾向在不断加剧。第三、资本国际流动加剧，财政支出增加引起国内利率上升，利率上升诱发日元升值，从而抑制出口。在以上原因综合的作用之下，导致乘数效果的低下。
第二，日本经济的公共投资型结构。从理论上说，为了发挥乘数效果，在实施景气刺激政策以后，必须使财政支出保持原有的水平。回顾平成衰退时期的财政政策，扩张的刺激政策以补充预算的形式推出。高额的补充预算推出以后，往往会抑制第二年的预算，然而，抑制了第二年的预算，又会担心经济失速，所以又一次以补充预算的形式追加公共投资。如此反复持续地推出补充预算，好比一个病危的人靠输血来维持生命一样，一旦停止实施扩张的财政刺激政策，经济便无法运行。这样导致产业和就业结构过分地依赖于公共投资，使日本经济成为依附于追加公共投资的公共投资型结构。
近10年来，日本经济结构似乎在搭建一个公共投资依存型的构架，使得日本的公共投资在GDP中所占的比率，远远高于西方主要国家。日本雇佣人员比率最高的是建设、土木领域，1986-1996约增加了100万劳动力，总量约650万人，在发达国家中居于高位。在地方议会中，建设、土木族的议员众多，由此诱导公共事业的无限制扩张，所以，地方政府被称作“土建王国”。日本地方政府财政占据国家预算规模的70%左右。[7]
从需求出发的景气刺激政策，导致了公共投资型的财政结构，日本经济一旦失去公共投资规模，便不能良好运行。
（二）供给层面——缺乏原动力的增长
日本政府的公共投资政策，长期以来把它定位于拉动需求的短期景气对策，缺乏增强经济供给能力这一长远的战略观点，结果导致社会资本带来的效率远比民间资本效率低下。在这种情形下，增加公共投资肯定会削减民间资本所需的经济资源，从而导致经济整体效率性的下降。公共投资的目的是充实社会资本，提高社会整体的经济效益，促使经济长期增长。人们对扩大的公共投资是寄于这种长期的经济效果。据日本媒体披露，日本运输省在它所管辖的港湾投入几百亿日元的资金，可是多数的港湾并没有被使用，最终成了附近居民钓鱼的好去处。日本各界时常批评社会资本的效率性，并认为，各事业领域、各政府部门的公共事业费占有率长时期固定不变，它说明了社会资本效率的低下。如果改革经济结构，提高供给能力，公共事业费的占有率便会下降。社会期待扩大的公共投资能带来雇佣和所得的增加，结果却变成对特定产业和地区的一种补助金和相对增大的既得权益的固定化。据日本横滨国立大学教授浅子和美的实证分析，“现在的公共投资政策，在它最正常的运营情况下，其损失部分大约占GDP的3%。[8]
泡沫经济破灭以来大约经过了10年，在这期间，经济长期低迷，通货紧缩螺旋上升，至今尚未脱出低谷。在这10年间，作为政府景气对策，包括减税在内，累计实施一百数十兆日元规模的财政刺激政策。金融危机的1998年，作为政府资金的支出为43兆日元。这一政策的结果，2001年年度末的政府长期债务总计666兆日元。[9]单纯的财政刺激政策很难看到它的效果，显然，问题在于经济政策的前提。日本经济的基本体系是围绕扩大总需求这一经济政策，日本政府总想通过拉动需求的经济政策，使日本回到以前的繁荣状态。这就是日本经济长期衰退的重要原因。可是，经济衰退的主要原因并不是需求不足，而是在泡沫经济时期过度膨胀的企业设备投资和过剩雇佣，然而，企业所需资金依赖于银行的间接金融体系，致使银行的贷款大部分成为不良债权。对于不良债权的处理，政府始终处在一个矛盾的境地。一方面政府下定决心要尽快整治不良债权；另一方面又尽量避免企业的倒闭。所以，银行的不良债权至今尚未处理完毕，企业改革也很难迅速推进。如果企业改革、人员削减、企业重组不迅速推进的话，企业的经营计划便无法确立，导致企业投资减少，日本经济复苏便无法实现。作为经济复苏对策，有一种比较多的意见认为，“因为宏观环境不景气，所以企业的业绩低下”，为了使企业经营良好，必须采取扩张的财政金融政策。可是实际的情况是因为企业的经营状况恶化导致经济的衰退，消费不振也是因为日本企业没有实力制造出消费者喜欢的产品，责任仍然在企业一方。结论是：日本经济长期低迷的原因不是在需求一方，问题出在供给一方。日本政府长期推行扩张的财政政策，其效果低下，原因就在这里。
美国在20世纪60年代结束了经济持续增长，70年代进入了失业与通货膨胀同时发生的“滞涨”。而克服这一“滞涨”的并不是成功于需求拉动政策，而是企业改革、企业重组、企业的合并与收购(M&A)，金融改革、电讯改革等，政府的作用是对这一改革的支持，并采取强化供给的政策。当美国企业在国际竞争中处于劣势的时候，日本的分析是，美国仅仅拘泥于供给者理论，却没有企业改革的实践。而如今同样的事情在日本发生，国际社会对日本的评价也是如此。
森喜郎政权在继承了小渊惠三的积极财政政策的基础上，提出以IT为中心的、重视供给的政策。可是，重视供给的政策尚未实施，便迎来了政权更替。继承森喜郎政权的小泉首相提出了重视供给的经济政策。在2001年5月的政府规制改革会议上，小泉首相提出首先以信息通信为主轴，通过新产业的育成来创造雇佣；其次，以改革政府与企业的关系为中心，推动日本经济复苏。另外，提出以建立市场为中心的金融体制，在两三年时间内解决不良债权。可是，从小渊内阁、森喜郎内阁继承下来的、围绕景气运行的经济运行政策，在小泉内阁时期并没有根本转换，小泉政治没有走出公共事业依存型的圈子。2002年12月27日的朝日新闻对小泉政治的评价是：“土建国家”结构不变。[10]
三、日本财政扩张政策的负面效应对中国的启示
以扩张的财政政策为主的日本经济景气对策，并没有把衰退的日本经济拉出低谷。一个主要的原因是凯恩斯主义的基本经济框架在后工业化社会已经难以奏效。中国的工业化尚未完成，经济学家们认为，中国的经济问题主要是内需不足，凯恩斯扩张的财政政策应该适用于中国，所以，最好的宏观调控仍然是实施赤字财政政策。然而，现实的问题是，凯恩斯主义在中国尽管形成了连续的经济增长率，可是它同样缺乏一个拉动需求的原动力。
1.从经济增长与就业的关系来看。工业化进程中的中国，财政扩张政策带来了中国经济快速增长，可是，凯恩斯理论期待的充分就业并没有充分体现。1997年我国GDP增长为8.8%，从业人员只增加1.1%,1998年GDP增长7.8%，从业人员增加0.5%,1999年GDP增加7.1%，从业人员只增加0.89%,2000年GDP增加8%，从业人员却只增加0.79%。[11]
2.从扩张的财政政策与内需的互动效益来看。由于投资的增长幅度大于消费增长上升幅度，社会的消费率并没有明显提高。如2001年的前7个月，消费累计增长率为10.2%，而7月则下降为9.8%。[12]经济增长与消费并没有同步增长。
3.从财政扩张政策的乘数效果来看。1998年，财政用于国内基本建设的支出为1387.74亿元，比上年增长71.86%，可是，与日本相同的是，大规模的财政扩张政策并没有带来预期的经济效果，1998年的投资乘数从上年的2.38%下降到1.54%，下降了65%。[13]
自1998年亚洲金融危机爆发以来，我国一直在实施扩张性的财政政策。尤其是20世纪90年代以来，中国财政赤字每年在500亿元以上。1998年到2000年，GDP平均增长率为7.7%，而财政支出增长率为19.8%，财政赤字的增长率为62.4%。以近20%的财政支出增长率来推动7%左右的国内生产增长率，这肯定是一个短期经济政策行为。
政府扩张的财政政策并没有带来凯恩斯理论所期待的充分就业和需求拉动，相反带来巨大负面效应。首先，财政赤字带来银行巨额不良债权的增加。如果财政赤字和银行不良债权同时并进的话，那么，中国经济就会像日本经济那样深深陷入赤字和坏账的陷阱。其次，国家大量发行国债的负面效应。据统计，1998年以来，我国用国债资金安排的国债项目总投资达到6000亿元，国债总额占GDP的比重也由1998年的10%上升到2002年的18.3%,[14]而国际公认的警戒线是20%。国家大量发行国债，致使长期资金需求紧缩，导致长期利率上升。长期利率一旦上升，便遏制了民间设备投资和住宅投资。企业利息负担过重，使得企业成本增加，企业业绩低下。而更令人担心的是，随着国债的超额发行，企业对政府的依存度加深，政企关系重新向计划经济时代复归，然而，这一“复归”与WTO原则严重背离。
是拉动需求靠扩张的财政政策？还是靠供给拉动需求？即发挥企业活力，改善供给效率，以此来增加需求。美国从供给出发，采取减税的政策拉动需求；日本和中国都从需求出发，对于需求增加税收。然而，中国与日本不同，中国的人均国民收入在世界上处于一个很低的水平，而日本曾经是仅次于美国的经济大国。美国经济的强劲复苏可以给我们深刻启示。2002年第一季度的实际增长率与上一季度相比达到5.8%的高水平。美国经济的强劲复苏得益于企业的库存调整。美国企业以异乎寻常的速度清理了库存，生产呈现恢复基调，尤其是信息领域出现的生产恢复，推动了经济发展。所以，企业供给能力的改善决定了美国经济的增长。
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