发展规划：强化规划塑造城市的机制，本文主要内容关键词为：发展规划论文,机制论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号TU984文献标识码A文章编号1000-3363(2008)05-0007-08
本文旨在提出一个基于当前中国城市建设制度下的规划理论，目的是探讨如何使规划能够在城市建设中起应该起的指导城市开发的作用，能够在城市空间构造中看到规划的影响，建立起应有的地位，而不使总体规划仅仅是城市建设时的参考。发展规划(developmental planning)是指不同于概念规划、总体规划、法定图则等规划工具的规划理念。如果不与社会经济制度相结合，完全按照纯粹的规划理念塑造城市还是规划师遥不可及的梦。所以，人们在美国看到的是“城市蔓延”，而不是规划倡导的“紧凑城市”。发展规划的提出旨在强调建设实施，推动规划和市场相互制约的城市建设，在战略上建立城市规划在建设制度中的地位。
1 城市空间是城市社会经济制度的产物
城市空间是城市社会、经济和政治的容器，容器的形式反映容器的内容。城市空间结构不仅是社会经济制度的产物，它也反映了城市的社会经济状况。计划经济下的社会主义制度在中国的城市空间中留下了鲜明的痕迹，单位大院、大规模的广场、位于市中心的工厂等充分体现了社会主义单位办社会的制度和土地免费使用的作用。城市空间没有明显的社会阶层分异，是因为社会主义制度下没有明显的社会阶层分化。以市场经济为主导的城市，土地的资产特性在市场中获得充分肯定，土地供应和需求所确定的供需关系决定土地资产的价格。区位是土地竞争中的一个关键因素，对良好区位土地的竞争远大于一般区位的土地。结合与区位相关的交通成本，地价曲线通常是在城市中心处于最高的位置，然后向城市边缘区逐渐降低。土地价格与不同用地功能地租支付能力的差异在很大程度上决定土地使用性质，由此，地价曲线在很大程度上决定了城市土地利用的空间模式(图1)。
图1 地价和区位决定城市土地利用的空间模式
注：A、B、C、D为不同的土地利用
图2 芝加哥不同种族社区的集聚
城市多社会阶层和多种族文化形成城市社会的多元化，正面的“外在性”(相同的生活方式促进社会交流和社区帮助)造成自发的社区集聚，城市社会空间的“马赛克”效应因而形成(图2)。自发的社区集聚反映了社会的需求，但是，社区集聚也必须得到城市“供给”方面的保障。同性恋社区在某些美国城市公开形成说明这些城市对异类的宽容度(Florida，2005)。中国城市中肯定有同性恋者，但是当今的社会还没有宽容到让他们能够公开身份，集聚在某一社区的程度。“城中村”是城市对低收入居民的“供给”，没有“城中村”的城市只是说明该城市的“市场”没有集中地提供低收入住宅，没有形成明显的低收入居民集聚。新加坡没有形成低收入居民和种族集聚是因为政府的社会阶层和种族融合的居住区规划政策所致，而不受政府居住区规划政策影响的私人住宅只占住房总量的15％，无法对城市的社会种族集聚造成影响。
在市场经济条件下，城市规划本质上是消极地维护城市建设的秩序，而不具备积极地塑造城市的能力。笔者在“市场经济下中国城市规划理论发展的逻辑”(朱介鸣，2005)一文中提出城市规划的三种形式：规划的开发控制(planning control)；规划方案(plans)；规划编制过程(planning)。开发控制强调城市建设的规则，规划编制过程强调规划方案产生的程序，两者均不具备积极塑造城市的特质。只有规划方案强调积极主动地提出城市发展目标和城市未来的空间结构。但是，规划方案本身并不具备积极塑造城市的能力，只是方案而已，如何实施还是一个悬而未决的问题。而且，世界上真正按照总体规划方案完整实施建设的城市屈指可数，那些按照规划实施建设的城市有一个共同点，即规划和开发在体制上的合一，如新加坡，华盛顿，巴西利亚等(朱介鸣，2004)。
“规划师规划城市，开发商建设城市”固然是事实，城市规划能否在城市发展中起积极引导和塑造的作用？有一种看法认为，规划是社会发展中的独立力量，代言社会中弱势群体的声音，或使城市建设更有理想色彩(Friedmann，1987)，然而理想与现实之间的鸿沟巨大。事实上，城市规划作为政府管理城市的功能，是社会经济制度中立法和行政的组成部分，主流规划本意并不想成为超越制度、或制度外的独立力量。民主国家当然也有以非政府组织形式出现的规划社团，代表民间的声音，为弱者的利益伸张，在民间与政府之间起协调作用。前者的规划力量处于体制内的执政地位，后者的规划力量处于体制外的监督地位。毋庸置疑，体制内的规划力量是塑造城市的主流力量，尽管体制外的规划力量在社会变革中必不可少。美国的城市化和城市建设充分说明是美国社会经济制度造成了普遍的“城市蔓延”，而体制外规划力量所倡导的“紧凑城市”理念在实际城市建设中的影响极其有限，根本无法扭转市场推动的“城市蔓延”的趋势。
经过数百年的现代化发展进程，大规模的城乡移民在西方发达国家中已经结束，城市化已经处在稳定的高水平，没有大规模城市建设的需求。相对完整的社会经济发展的管理制度已经建立，代表社会各种利益的民主法制和城市管理已经相对完善，规划所管理的基本上是现状的城市和现状的居民利益。与西方发达国家的城市相比较，中国的城市规划所面临的局面与西方发达城市相差甚远。中国的城市化还在快速发展，大量的农业人口正在或将要转化为城市人口，城市正在大规模地扩展和改造。规划所管理的不仅仅是城市现状和城市现状居民的利益，更要关注城市的扩展和大量尚未到来的移民人口的利益。城市塑造对于西方发达国家是个城市渐变、社会利益相互协调的结果，对规划理念(如：生态城市；公平城市)共识形成的规划过程至关重要，因为这涉及到民主社会中群体的多元利益。而对于发展中国家，快速城市化正在大规模地创造城市空间，城市正在被所在地的社会经济制度所塑造。社会经济制度无非是市场与政府相互之间的关系，相互之间的强弱势造成不同的城市形态。我国的社会经济制度正在从计划经济向市场经济转型中，新的社会经济制度正在成型中。此时，是否有机会让规划作为城市建设制度的组成部分与转型和成型中的社会经济制度紧密地结合，进而积极地通过社会经济制度塑造城市？
2 转型中的城市建设制度
城市建设制度是社会经济制度在城市建设中的体现。转型中的城市建设制度是转型中政治制度和经济制度在城市建设中的综合体现。城市建设制度表现在四个方面：①建设主体，协调机制，产权，激励机制。计划经济时代的城市建设制度的特征是：政府是唯一的开发主体，不存在根据市场规律操作的开发公司；②政府的计划是唯一的协调机制，市场机制尚未出现；③土地和房屋均为公有，没有私人个体产权；④对于建设主体的激励机制是政治考量，而不是利润追求。转型中的城市建设制度的特征可以被归纳为：地方政府与开发公司成为城市建设的联合开发主体，“双轨制”成为渐进式改革中协调新旧体制的机制，土地的个体产权体系正在形成中，对于建设主体的激励机制是利润追求和政治考量相结合。
2.1 地方政府与开发公司的联合开发主体
改革开放后，中国城市已经充分感受到转型中城市建设制度的巨大且深远的影响。政府和国营企业曾经是计划经济时代城市社会组织的基石。政治制度转型的最大特征是以经济发展为主轴的实用主义政治替代了社会主义无产阶级专政的意识形态。1984年开始的政府财政包干改革彻底地改变了中央与地方的关系，地方政府开始对地方财政有更大的掌控权，地方政府也具备了扩大财政收入的激励机制。从此，地方政府的利益与地方经济的发展紧密联系，地方政府开始注重和积极推动地方经济的发展，因为经济发展与财政收入紧密关联。所以，经济管理的权力下放使地方政府从中央政府的附属演变成相对独立的地方发展政体(local developmental state)，地方政府在管理地方经济发展上掌握了更多的自主权。投入城市建设的资金数量和质量出现了天翻地覆的变化，与计划经济的时代不可同日而语。资金来源从单一的政府财政投入变成多种资金的投入，除了地方政府财政，本地企业资本，外国资本和银行贷款都是城市建设的重要角色。因为开发商的出现和迅速成长，城市建设日益商品化，城市开发的经济可持续性得到显著的改善。计划经济时代城市基础设施和房屋住房方面供应短缺的制度问题得到明确的解决，城市化的供需关系得到平衡，城市空间和城市人口快速发展，其增长速度是中国城市化发展历史中前所未有的。
东亚的资本主义发展政体(如日本，韩国，新加坡)是“具备市场理性的政治制度下计划理性的经济”(Johnson，1995)，其决策基本不受政治和社会利益集团的影响。新加坡政府因为其政治上的稳定性而能够考虑城市的总体长远利益，而不是一党一派的私利，能够以长期的城市发展战略指导近期的城市开发项目，使得城市能够朝着一个既定目标(花园城市)稳步发展。中国的地方发展政体的利益与地方社会的利益在推动经济发展方面基本相一致，但是地方发展政体的决策深受政治和社会利益集团的影响，某些政治和商业集团的利益不一定与地方社会的利益相一致。地方政府与开发公司的联合开发主体偏向于商业性开发，而忽视社会性开发(如：经济适用房)；商业性开发经常偏向于短期效益，而忽视具有长期效益的项目。事实上，短期的、经济的数量发展经常与长期的、城市的质量发展相冲突；市政府首脑受任期影响的短期利益不一定与地方社会的长期利益相一致。这个联合开发主体对近20年的飞速城市发展贡献巨大，国内国际前所未有。但也毋庸讳言，城市发展的综合质量还有待大大提升。
2.2 “双轨制”的作用
开始于1978年、建立在“摸着石头过河”理念基础上的制度改革是渐进式和实验式的转型，转型的基本路径是在“自上而下”的计划体制内给予“自下而上”的市场力更多的作用余地。人民公社集体被家庭责任制所代替，国营企业被赋予更多自主权，民营企业也在不断地成长和壮大。1978年，国有企业和集体企业的工业总产值各占全国工业总产值的77.6％和22.4％，民营企业根本不存在。1999年，国有企业和集体企业的工业总产值各占全国工业总产值的28.2％和35.4％，民营企业贡献了36.4％，在三种所有制企业中占了首位(国家统计局，2000)。商品化和市场化正在进入社会各个领域，并且在不断地增强和扩大。渐进式改革决定了在很长一个时期内两种体制和两种激励机制的并存，此消彼长。为了社会稳定，新旧体制的共存表明了改革中计划和市场的妥协和合作，计划内和计划外的“双轨制”成为渐进式改革中的显著特征。“双轨制”意在让计划经济逐渐退出，市场经济逐渐进入。在这过程中，计划经济制度逐步向市场经济制度转化。
“双轨制”在城市建设领域中的体现——“双重土地市场”——在推动城市建设商品化和市场化的进程中起了关键性的作用。“双重土地市场”在维持现状土地制度的同时引进商品化土地批租，在不过分影响现状城市经济和生活的前提下开始了市场化的城市建设。所谓计划经济的存量土地，市场经济的增量土地；旧土地制度的旧区，新土地制度的新区。迅速发展的市场经济从1990年代中期起开始有能力进行城市旧城改造，将计划经济下的土地转换成市场经济下的土地。进入市场的土地日益增多，而留在计划经济制度下的土地日益减少。今天沿海城市中蓬勃发展的商品房市场说明了“双重土地市场”制度安排的贡献。20年前的住房供给主流是公共住房，而今天绝大部分的住房供给是商品住房。社会主义计划经济所造成的“土地模糊产权”——名义上的土地公有制，事实上的土地单位所有制——在改革开放前阻碍了城市土地使用的置换，使匮乏的土地资产停留在低效率使用的状态。对于计划经济制度土地无偿使用所遗留下来的土地存量采取“赎买”土地使用权的做法，使大部分原土地用户自愿“出售”遗留的特权，从而让这些土地能够进入商品化市场。“退二进三”、旧城改造等土地置换政策显著地改善了城市中心区的土地利用效率，由此直接地推动了城市经济的有效发展。
众所周知，“双轨制”也造成了广泛的“寻租”现象。“双重土地市场”的负面结果是造成“开发区”滥建，“土地模糊产权”人为贬低了土地有效价值，造成土地低效率开发，国有土地资产流失。尽管现在“双重土地市场”中的非商品化土地的份额越来越小，商业性土地开发必须通过商品化土地的渠道批租，用于商业开发土地的非商品化批租仍然或多或少地以政府推动城市发展的各种名义存在。
2.3 基于政策的土地政府产权向基于市场的土地个体产权转化
物权法中明确保护个人物权是中国市场经济发展的里程碑。从土地产权的角度看物权法，笔者确信物权法必定会对城市发展产生深远的影响。对一个物体的产权主要是对该物体的拥有权。产权主要有四个组成权属：①使用权；②租赁收益权(租赁资产收取租金)；③改变该物体形式和内容的权利；④以买卖双方同意的价格出让以上部分或全部权属的权利。依此类推，土地产权基本上由四个权属组成：①土地使用权；②土地出租及收益权；③土地开发权；④出让以上部分或全部权属的权利。中国城市土地属国家所有制，农村土地属集体所有制，不存在私人拥有的土地。1988年城市土地商品化废除了国有土地无偿使用的做法，实行土地使用权有偿出让的新政策。土地使用权有偿出让和卖主占有土地一定期限，是事实上的“有限期限私人土地拥有”，因为受让者在期限内拥有土地产权的所有四个权属，而不仅仅是土地使用权部分。
城市建设必须注重土地产权的原因是在于土地的使用权和开发权受到规划的限制，土地利用规划决定土地的使用和开发。从市场的角度出发，规划限制土地使用权和开发权的基本出发点是保护城市的公众利益不受个体土地业主的负面影响，维持邻里的土地利用权利和义务的现状关系。很明显，改变土地利用现状的规划事实上是改变了现状的土地利益关系。改变土地利用所带来的“获利”或“受损”牵涉到个体与公众利益关系重新安排的问题。越来越普遍的具有明确产权的土地出让，越来越多的商品房，造就了城市庞大的土地“既得利益”集团。质问规划、维持现状的利益要求会越来越强势，这对将来的城市规划和城市改造造成极大的挑战。因为区划的出现，土地业主被赋予了土地产权的第5个权属：不受相邻土地业主可能带来负面“外在性”影响的权利。因为规划控制管理的不严格，这个权属的缺失会造成城市环境恶性循环式地向下沉沦。作为自救，市场会提出自我控制管理的措施——封闭式社区。因为明确的产权关系，私有的“封闭式社区”环境资源的管理远比开发社区完善(朱介鸣，刘宣，田莉，2007)。
2.4 经济发展和政治考量相结合的激励机制
市场经济追求经济效益，供需关系决定的价格推动供需关系的平衡，具备供需关系平衡的资源分配是经济效益的前提。利润最大化的追求将资源分配到对此最需求的部门，从而使有限资源得到最有效率的利用。改革开放后，基于推动经济发展符合社会全民利益的认识，地方政府对发展城市经济的重视几乎到了将经济发展看作政府政务中的重中之重任务，市政府几乎成了城市开发总公司。推动经济发展也反映在上级政府对下级政府、上级官员对下级官员的考察和评估中。另外，权力下放和经济发展的结果可能会造成区域发展的不平衡，中央对地方的控制能力下降可能会造成地方利益超越中央利益。所以，中央政府对地方政府的政治控制仍然是调控地方的一个有效手段，地方首长的政治任期和升迁完全被上级政府所掌控。服从上级政府的安排也是下级政府不可忽视的任务。发达地区支援落后地区，四川地震后地区对口的抗震救灾，显示了中央政府调动地方政府力量的能力，而达到协调区域发展不平衡的问题。
在这一特殊的激励机制下，城市GDP增长和能够改变城市面貌的重大公共项目成为地方首长所积极追求的目标。重大公共项目既能改变城市面貌，又有媒体所提供的曝光宣传效果，容易给上级政府留下深刻影响，成为政绩工程。有限的城市首长任期决定了城市开发的短期目标，而城市社会长期的可持续发展可能会被忽视。城市社会内部的贫富差别、为低收入居民提供公共住房等社会问题可能不会被地方政府所优先考虑，因为市民的反馈和评估不在这激励机制之内。
3 制度转型中的城市规划实践
快速城市化推动大规模的城市扩张和改造，城市规划成为城市发展必不可少的前期准备，规划的空间构造在塑造城市的物质形态和确定城市发展方向方面起着至关重要的作用。不可否认的是在当前的城市建设过程中，市场和政府起着比规划更重要的作用。以市场为主导的经济制度下，市场注重经济效益，而政府应该注重社会和环境效益。规划作为政府管理城市开发的工具，同样注重社会和环境效益，规划和政府的关注点和利益理应是统一的。但是在转型体制下，地方政府与开发公司联合开发主体的制度安排，使得政府向开发公司倾斜，经济效益高于社会效益，其利益不一定与规划的专业追求相一致，甚至与规划的理念相违背。在当前的政治结构下，规划独立代表公众利益的能力极为低下，公众利益基本上是通过市场和政府而体现。在政府与市场联盟的情况下，城市规划可能很难起到应起的作用，规划变成一种程序，规划展览馆中的展品。
1988年开始实施的土地有偿使用制度开创了中国城市建设的新时期。土地成为资产，土地的资产特征改变了计划经济决定的城市建设模式和城市空间结构。更重要的是，土地资产成为地方政府重要的财政资源，完全不同于计划经济时代的中央财政拨款，城市地方政府因而获得了极大的地方建设自主权。地方发展政体的特征决定了地方财政将主要用于发展，而不是用于社会福利的分配。通过基础设施建设和吸引外来投资的政策创造就业机会，推动城市新区开发和旧城改造，成为地方财政主要支出的项目。
城市规划成了政府调动土地资源的一个关键工具。首先，规划限定土地使用权的程序成为实现土地潜在价值的法定工具。尽管土地的潜在价值由市场的供需关系、地块的区位、区位的基础设施水平等决定，土地潜在价值的实现却是通过土地规划；其次，地块的潜在价值很高，用地的农业利用限定决定了该地块的实际价值，从农业用地到城市用地土地价值提升的幅度显而易见。代表国家行使所有者权利，城市政府理所当然地获得了从农业用地转换成城市用地的土地资源，以及所产生的土地增值。政府通过规划获取土地增值成为扩充城市财政收入的一个有效手段。土地收入或被用于基础设施建设，发展城市新区；或被用于吸引工业投资(廉价土地批租作为对投资的补贴)。
通过规划修编，政府可以根据用地的潜在价值修改城区内原来的土地使用性质和使用强度。土地批租提供了城市改造的原动力，大规模的“退二进三”和旧城改造极大地改变了旧城土地利用的模式，改变了许多城市的面貌，并且推动了城市经济的发展。计划体制下形成的“土地占有”集团(单位和居民)被“赎买”，被更有使用效率的公司和个人所替代。城市规划成为政府利用土地增值推动旧城改造的有效工具，计划体制下形成的土地利用格局被打破，土地利用效率大大提高。
因为城市政府积极主动地推动城市发展和开发，经济发展是政府日常工作的第一政务，规划也被当作是推动城市开发的手段，而不是确定城市发展能够同时体现社会和环境效益的制度保证。规划的开发控制经常是被要求迎合市场需求，而不是限制市场开发。城市发展战略规划或者是为政府提供城市经济发展所需的空间扩张，或者是为政府提供城市经济发展的空间远景。笔者对2000年以来24个城市发展战略规划的分析后发现，城市的经济和空间发展几乎是发展战略规划所考虑的唯一内容，体现在城市SWOT分析；经济发展战略(旅游、物流、产业群等)；区域竞争与合作；城市形象与营销；土地资源整合(县改区)；新区扩展(大学城、高新技术开发区、新市中心)等，而环境问题和社区发展只是粗略地一笔带过(朱介鸣，2006)。综上所述，与其说城市规划代表了城市长期综合性发展的理想和方向，还不如说规划是代表了发展的利益，甚至在某些城市，政府通过以土地开发为杠杆的规划获取土地增值的财政收入，进而达到开发城市的目的。
4 对制度转型中城市建设的评估：规划与市场的相互制约效应
1980年代初开始的快速城市化带动了中国历史上少有的城市蓬勃发展，大规模的城市新区开发和旧城改造改善了大部分城市居民和城市新移民的生活质量，成就有目共睹。发展成为全社会的基本利益。但是在当前的城市建设制度使规划未能发挥应有的作用的情况下，20年来的城市开发效益如何？从政府和市场两大城市建设角色的角度观察，发现有三种城市发展状态。(A)强势的政府规划与弱势的市场需求状况，政府强力推动而市场反应不良，如：某些高新技术开发区、某些内地城市的新区开发、新中心商务区；(B)强势的市场需求与弱势的规划控制状况，市场供需旺盛而政府管理无力，如：城乡边缘带、南方城市的城中村、某些城市的旧城改造；(C)强势的政府规划与强势的市场需求状况，政府规划控制有力和市场供需健康，如：深圳、浦东、陆家嘴、杭州西湖改造。
A型状态基本上是政府通过土地优惠政策推动的开发项目和“政绩工程”，希望通过土地供给而达到发展制造业和服务业的目的，城市面貌往往是宏大而宽广。B型状态基本是市场经济繁荣发展，而政府管理市场能力未能及时跟上，对自下而上的建设失去控制所造成，城市面貌往往是拥挤而混乱。A型状态经过规划征得大量农田，然后让开发商廉价获取，最后获得不尽如人意的整体经济收益。一是说明对国有土地资产有效利用缺少监督；二是揭示政府对市场产业发展不具认识。“筑巢引凤”只在土地供给受到遏制，造成供给制约的情形下成立。对于许多产业，特别是定位于市中心的生产性服务业，廉价土地根本不是一个关键的吸引因素。如果不存在土地供给和城市设施的“瓶颈”现象，A型项目不可能达到预想的目标。B型状态的产生是由于政府开发控制制度的缺位，以及因为高昂交易成本而无法产生民间自发的约束(如民间自发的约束造就了优美的江南水乡小镇)。直到1980年代初期，城市人口还只占全国人口的20％不到，那时的中国还是一个农业国家。所以还处在城市化早期，没有规划控制的传统和文化，开发控制的制度相当不健全。面对改革开放引进的市场性城市开发，规划管理措手不及，无法应付突如其来的诸如“城中村”形式的民间自建，结果是杂乱无章的城乡边缘带和“城中村”现象。
A型和B型开发是城市不可持续发展的模式，特别是对于我国还处于经济发展过程中、土地资源稀缺的状况，这两种开发状态使得中国城市化进程路途坎坷。C型开发显示了规划与市场双重约束对于城市可持续发展的重要性。首先，规划必须约束市场引导的城市开发。从土地开发市场的角度看规划，规划的实质是限制土地的使用权和开发权，从而遏制土地开发和使用中对城市不利的负面“外在性”(或是将潜在“外在性”内在化)，从而赋予土地开发市场效率。没有规划控制，城市环境将成为“公地”，环境资源被无制约地掠夺，环境质量日益恶化，土地价值下降。规划不仅仅追求社会和环境利益，约束市场也体现了规划的经济效益；其次，市场必须约束规划引导的城市开发。土地开发是为了使用，供给满足需求，需求刺激供给，供需平衡使稀缺的土地资源有效利用。
有意思的是在政府不在位、城市开发失控的时候(B型状态)，市场自发产生了对土地开发的控制约束，这似乎验证了新自由主义者的论点：不必要过多的政府管理，市场会自我管理。封闭式商品房小区和大盘居住区即是实例。与旧城区、城乡边缘带、和“城中村”相比较，前者的规划和管理程度及所带来的居住质量与后者有天壤之别。开发商实际上是将公领域的规划控制“私有化”了，充分说明市场是需要规划的。公领域规划不到位，私领域规划取而代之。针对A型状态，除了中央政府强化对农田的保护政策，严厉控制征地，土地供给有了制约。另外也出现了自下而上地约束政府任意土地开发的趋势。对于土地价值差的竞争日益激烈(图3)，农民要求更多的征地赔偿，城市居民也要求更多的拆迁赔偿。土地开发成本上升有助于改善“强势政府规划与弱势市场需求”的状态，提高城市发展质量。更重要的是，新的土地利益相关者正在形成，日益壮大，并受到“物权法”的保护，他们是商品房业主。“恒产者有恒心”，个体土地利益相关者对土地利用和环境的关心是长期的行为。前段时间，上海居民集体上街散步遊行，高喊反对磁悬浮，保卫家园等口号；厦门居民以保护环境的名义反对化工厂的建立。说明农民、居民和业主已经成为约束政府城市开发的重要力量。
图3 通过规划实现的土地价值差
5 塑造城市：发展规划引导市场达到规划目标的能力
自下而上产生的对土地开发的“规划”约束和对政府任意开发土地的“市场”约束是城市建设中自发的控制力量，这是有利于提高城市建设质量的制度演变更新。然而，这种自下而上的约束也产生一些不可忽视的问题。封闭式商品房小区只创造了良好的“集体”空间，公共空间被分割成“楼盘”空间，造成公共利益缺失和社会空间分化。低收入居民的福利被忽视和遗忘。如果个体土地利益相关者过于强势，将会使城市规划倾向于维持现状，而不是改变现状，阻碍城市发展和更有效率的改造。西方严重的NIMBY现象正是因为城市个体土地利益相关者过于强势，使有利于城市总体生活质量的基础设施建设停滞不前，城市新移民不能就近定居，必须另择它地，造成不必要的城市蔓延。
对于经济发达、城市人口规模稳定、高度城市化国家的城市，封闭式商品房小区和NIMBY现象所造成的伤害还能够承受。对于经济不发达、城市化快速发展、城市人口规模迅速扩大、而土地资源又极其有限国家的城市，自下而上的“规划”约束和“市场”约束可能是极其有害，以至损害城市健康地、有效地可持续发展。东南亚城市诸如胡志明市、雅加达已经很明显地显示出规划无为和市场无能的严重问题。雅加达中心城区环境日益恶化，中产阶级的封闭式商品房小区和开发商开发的新城“逃避”到郊区，造成穷人市区和富人郊区的严重空间分化(图4)。
规划如何在城市可持续发展中起应有的积极作用？在目前的城市建设制度下，规划必须具备开发性，即：发展规划(developmental planning)。简言之，避免A型和B型开发状态，促进C型开发状态。通过C型开发建立规划在“市场”中的地位，在不断转型的城市建设制度中建立起法定地位，从而使规划起更大的作用。
综上所述，随着市场化程度的深化，开发商和政府均无法随心所欲、为所欲为，城市建设终究会受到某种程度的约束。如果没有自上而下的规划制约，就会有自下而上的“市场”制约。因为社会分化和既得利益者的挟持，自发的“市场”制约对低收入—高密度的发展中城市极为不利。面对两种制度，择取其优，理性的选择是规划制约，因为“市场”制约将会带来许多人们无法解决的城市问题。所谓理性选择(rational choice)是指对所有利益相关者都有利，A型和B型开发状态是对政府、开发商、居民等都不利的结果。人们已经有了不少的城市开发实践，现在是需要总结的时候了。需要总结最佳城市建设实践(best practice)，而不仅仅是最佳城市规划方案。当前规划似乎太过于强调理念，而对理性思维不屑一顾。须知西方现代化的根本基础是启蒙运动所倡导的理性主义和文艺复兴所倡导的民主精神。理性应该高于理念，理念应该服从理性，理性规划应该建立在建设实践经验的积累上。
为起到应有的引导城市建设和塑造城市的作用，规划必须是城市建设制度的组成部分，成为市场经济下城市建设的“游戏规则”。在目前的城市建设制度的背景下，城市规划可能必须具备“开发性”，而不仅仅局限在传统的消极地维护城市建设秩序，协调土地利用的利益关系。因为，如果城市经济发展效率低下，大量人口涌入城市，而城市无法提供足够的就业和住房，规划“游戏规则”管理控制的合法性将受到挑战。结果是大量的自发建设、违章建筑、非法占据公共空地，城市环境质量陷入不可逆转的恶化，使城市经济发展效率进一步下降。许多第三世界国家的城市已经处于这样的悲惨境地，城市发展只是进一步加重贫富分化。发展规划的宗旨是积极地推动城市发展，具备三个传统城市规划不具备的特征：①符合市场理性，设法通过市场达到规划目标(城市运营)；②能够调动土地资源进行有效的城市开发；③代表社会整体利益，拥有对批租后城市土地开发和使用的处置权。笔者先后在“试论市场经济下城市规划的作用”(朱介鸣、赵民，2004)和“市场经济下城市规划引导市场开发的经营”(朱介鸣，2004)文中阐述过第一特征，在“城市土地规划与土地个体权益的关系”(朱介鸣、刘宣、田莉，2007)和“可持续发展：遏制城市建设中的“公地”和“反公地”现象”(朱介鸣、罗赤，2008)文中阐述过第三特征。当前的规划实践已经显示了第二特征，问题是规划是否今后还能调动已经进入市场体系“有限期限私人拥有”的土地。
既然城市规划是建设制度的组成部分，规划的功能就是在现状制度内尽力建设好城市。规划理想只是专业追求的一部分，而规划实施却有许多重要、而未引起足够关注的问题。在现状城市建设制度下众多角色的利益关系是确定城市发展模式的基本框架，所谓理想的模式(如紧凑城市，生态城市)，如果不符合城市中某些群体的利益，它的实施就变得困难无比，或者根本就不现实。紧凑城市和TOD在1970年代初的新加坡就开始实施，实施过程轻而易举，1990年代初期基本建成，远远早于美国城市规划提出这两个理念。紧凑城市和TOD已经成为新加坡人的生活方式，而在美国的推行还是困难重重，看不出实施的迹象，因为这影响到许多人不愿意改变的生活方式。据说中产阶级还反对大容量快速公共交通经过他们的社区，因为廉价公共交通很有可能影响到他们居住区的安全。城市蔓延是美国城市建设制度的必然结果，城市规划对此毫无办法。生态城市作为时髦的理念仍在继续完善，但是它的实施更是难度极大，世界上还没有真正按照规划建设的生态城。人们已经从规划方案竞赛和文章论述中见到许许多多生态城市的理念。但是，几乎无人涉及生态城市的规划实施，人们对其中可能会牵涉到的问题还一无所知。
6 结论
基于理性选择和强调对规划实施的重视，发展规划的核心是规划的开发性，在现状建设制度条件下建设好中国城市。在制度转型进程中，积极地建立规划在城市建设制度中的战略地位，从而为今后更有效地建设城市过程中起更大的作用。世界所有城市几乎都有规划体制，但是规划的地位有高有低，作用有大有小，小到甚至于规划只成为形式，城市建设基本没有规划。规划的地位和作用由这些城市的社会经济制度决定。当今正处于这样一个历史机遇，可以有机会提高规划的地位和作用，使规划成为城市建设中一个有效制约；或者也可以让规划越来越成为一种宣传工具、攫取土地的手段、或者仅仅是城市开发中的一个程序。人们有机会参观访问国外先进城市，赞叹这些城市的建设和面貌。所看到的建设和面貌只是表面，重要的是这个城市是如何建设得如此优秀，实质是这个城市的建设制度和规划的地位和作用。期望大家在自己的城市建设制度下建设优秀的中国城市。
注释：
①事实上，生态城市还只是一个理念，如何建设生态城市还是一个未知的挑战。某市一生态城规划方案提出900m高的巨型建筑，容纳20万居民，号称为高密度紧凑，因而可留出大量绿地。这个理念是否理性？
标签：土地产权论文; 社会管理论文; 市场经济论文; 社区功能论文; 社会体制论文; 计划经济论文; 土地开发论文; 经济论文;