教育政策分析的三维模式，本文主要内容关键词为：模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代教育发展中，政府的教育活动大多通过政策来实现，教育政策对教育发展的影响日益扩大。为提高教育政策的科学性和有效性，迫切需要一种规范化的教育政策分析理论。它不仅帮助我们分析和理解教育政策，而且也是解释、执行和改进教育政策的一部分。本文从分析教育政策的概念和内涵开始，提出教育政策分析的三维结构，尝试建立教育政策分析的一般理论框架。
一、重新考虑教育政策的概念
什么是“教育政策”？这是教育政策研究中最基本的概念，对它的不同理解包含着教育政策分析的不同方向。在我国，从已有文献看，早先的观点多根据马克思主义观点，倾向于将政策视为一种静态的“文件组合”和行动准则，自上而下地体现党和国家的教育管理意志；① 新近的观点则从公共利益分配和价值选择的角度丰富着教育政策的内涵。② 在理解教育政策的内涵上，不仅需要坚持马克思主义观点，而且要融合当代政策实践和西方政策科学的进展，从而获得关于教育政策内涵的认识。这种基本认识体现在：（1）教育政策的活动主体是享有公共权威的政党、国家和政府组织。（2）教育政策是具有政治性的，其根本目的是通过政府的权威性活动在全社会范围内分配教育利益，所以，它具有“价值负载”的特质。（3）教育政策是在价值统率下的“文本”和“过程”的统一。“文本”反映着政策的内容，表现为一系列静态的方针、计划、准则等，具有合法性和权威性。政策分析不仅要关注制定出来的文本，而且应关注政策从制定、实施到终结、评价的全过程。将政策视为一种活动、一个过程已成为当代西方政策科学研究的出发点。
上述对教育政策的理解融合“自上而下”和“自下而上”、静态和动态看待教育政策的视角。自上而下视角强调教育政策是教育行政部门代表国家和公共利益分配教育产品的活动，体现为一系列静态的文本和对这些文本的逐级解释与执行；但是，现实中政策经常偏离原有目标或者被变通，说明教育政策不仅仅是政府的单向指令或者公众对权威的诉求，而是各种教育利益集团博弈的结果，教育政策执行过程和政策目标群体也对政策效果产生影响。
二、教育政策分析的三个基本因素
从上述对教育政策内涵的认识中，可以确立教育政策分析的三个基本因素：价值分析、内容分析和过程分析（见图1）。价值分析体现教育政策的政治性，包括教育政策本身的价值取向和以价值分析作为研究工具；内容分析体现了教育政策的目的性追求和“实质理性”，属于静态性质的教育政策研究；过程分析体现了教育政策的“程序理性”，表现在政策活动全程的程序和规范。在三个分析向度上，我国的教育政策价值分析起步最早，近年来教育政策内容分析也受到较多关注，而过程分析最为薄弱。③
图1 教育政策分析的三要素
1.教育政策的价值分析
“教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域，也是教育政策分析的一类主要方法。”④ 教育政策价值分析主要回答“教育政策处理各种有冲突的教育利益诉求，或者分配有限的教育资源所依循的价值准则是什么”这一问题。一般而言，教育政策的价值分析涉及教育政策的公共价值追求、政策制定者的价值取向以及各种利益相关群体的价值冲突三个层面，这些价值取向最终通过教育政策的内容和执行过程体现出来。
首先，教育政策价值分析要讨论教育政策的公共价值追求。教育政策问题面向公共问题，其基本价值追求集中体现在教育公平与效率的博弈上。在现代政府治理活动中，教育政策的基本价值导向应该是公平，政府制定教育政策应致力于弥补市场失灵，为教育发展确立一种公平的制度环境。“教育政策的价值分析应以价值理性统帅工具理性，以公平价值统帅效率与自由，把教育公平作为政策分析最为基本的价值评价尺度。”⑤ 在促进教育公平的前提下，将市场经济的竞争、效率和自由等价值植入教育政策。
第二，教育政策价值分析要探讨教育政策决策主体和教育政策执行主体的价值追求。一般而言，在面对一个政策问题和各种相互冲突的需求时，拥有公共权威的教育政策决策主体通常会在比较、鉴别、协调、平衡的基础上，提出自己的价值倡导，从而让与其所倡导的价值相融的需求得到满足，对其他需求进行相应的调适。
第三，教育政策价值分析的最后一个问题就是教育利益相关群体的价值冲突与取舍。教育政策是在全社会范围内对公共教育资源的一种分配，从理想状态来说，教育政策应在各种教育利益冲突中寻找一个平衡点，使教育利益分配达到帕累托最优点，这种最优体现在罗尔斯提出的“基本权利平等对待”原则和“差别化”原则之下。
2.教育政策的内容分析
教育政策内容分析是将政策视为一种规范性文件或者行动准则，对政策文本和背景、原因和结果进行分析，主要回答“政策是干什么的”这一问题，这种回答不是形式化的，而是必须回答“政策通过什么实现什么”这些实质性内容，以保证政策内容的合理性和可行性。
教育政策内容分析分宏观和微观两个层次，每个层次上又有横向和纵向两个维度。宏观层次的内容分析是指针对特定政策问题的政策体系构成的分析，包括某个政策体系由哪些具体政策构成，它们之间的关系如何，各项政策之间的吻合、衔接的程度等。在纵向结构上，它是指不同级别的教育政策的吻合程度；在横向结构上，是指教育政策与其他部门政策，如政府人事政策、财政政策、科技政策之间的联系，反映教育事业与政治、经济、文化、科技之间的复杂关系和相互制约性。
微观层次的内容分析是指教育政策的要素构成以及某一项具体教育政策的要素分别是什么。一般认为，政策由目标、手段和对象三个要素构成。一个好的政策应该是目标明确、对象界限清楚、手段有效而可行的政策。从纵向上分析教育政策内容构成要素，就是要分析不同级别的教育政策目标、手段和对象的一致性程度。横向上的教育政策内容结构分析主要考察某一具体教育政策的目标、条件和途径与其他公共政策的衔接程度。
3.教育政策的过程分析
公共政策制定过程是西方政策科学研究的核心问题。著名政策科学家Y·德热指出：“政策研究的核心是把政策制定作为政策研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体政策问题上改进政策制定的过程。”⑥ 一般而言，一个理想的公共政策制定过程包括政策问题界定、目标确立、方案设计、效果预测、方案抉择、政策实施和政策效果评价七个过程，也就是公共政策决策过程（见图2）。教育政策的过程分析主要回答“为了实现一定的政策目标，教育政策是怎样形成的以及如何执行的”这一问题，涉及教育政策从确立政策问题到政策评价的所有形式化阶段。
图2 教育政策制定的过程
界定政策问题是教育政策过程分析的逻辑起点，成功的界定问题等于完成分析任务的一半。政策问题面向社会公共问题，反映了全社会的教育需求矛盾和冲突。政策问题不仅是客观的，而且也是主观的，一个社会一般问题上升为政策问题，需要几个基本条件：已被觉察和体认，牵涉到社会中大多数人的利益，表现出利益与价值观和规范等的冲突，决策者认为有必要解决且有能力解决。⑦ 因此，教育政策问题含有技术的和政治的属性，很大程度上是靠决策者、分析者以及其他社会群体创造和提炼出来的。政策分析者必须围绕政策问题的觉察、界定和陈述三个环节，以决策者和执行者所了解的方式重新建构问题，这是一个好的政策分析的逻辑起点。
教育政策过程分析的第二个阶段即确立政策目标。政策目标反映了决策者通过决策手段想要达成或者取得的东西，通常以抽象或者笼统的方式陈述。教育政策分析者需要根据政策问题产生的原因和症结，对政策目标的针对性、可行性、系统性、规范性和具体性进行分析。确立政策目标后，就进入到教育政策方案的设计、效果预测和方案抉择阶段，这一系列过程被形象地称为“大胆假设，小心求证，科学抉择”，即：大胆地设想解决政策问题的多样化的和可行的方案设计，运用各种预测技术和方法对方案在各种可能的客观条件下的预期效果进行预测，之后对各种方案进行评选，以抉择和综合出一个满意方案。
教育政策过程分析最后要回答的问题就是教育政策是如何被执行的以及政策实施产生的效果如何。一项政策的公正执行非常重要，美国政策学家艾利森称：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”⑧ 教育政策执行分析需要明确教育政策的具体内容是什么，由谁执行，执行的目标对象群体是谁，以怎样的程序执行，政策执行中的各种社会、政治、经济、文化因素影响如何等问题。在政策执行的中后期还要依据先前确立的政策目标和价值准则对政策效果进行结果监控（事后评估），保证政策在执行过程中不被任意修改或者偏离原来目标，看看是否取得预期效果，以便决定它们是否要继续、修正或者终止。事后评估得到的信息为解释政策成败的理由提供依据，是采取后续政策的基础。
三、建立教育政策分析三维结构的意义
政策研究在现代社会中被赋予极高期望。要发挥政策和政策研究在现代民主社会中的强大功能，需要一套成熟的理论体系。从价值、内容和过程三个维度建立教育政策分析结构，提供了一个教育政策分析的基本理论框架，丰富了我国教育政策的研究。在政策科学研究中，20世纪六七十年代的政策分析受实证主义社会科学研究范式的影响，主要集中在政策评估、政策执行和政策终结领域；八十年代后，随着实证研究范式日渐衰微，政策研究集中在政策伦理、价值观等问题上，更多的学者主张用政治的、法律的、社会的理性取代经济的和技术的理性。公共政策所具有的政治性和技术性双重特性决定了教育政策分析的基本要素，从价值分析、内容分析和过程分析三个向度研究教育政策，可以融合教育政策研究的技术观点和政治观点，能更全面地理解教育政策和改进、完善教育政策，并为比较教育政策研究奠定可靠的基础。
教育政策分析的三维模型还体现了现代公共政策研究的特点。政策分析是一个跨学科性的、应用性的研究领域，它以问题和行动为取向，帮助决策者理解和解决政策问题。从价值、内容和过程三个维度分析教育政策就体现了这一学科特征。价值分析回应了教育政策的价值基础特性，反映了教育政策知识的主观性和研究者的人文关怀；内容分析则具有问题指向性，致力于说明特定政策的目标、手段和对象，问题的解决需要多个学科领域的知识和见解；过程分析则涉及广泛的政治、社会心理、技术、法律因素。因此，这一分析结构与教育政策的特点有着内在的一致性，这种一致性保证了政策分析的有效性。
注释：
① 叶澜：《教育概论》，人民教育出版社，1991年版，148页。
② 张新平：《教育政策概念的规范化探讨》，《湖北大学学报》，1991年第1期。
③ 涂端午、陈学飞：《我国教育政策研究现状分析》，《教育科学》，2007年第2期。
④ 刘复兴：《教育政策价值分析的三维模式》，《教育研究》，2002年第4期。
⑤ 张烨：《试论我国教育政策分析的可能范式》，《清华大学教育研究》，2006年第4期。
⑥ ［美］S·那格尔，等编，林明，等译：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社，1997年版，7页。
⑦ 谢少华：《政策与政策问题的关系：教育学的视角》，《华南师范大学学报》，2006年第5期。
⑧ 林小英：《理解教育政策：现象、问题和价值》，《北京大学教育评论》，2007年第4期。
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