如何破解基层经济责任审计的体制性障碍、结构性矛盾与机制性问题，本文主要内容关键词为：结构性论文,性问题论文,基层论文,经济责任审计论文,性障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分析基层审计机关开展县以下党政领导干部经济责任审计的实践与经验，源于审计客体的“双重性”特点，使得基层审计机关难以突破其体制性障碍，并因此导致了结构性矛盾与机制性问题的并存，从而形成了巨大的审计风险，以至于这种风险贯穿于经济责任审计的整个过程；与此同时，风险的存在又进一步强化了体制性障碍的影响与作用。一、体制性障碍
经济责任审计的体制性障碍，直观地表现为《审计法》所要求的审计监督独立性与干部管理体制的冲突。
新修订的《审计法》已经明确，对领导干部的经济责任履行情况实施审计，是各级审计机关的一项法定职责，但是目前的干部管理体制却限制了审计机关这一法定职责的完成，成为制约工作顺利开展的障碍。
如果说建立五部委联席会议制度是迫于原有法律的不完善而出台的权宜举措，那么，随着《审计法》的修订，这一制度已经体现出明显的不适应。既然法律赋予了审计机关可以而且必须开展经济责任审计的职权，那么从计划的安排到对象的选择，从内容的确定到责任的认定，从问题的定性到最终的处理，都应当由审计机关独立完成。
然而，恰恰由于经济责任审计客体的“双重性”，是一种对“财政财务收支人格化”的审计，同时，由于干部管理体制的特殊性，又使得审计机关不能也无力单独完成这一工作——这种悖论，在降低工作效率的同时，影响和强化着经济责任审计的风险性。
这种体制性障碍尤其突出地表现在计划安排环节上。审计工作有较强的计划性，但干部调整又有一定的随机性和临时性特点，其矛盾不易调合。现在绝大多数的经济责任审计是由组织部门委托的，但干部调整是由地方党委研究决定的，然后才由组织部门或人大方面履行手续，这中间有一个较长的过程，审计作为政府组成部门，很难确定经济责任审计的对象、时间等。就目前来说，特别是基层审计机关还不能完全独立自主地编制经济责任审计年度计划，这种计划仍然需要由组织部门下达，基层审计机关必须严格遵守并服从于干部管理部门的要求。
二、结构性矛盾
基层审计机关在开展县以下党政领导干部经济责任审计所面临的结构性矛盾，首先表现为服从于干部管理部门的要求而更多地以离任审计为主，任期审计所占比例较小，甚至在某些年份出现只有离任审计而没有任期审计的尴尬局面，至于领导干部任职前的审计更是无暇顾及。而离任审计时，组织部门往往会有严格的时间要求，由此造成基层审计普遍感到时间紧、任务重、协调难，质量欠佳，效果不足。
与此同时，按照原来的五部委联席会议体制，经济经济责任审计要求实施联合“作战”，但是在基层落实中已经严重走样，甚至名存实亡，只有审计机关在“孤军作战”，审前准备严重不足，急忙上阵“应战”，质量和效果难以达到预期。
结构性矛盾的另一个表现是，由于县以下国有及国有控股企业基本已经不复存在，领导干部经济责任审计集中地表现为“党政性”，即主要以乡镇和党委、政府所属部门领导为主要审计对象，而对于各个部门所属事业单位负责人的经济责任审计又缺少足够的法律依据，使得基层审计机关开展此项工作的渠道极为狭窄。
结构性矛盾还表现为基层审计机关普遍人员较少，为服从组织部门的时间要求，在面临较多离任审计对象时，常常是由多个科室同时实施，而在缺乏统一的操作规范和评价标准的情况下，又造成了不同实施者完全不同甚至截然相反的审计操作，出具的审计报告五花八门，责任评价长短不一，难以达到干部管理部门的期望，审计成果的转化和使用也就成为某种奢谈。
三、机制性问题
基层审计机关开展县以下党政领导干部经济责任审计所面临的机制性问题，体现在审计实施的各个环节。这种机制性问题恰恰源于经济责任审计的体制性障碍。
（一）在审前调查环节上，根据审计署6号令的要求，审计机关组织实施的所有项目都必须开展审前调查，但是由于经济责任审计时间紧、任务重和没有把审前调查纳入作业规范，这一环节基本上被忽略了，方案制定时成为可有可无或定而不查。有的为图省事、赶进度，干脆实行报送审计，来个审计客体转换，以此代彼，保证不了审计质量，审计评价简单了事，不严谨。经济责任审计是“小人物”审查领导，又不可能像财政财务审计那样推行下审一级和异地审计，明显和潜在的制约因素同步存在。
（二）在下达审计通知书环节上，由于经济责任审计客体的双重性，导致了审计文书“二元化”或“多元化”。目前在审计通知书送达上，既向其所在单位送达，还要向其本人送达。但由于本人离任或改任，这种送达毫无意义，审计出问题，新任领导往往不接受。审计通知书作为平行文书，明显地震慑力不大。
（三）在审计方式、方法的选择上，经济责任审计内容越来越宽，被审计人所在单位的经济业务越来越复杂，违法违规手段越来越隐蔽，审计人员必须对被审单位的内控制度进行符合性测试——准确地评估“控制风险”程度；进而确定实质性测试的重点和样本数量——降低“检查风险”——而在实际工作中，由于领导干部经济责任审计任务重、时间紧，许多审计人员为了赶任务，没有认真进行内控制度的符合性测试，有的甚至根本不进行内控制度的符合性测试，仅凭主观判断，选取所谓“重中之重”的审计内容，得出以偏概全的审计结论，从而加大了审计风险。
（四）在审计内容确定上，由于经济责任审计与财务收支审计既有相同点，又有不同处，它是围绕着“经济责任”而确定审计范围和内容。随着县属部门推行公共财政体制下的集中核算和乡镇全面取消农业税、提留、统筹、摊派以及正在全面推进的“乡财县管”体制改革，各单位各部门的自有资金大幅“缩水”，只从本级财政财务收支很难“窥一斑见全豹”，而且目前有些违法违纪手段越来越隐蔽。
同时，随着政府职能的转变和行政体制改革的深入进行，领导干部所承担的管理责任越来越成为其职责的重要内容，在传统审计中，由于时限要求，对领导干部的管理责任审计涉猎不多，但是恰恰很多问题正是因为主要领导过于集权导致资金和固定资产管理混乱，甚至流失。
在地方大力发展经济和招商引资的“大气候”下，部门和乡镇各尽所能，找项目、批项目、上项目，出现了争相引进资金建设项目。对于争取来的资金使用情况，往往监督不到位或事后监督，群众也往往对这些项目建设和资金使用有意见，也牵连着主要领导的直接责任。
实行公共财政以来，中央和省为支持地方发展，利用转移支付形式下拨专项资金，有的占地方资金的比重还较大。这部分资金除了定向外，仍有一定额度各级领导有支配权和审核权，承担着一定的管理和使用责任。
各级领导干部在其任期内建设了一批经济项目和公益项目，项目建设总体上推动了地方经济发展，但也容易成为“业绩标志”和“形象工程”。经济项目是否获利、公益项目是否获益，受各方面因素限制，很难纳入到经济责任审计和责任评价中。有的公益项目实现不了应有作用，甚至是“豆腐渣项目”，这都与领导责任有关联。
“数字出政绩”一直为人们所深恶痛绝，也是有些领导遵循的“游戏规则”。而对于领导干部每年所完成的各项经济指标，如果不将其纳入审计内容之中，则明显缺少完整的体系，但是如何确认这些数字的真实、准确，又是审计机关的一个重大难题。
财政财务收支审计是经济责任审计的基础已成为普遍的共识，过去实践中也只限于这个基础，仅囿于这种认识就有失偏颇。上述内容是否应当以及如何纳入领导干部经济责任审计范围，已经成为制约这一工作能否健康发展的最大障碍之一。
（五）在审计取证环节，由于经济责任审计突出地表现为“小人物”审“领导”，自然地存在着一定困难，传统的审计手段与权限难以套用在经济责任审计中；同时，由于经济责任审计所要求的内容与范围的更加宽泛，审计人员必须在审计过程中查阅更多财政财务资料以外的其他资料，如会议纪要、记录，相关职能部门对有关指标的认定文件等。但是受到主客观因素的影响，这一取证手段常常难以完全实施。
（六）在责任认定环节，经济责任审计说到底实际上是委托方与受托方之间的责任约定，是一种特殊的契约关系，约定对被审计领导干部作出经济责任评价，既是对权力的一种监督，也为制约提供依据。在实际工作中，如果说程序和方法还不是最为关键的问题，那么，目前最大的难题在于没有评价体系所遵循，各地都还在“摸石头过河”中。因为情况不同，领导干部又处在不同层面，难以有个恰如其分的标准一刀切齐。即使出台了标准，也只是个原则或框架，仍需各地从实际出发，建立起符合实际的评价体系。
（七）在处理处罚环节上，由于审计客体的“双重性”，特别是由于“先审、后离、再任”的体制尚未切实建立起来，经济责任审计尤其是离任审计往往成为一种程序化的工具，干部管理部门需要审计机关的这份材料装入干部档案，又要在规定时限内完成干部的交接转换，而由此给审计机关带来的难题是，对问题处理处罚的难度加大了，“新官不理旧账”是其最为突出的表现，审计决定难以落实。
四、破解对策
（一）在制定项目计划时，必须留有充分的回旋余地，保证委托的项目及时立项，统筹安排，合理调度审计资源。同时，要与组织部门深入沟通协调，不管是先审后任或先任后审，都必须保证审计时间，以按程序准备和组织实施，提高审计质量。
切实把审前调查作为审计程序固定下来，利用一定时间到纪检组织部门进行定向了解，并在被审计干部所在单位走访、调查、座谈，最好同纪检、组织干部一起审前调查，全面掌握情况，拓宽取证渠道，实行风险共担；将审计公示制度纳入审前程序，在审计实施前在被审计干部所在单位对实施审计对象、内容利用一定时间公示，并受理有关举报、反映，发动群众，旁证佐证，降低风险系数，为增大评价“含金量”打好基础。
（二）规范审计实施方案的质量控制标准，不断完善监督管理机制。一是要明确如何对被审单位内控制度实施检查，并附有检查方法及评价标准。二是要明确审计风险评估方案，比如随主、客观因素的改变，会引起审计风险的变化程度；利用常规审计结论，应该在审计实施方案中编写了解与常规审计报告背景资料有关的情况。三是若在审计实施过程中发现有与以前审计结论重大不同之处，必须补编延伸复核以前年度审计情况的审计实施方案。四是上级审计机关应定期抽查审计实施方案，给予评定，并对抽查数量规定一定的比例，以保证监督效果。
（三）把单项审计与经济决策审计有机结合起来，相互认证，客观检验，看重大决策的合法性、科学性和效益性，看决策主体与领导者本人在决策中的拍板和执行的关系，看显性或预期的经济与社会效益。这是一项最不好审计与判断而且又必须审计的内容，也是风险“伏笔”的所在，必须慎之又慎，但不能回避。
（四）不断创新审计方式方法，除运用账目检查、实物盘点、汇总分析等技术方法，应当切实围绕审计目标所确定的重点，有针对性地采取不同的审计方法，如民主测评法、个别座谈法、公示咨询法、走访调查法、重要关联业务及资金调查法等调查方法等。在审计方法的选拔上，需要把握三个原则。一是抓住关键环节搞好审计工作的组织协调。二是分层次、抓重点。这是县以下党政领导干部经济责任审计的特点所决定的。三是运用适合县以下党政主要负责人经济责任审计特点的审计方法和技巧。同时，应高度重视经济责任审计与其他财政财务收支审计的相互结合，借鉴其他审计或检查成果。
（五）规范审计评价界限标准，不断完善责任评价体系。在责任认定上，首先要解决好“评什么”的问题，围绕领导干部的经济责任，有什么评什么，审什么评价什么。其次要解决好“怎么评”的问题，通过量化分析的方式，分清主客观、内外部环境影响因素，从而认定问题时直接责任或间接责任。再次，要解决好“如何评好”的问题，通过强化学习培训，更新审计知识，依托现代技术，探索符合实际的评价标准，提高经济责任审计质量。
一是经济责任的重要审计评价词语直接责任，应给出列举式解释，同时增加集体责任与个人责任、故意责任与过失责任、主观责任与客观责任、前任责任与后任责任等便于操作的解释。
二是建立定量和定性的评价指标体系，分阶段逐步完善，并留有替代余地，表示程度的描述不宜过细。如真实性分为真实、基本真实、不真实，就目前情况看，分为基本真实、不真实两档即可，关键是划分界限要具权威性，实用性。
三是给出财务、经济效益、管理等基本评价指标范围并附参考值。考虑到目前各行业、各地区财务指标评价体系和经济效益评价体系本身不完善等，可按各行业不同级次（本地区、省市、国家、国际），由低级向高级替代，并在审计评价中予以说明。另外，各参考值可借鉴工程概算定额的做法，审计部门与联席会议各部门联合定期公布基本评价指标参考值。
四是内控制度的评价指标应给予一定的权重，使其定量化，便于审计组对被审单位内控制度进行恰当的评价，可先按行业等粗略划分，随着发展，逐步细化，增加非财务性指标。如可持续发展指标，区域经济发展指标等。
（六）逐步建立统一的审计评价模式，不断完善评价内容。经济责任审计评价一般不超出财政财务收支、资产负债损益及其相关的经济活动范围。审计机关应建立起在审计评价范围内，满足人事管理等部门需要的评价模式。根据目前组织人事等部门对各项评价内容的关心程度，审计评价按照经济责任、个人经济问题、政绩等先后顺序更具有实用性。对评价风险程度应附上详细说明，特别是对重大经济决策的优劣评价，就尽可能利用已经掌握的财务、非财务指标和其他经济指标等予以评价，必要时，可聘请专家评定并在审计评价中予以说明。
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