县级财政转移支付变迁：制度与分配，本文主要内容关键词为：县级论文,转移支付论文,分配论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2010)12-0027-08
一、问题的提出
县级政府①作为我国的基层政权，机构齐全，功能完备，承担着向辖区内居民提供教育、卫生、安全、基础设施建设等公共品的基本职能，直接面对着辖区内的公民。县的基本职能的落实离不开财权、财力。我国自1994年分税制改革以来，县级财权被层层上收，但所承担的事权却越来越多，财权、财力与事权的不对等往往导致县级财政收不抵支，政权运转一度陷入困境。2000年后，随着税费改革和农业税退出历史舞台，原本不多的县级财政收入中又少去了一大块，拖欠公务人员工资、办公经费不足等现象严重制约着县级政府基本职能的履行，这段时期，举债和争取上级转移支付成为了县级政府保运转、保工资、保稳定的不二途径。在举债与转移支付之间，后者因其无需偿还自然就成为县级财政争取的重点。在西部省份，大量的国定、省定贫困县更是几乎完全依赖于上级转移支付来维持运转。
从目前学术界对我国转移支付的研究情况看，大多数的研究集中于中央与省级层面，如周飞舟(2006)[1]、王雍君(2006)[2]、袁飞(2008)[3]等从不同侧面对我国转移支付制度的影响和效果进行了研究；乔宝云(2006)[4]、张恒龙(2007)[5]分析了转移支付与地方财政努力的关系；安体富(2007)[6]、王朝才(2008)[7]、马国贤(2009)[8]等实时讨论了转移支付的现状、问题与对策。近年来，还有一小部分的研究集中于省以下层面，如尹恒(2007、2009)运用全国2000个县的面板数据分析了上级转移支付对县级财力均等化效应[9][10]，张光(2006)运用2000年的截面数据讨论了浙江、湖北、陕西三省转移支付对县乡财政教育支出的影响效果[11]。在省以下转移支付的研究中，由于省以下政府间转移支付数据的可获得性、完整性等原因，截至目前，有价值的研究成果有限。我们在收集整理1995-2006各年2800多个县级、330多个地市本级和31个省级转移支付数据的基础上，主要运用各级转移支付总量之间的相对比例关系开辟了一个崭新的研究思路，从而来系统分析我国省以下转移支付的变迁过程。
根据已有数据，全国财政收入已从1994年的5218亿元增长到了2009年的68477亿元，伴随着财政收入的高速增长，政府间转移支付的规模也屡创新高，2009年中央对地方的转移支付（含税收返还）达到28621.3亿元，占当年全国财政收入的41.8%，地方财政支出的39.1%来源于中央财政转移支付②。与此同时，县级政府获得中央、省（直辖市、自治区）或市（地、盟）③的转移支付的额度也一路水涨船高。但是，鉴于我国省际间的区域位置、经济水平和发展战略等诸多因素的影响，县级财政转移支付的演进，从制度设计和分配结果来看既有共性又有差异性，本文试图回答以下问题：1.县级转移支付④制度十多年来主要经历了怎样的变迁？2.从县级转移支付的分配结果看，区域或省份之间表现出了哪些特征？
二、县级财政转移支付的制度变迁
我国现行的上级对县的财政转移支付，始于1994年分税制财政体制改革，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]85号），地方财政支出中有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为了减少改革阻力，作为过渡办法，原来的补助和一些结算事项等继续按原体制运转。由此，形成了中央对地方转移支付的雏形。在中央与省确定的规则的基础上，省又比葫芦画瓢，首先制定了省内的财政收入分配体制，然后在此基础上逐步建立了省对市或县的转移支付制度，不同省份因为省情不同，有的直接核算到县，有的则先核算到市，再由市核算到县。显而易见，县级财政转移支付，通常要直接或间接受到中央、省或市三级上层政府的影响。
经过逐省统计分析，全国地方县级转移支付制度的演进，从形式和内容上看，主要秉承了中央对省转移支付的一般思路，这也意味着县级转移支付的绝大部分是间接地来自中央，省内的转移支付多数只是对中央转移支付的二次分配。鉴于我国疆域辽阔，省与省之间，甚至一省内部实际发展状况存在着不小的差距，我国省对下的转移支付分配体制在路径、核算、激励等方面均由省自行安排，10多年来尽管对此争议不断，甚至有不少学者建议财政部建立统一的省以下财政转移支付制度，但“省内自主”这一原则始终没有改变，因此，县级转移支付的演变就既有共性又有差异性。
（一）从共性上看，各个省对县的转移支付在形式和内容上一般都经历了以下的完善过程⑤
1.原体制补助和税收返还。作为1994年分税制中的一项重要内容，原体制补助和两税（增值税和消费税）返还作为配套措施得以建立，2002年随着国家所得税收入分享改革的实施，增加了所得税基数返还，2004年又增加了出口退税基数返还等。一般情况下，原体制补助属于固定值，而税收返还则具有约束激励性质，两税返还与县的税收收入挂钩，多收多返；基数返还旨在保基数、保任务，否则会扣减返还额度。
2.一般性转移支付（2002年前称为过渡期转移支付）。1994年，中央本级财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到了55.7%，分税制改革取得成功。作为分税制的配套措施，1995年国家开始实施过渡期转移支付。随着经济社会形势的发展，结合分税制财政体制改革的逐步深入，2002年我国实施所得税收入分享改革后，建立了转移支付资金稳定的增长机制，标志着过渡期结束，名称上改为了一般性转移支付。与此同时，省或市对县级的过渡期或一般转移支付制度得到进一步规范，截止1998年，在财政部的要求下，全国各省份都制定了省对下过渡期转移支付办法。各省对县的一般性转移支付办法随同中央对省的办法每年制定一次。
3.调整工资转移支付。1998年为缓解国内需求不足，应对金融危机，中央决定实施积极财政政策。出台了提高中低收入者收入水平的一系列政策，1999年至今已多次增加了财政供养人口的工资或离退休费，对于沿海经济发达地区，如广东、浙江、上海、江苏等地对县级的转移支付由省或地市自行解决，对于财政困难的老工业基地和中西部地区，县级获得的补助则一般由中央补助一部分、省或市配套补助一部分共同解决。
4.民族地区转移支付。从2000年起，根据《中华人民共和国民族区域自治法》，配合西部大开发的需要，进一步解决少数民族地区的特殊困难，中央对5个民族自治区和非民族自治区的民族自治州实行了旨在增加其财力的无条件转移支付政策，2006年这一政策又扩大到了全国所有的民族自治县。这一转移支付的资金起初为10亿元，后来主要与全国上划中央的增值税递增率和民族地区上划中央的增值税递增率相挂钩，已形成稳定的资金来源增长机制。
5.农村税费改革转移支付。农村税费改革是我国建国以来继土地改革、联产承包之后农村的第三次革命，是解决“三农”问题的一项重要措施。实行农村税费改革，目的是从根本上减轻农民负担，推进农村基层政府转变职能，精简机构，促进农村经济的发展。在农民减负的同时，县乡政府和村级组织必然会出现不同程度的收支缺口，农村税费改革转移支付正是用以弥补这一缺口。具体过程是，从2001年开始，我国各地相继实施了取消乡镇统筹、降低农业特产税率、取消屠宰税、降低村提留等有利于农民的改革措施，地方净减收部分由中央财政给予适当补助，这项转移支付由中央核算到县，也全部补助给县。2004年，我国又全部取消了除烟叶税外的农业特产税，直至2006年全面取消了农业税。在中国大地上延续了2600年的“皇粮国税”的终结，造成地方财政尤其是县级财政的大幅减收，对此，中央给予粮食主产区和中西部地区适当补助，沿海发达省份原则上自行消化。
6。“三奖一补”转移支付。分税制改革以来，许多县乡财政陷入困境，集中表现为欠发机关事业单位人员工资，公用经费保障不足等。为缓解县乡财政困难，提高执政能力，2005年中央出台了“三奖一补”转移支付政策，以促进省市级政府加大对县的转移支付，引导县乡精简机构人员，计划在三年内基本解决县乡财政困难。
7.专项转移支付。专项转移支付在分税制改革初始就已形成，在概念上它与财力性转移支付相对应。县级专项转移支付项目多，内容杂，金额大小不一，分别来自中央、省或市。专项设置上有基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地区义务教育工程、边境地区、革命老区等经济社会事业发展项目等。目前，多数专项转移支付在管理上是一个项目一个办法，由于规范性、透明性和公正性的缺失，导致了“跑部钱进”、“跑厅钱进”现象愈演愈烈，由于缺乏有效的监督、约束和效益评估，专项转移支付的挤占和挪用现象比较严重，资金使用效率不高，是转移支付体系中的一个久治不愈的顽疾。
财力性转移支付虽然由因素法计算，但在管理和支付上却是由上级财政部门按基数对待，换言之，今年某县有的某类款项一般下年也不会少，县级预期明确，是保持政府运转的必不可少的财力。专项转移支付一般由中央、省或地市的职能部门掌控，在事权交叉、职能重叠的情况下，上级不同机构对于县的专项转移支付显得分散、重叠甚至有些混乱。
在以上转移支付项目中，每个项目的诞生不仅具有特定的时代背景，而且都紧紧围绕社会经济体制改革这一主题，转移支付承担着减轻阻力，为特定改革保驾护航的重任。以时间顺序分析，先后出台的6项财力性转移支付政策，遵循了先搭基本框架，然后逐步完善的渐进式改革思路。
（二）省或市对县在转移支付资金的分配路径、核算、激励等方面则存在着显著差异
1.财政市管县与省直管县
分税制以来，我国省以下财政体制分为“省直管县”和“省管市，市管县”两种，其中北京、上海、天津、重庆四个直辖市和浙江、海南自始就一直实行省管县财政体制，而其他25个省份一般实行“省管市，市管县”模式。实行“省管县”者，税收返还、财力性转移支付、专项转移支付等全部由省直接核定到县，结算到县；市级财政有的继续直接对县给予转移支付，有的则需绕道省财政补助给县。而实行“省管市，市管县”者，对县的各种转移支付都必须经过市级财政。从1992年起，除上述6省市外，我国开始在其他部分省份展开了财政“省管县”的试点工作。截至2004年，又有安徽、湖北、黑龙江、福建、宁夏5个省实行“省直管县”的财政管理体制。河北、山西、江西、河南、云南5省则从2005年开始对部分县试行“省直管县”的体制。根据财政部要求，2012年底前全国大部分地区都将实行省直管县的财政管理体制。
2.基数法与因素法
分税制改革采取了“存量不变，增量调整”的办法，相应地，税收返还和原体制补助均按照“基数法”计算，如两税返还就是按照税收来源地返还。随着经验的积累和均等化的要求，一般性转移支付、税费改革转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等开始关注相关因素，建立了测算公式，逐步合理和规范起来。如广西的“因素法”就比较全面，其一般转移支付考虑客观因素和政策因素，并运用回归法和“权数法则”原则核定县的转移支付。
3.关联激励与个性激励
我国大多数省采用了转移支付与财政收入增长的关联激励，亦即财政收入上划省级越多，返还也就越多。如江西、广东、黑龙江、安徽、吉林、辽宁等都设定了不同关联项目和返还系数。还有一些省建立了转移支付与财政收支平衡的关联机制。如浙江、四川、重庆、云南、甘肃等，其中尤以浙江的“两保两挂”为典型。个性激励主要体现在部分省单独设置了一些奖惩办法。如吉林和湖南对财政供养人口的控制均与转移支付系数挂钩。山东则制定了省内的“三奖一补”办法，浙江和四川还对不享受一般转移支付的市县实施激励。
三、分税制以来县级转移支付的分配变化
由于经济发展水平、产业结构等因素的影响，各地区省以下政府间收入划分形式多样、差别较大。目前，在31个省份中，有28个省采用了按税种分税的方式，而江苏、浙江和福建3省则采用了总额分成方式[12]。在这两种大的分成方式下，有的按比例分享，有的按隶属关系分享，有的则按比例和隶属关系交叉划分。在一省内部有时也会有不同的收入分配政策，如甘肃省就根据各地级市经济发展水平实行了三种分配体制。鉴于我国省以下收入划分方式并不统一，各省之间县级返还性收入、财力性补助收入或专项补助收入单独看则不具有可比性，只能从总量⑥上进行比较分析。在31个省份中，我们剔除了北京、天津和上海三个直辖市的县级财政，但保留了重庆市，主要原因是北京、天津和上海的县域地理面积狭小，人口密度过高，经济水平远远高于一般的县或县级市，而重庆的县域状况和其他省份的县则几乎没有什么差别。另外，县级转移支付，在本研究中指的是县、县级市、市辖区、旗等在行政级别上等同于县的转移支付。基于数据的可获得性、完整性和可比性，本文选用了除北京、上海和天津之外的其它28个省1995年至2006各年的县级、地市本级和全省转移支付总量以及县级支出为基本数据，并运用他们之间的相对比例和人均转移支付从纵向、横向以及东部与中西部进行比较研究⑦。
（一）从纵向按政府层级对比看
全国县级转移支付分配结果的演进在政府层级对比上，主要表现为县级转移支付收入占省级总体转移支付收入的比重变化（见图1）。
从整体纵向走势来看，28省县级转移支付总量所占省级全部的比重呈现不断增长的态势，尽管1997年至1999年曾出现过短暂的下滑，但1999年之后县级转移支付的份额开始稳步向上递增直到2006年达到最高水平63.15%。与此对应的是，在这一期间地市本级转移支付占省的比重一直递减，因此，从地市县合计占省的比重走势分析，不难看出，省对下的转移支付数额尽管12年间增长不少，但所占比例却几乎没有变化，仍在80%左右。值得注意的是，县级转移支付与地市本级转移支付的比例变化几乎呈现等量反转，县级占全省的比重增长了18.2%，地市本级所占比重则减少了19.93%。从县级转移支付占本级财政支出的比重看，12年间基本保持递增走势，在2004年最高位时达到54.91%，基层县乡财政对上级转移支付的依赖性由此可见一斑。从绝对值上看，中央对28个省的转移支付1995年为2196.8亿元，2006年为12807.16亿元，12年间增长了近5倍，而县级转移支付1995年为987.52亿元，2006年为8087.24亿元，12年间增长了7倍多，这意味着上级财政逐步加大了对县的转移力度。
图1 28省省以下各级转移支付收入横向合计占全省的比重
（二）从横向分省对比看
各省县和地市两级财政12年累计获得的转移支付占本省12年间转移支付总收入的比重差异悬殊（见图2）。
图2 28省省以下各级转移支付收入12年纵向合计占全省的比重
从县级占全省的比重看，最低的是西藏19.14%，最高的是浙江89.08%。分比例区间看，这一比重低于40%的有西藏、青海、宁夏、重庆、辽宁5省，介于40%至60%之间的有新疆、陕西、贵州、海南、湖南、黑龙江、甘肃、安徽、湖北、吉林、江西、广西、内蒙古、河南、福建15省，超过60%的有云南、山西、河北、四川、山东、江苏、广东、浙江8省，在超过60%的省份中，有四个东部发达省份，2个中部省份，2个西部省份。在低于40%的5省中，除辽宁外，其余4个均为西部省份。这一情况表明越是贫穷的西部省份，县级所占全省转移支付的份额越低。
在28个省份中，地市本级所占份额除辽宁省外，其余均低于或等于县级份额，地市县合计所占比重大于100%的有浙江、广东和江苏三省，这意味着这三个省级财政除了把中央的转移支付全部转移给市县外，还利用本级财力建立了省内的转移支付，合计份额小于100%但大于80%的为福建、河北、四川、辽宁和山东五省。辽宁地市本级占53.37%，远远大于县级的36.42%，广东则地、县几近持平。从地市县转移支付合计所占全省的比重看，越是经济发达的省份，越倾向于把转移支付资金下拨到市县，而越是贫穷的省则越倾向于截留转移支付资金。从县级转移支付占本级支出的比重看，按东、中、西递增的特征非常明显，其中最低的是福建为32.69%，最高的是西藏为85.11%，这表明经济落后的省份县级财政对转移支付的依赖性要远远高于经济发达的省份。
（三）从东部6省与中西部22省的对比看⑧
从纵向各级财政转移支付收入所占省级的比重看，12年间，东部县级、地市县合计转移支付分别占省级的比重与中西部相比，大小不同但走势类似（见图3）。
东部县级所占比重从1995年的46.94%增长到了2006年的76.01%，中西部则从1995年的43.77%增长到了2006年的59.59%，期间，东部县级所占比重始终明显高于中西部，并且东部的增长幅度远远高于中西部的增长幅度。从东部和中西部市县合计所占省的比重对比看，从1995年至2006年两者的变化幅度都不太大，东部最低时为98.05%，最高时为114.27%，而中西部则在59.73%与75.51%之间徘徊。但不可忽视的是，东部除1998年和1999年外，其余十年省对下转移支付的比重都大于100%，而中西部省对下的比重最高也没有超过80%。这意味着东部省级政府除了把中央的转移支付全额下拨以外，还额外从自身财政收入中建立了自己的转移支付。这一特征表明与中西部相比，东部省份的转移支付更倾向于向县级倾斜。
图3 东部与中西部省以下各级转移支付收入横向合计占全省的比重
从人均转移支付对比看，东部和中西部人均转移支付12年间发生了显著变化（见图4），尽管两者都在增长，但中西部的增速要远高于东部地区。
图4 东中西人均转移支付收入的变化情况
从绝对值上看，东部1995年人均转移支付为239.85元，2006年为711.47元，12年人均增长了2倍，中西部1995年为116.86元，2006年为1171.04元，12年间增长了9倍。1999年东部和中西部几近持平，均为295元左右，其后中西部人均转移支付开始加速高于东部地区。上述事实说明在1999年后，中央财政开始大力把转移支付向中西部倾斜。
结合图3和图4分析，12年间，尽管东部获得的人均转移支付的增速在下降，并且于1999年后其绝对值开始远远低于中西部地区，但是，东部省对下的转移支付比例却一直远远高于中西部地区，而中西部尽管人均转移支付在1999年已经大幅反超东部，但对下的转移支付比例却几乎没有显著变化。这无疑严重背离了中央财政转移支付的初衷，换言之，自2000年来实施的加大对中西部财政转移支付，缓解基层财政困难，改善民生的政策，在中西部省级政府的截留下已大打折扣。
四、结论
本文以上级（中央、省或市）对县级的财政转移支付为研究对象，深入分析了县级转移支付制度和分配的演进过程。我们发现，在这一制度的变迁过程中，中央始终起着主导作用，尽管中央不直接管理对县的转移支付，但省、市对县的转移支付在形式和内容上几乎是完全参照中央；而各省在转移支付的路径、核算和激励方面则大相径庭。1994年我国实施分税制财政体制以来，县的地位一度被忽略，县的财政状况也遭受恶化。但针对县的财政支持直到21世纪才开始展开，这从2000年后中央连续出台的多个转移支付文件中得到佐证，这些政策文件无一不以县为受惠对象。
我们还发现，在转移支付资金的分配过程中，从12年的纵向和横向以及东、中西对比看，不同省份和地区对县的分配结果差异悬殊，但东部6省或中西部22省又表现出超乎寻常的共性特征：（1）从28省纵向平均来看，县级转移支付在省、市、县中三者之间的份额自1999年以来一直在稳步增长，同一时期，县级转移支付占本级支出的比重也同步增长，而地市本级获得转移支付的相对份额自1995年开始就一直处于递减状态。（2）以12年间获得转移支付的总量并分省看，县级相对份额最高的是东部发达省份，但辽宁是个例外，主要原因可能与辽宁属于老工业基地，地市本级政府负担了国企改制过程中的大量支出有关。最低的是西部西藏、青海、宁夏等贫困省份；省对市县的转移支付比例按省的经济发展水平递增，特征明显，换言之，越是经济落后的省份越倾向于截留中央对县的转移支付，而越是经济发达的省份则越倾向于加大对县的转移支付力度。（3）从东部6省和中西部22省纵向对比看，东部6省县级转移支付的相对份额始终明显高于中西部的县级份额。东部县级份额与地市本级份额在1999年发生反转，2006年，县级已远远高于了地市本级的份额，与此对应的是，中西部县级份额则始终大于地市本级份额。（4）以人均转移支付纵向比较看，东部和中西部虽然都在增长，中西部的增幅远大于东部地区，并且在1999年超越东部之后，两者的差距越拉越大。
值得注意的是，尽管东部与中西部在转移支付的管理和资金分配上存在以上特征，但由于省情差异和转移支付项目设置上的复杂性，我们并不能用相对比例和人均值对东中西部转移支付资金分配模式的优劣做出简单划一的评价，显然，这将成为我们后续研究的重点。
收稿日期：2010-08-23
注释：
①本文中的县级政府，是指县、县级市、地级市辖区、旗等与县平级的行政单位。
②本数据来源于财政部的《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》。
③为表述的方便，省、直辖市、自治区在本文中统一简称为省；市、地、盟统一简称为市。
④本文中的县级转移支付是指县获得的上级（中央、省、地市）转移支付收入，本文并不讨论县对下级乡镇或村的转移支付。
⑤本部分是根据财政部或地方相关文件，对我国县级财政转移支付演进过程的一个系统梳理，并加以了简单的评价。
⑥包括税收返还、原体制补助财力性转移支付、专项转移支付等。
⑦本文数据均来源于财政部编写的1995-2006历年《全国地市县财政统计资料》和《地方财政统计资料》。
⑧东部6省是指福建、广东、浙江、江苏、山东、辽宁；中西部22省指全国31个内陆省份除去京、津、沪和东部6省之外的其余省份。