经营城市:政府作用与制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,作用论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号:1001-8263(2002)3-0005-06
市场经济条件下，城市已成为政府可资经营的最大的活化国有资产。就城市政府而论，现在已不是要不要经营城市，而是要研究如何有效经营的问题。既有的城市经营理论和实践对我国城市化和城市发展起到了显著的推动作用。然而，和我国正在进行的市场化改革的理论和实践一样，面对全球化浪潮，城市经营的研究和实际工作也需要做更深入的探索。经营城市实际上是系于经济转型的一种政府行为方式变革，所采用的模式往往是与城市政府自身职能转变和市场经济的成熟程度相关联的。
一、经营城市：从资金导向到功能导向
狭义的、也是传统意义上的城市经营的思想着重于城市资源的市场利用，从而形成城市建设资金的投入产出循环上，因此，城市经营本质上是服务于城市建设资金筹集这个目的的。这种资金导向的理解不仅对城市经营理论的传播产生了误导，更重要的是，它在对经营城市的实践指导中产生了一系列的不良后果。
首先，由于仅仅注重城市建设资金的筹集，在城市资源的开发利用和经营上，往往导致追求短期资金收入而对城市资源进行过度开发、不合理开发和破坏性开发，造成对城市资源的破坏和浪费，以及功能退化。例如，城市建设资金由政府担保负债经营，这使国内一些城市政府为城建投资承担了沉重的债务负担，这实际上是对城市政府信用资源过度利用的结果。再如，在城市空间、土地和景观资源的开发中，急功近利的导向也使我国诸多历史文化名城的一些传统历史文化资源和自然风景资源遭到了严重的破坏，令人痛惜。还有的例子是，城市空间的无序开发，产生了严重的资源浪费，这在我国城市开发区的建设和城市空间的拓展上表现得尤为突出。
其次，一些具有短期市场价值的城市资源在发挥城市功能时，往往不表现为直接的或短期的资金效益。注重城市资源开发的短期经济效益，必然追求其眼前的经济利益，而忽视对城市资源发挥城市功能的战略性经营，从而直接影响城市功能的发挥和优化。典型的例子是，为了获得土地批租收益，对城市土地的不合理经营导致了利益部门哄抬地价，使我国部分城市房地产价格畸高。另外，国内一些城市的历史文化资源经营、旅游资源经营也莫不如此。很多历史文化名城更多地只是把眼光放在其得天独厚的历史文化资源和风景旅游资源的商业开发上，而没有发掘这些资源对城市功能的战略性意义。这大大制约了国内一些资源禀赋优厚的城市在发展中城市功能的提升与优化。
第三，对于那些在市场条件下，或者在近期条件下难以产出直接的经济效益的城市资源，在城市建设与发展中，没有得到应有的重视，而忽视了其对城市发展的功能价值。国内一些知名文化风景旅游城市较差的服务功能直接导致了城市高昂的交易成本，并部分导致了城市较高的要素成本。这对提高城市竞争力产生了根本性的不利影响。显然，这是忽视没有直接经济效益的制度文化经营的直接后果。
从根本上说，资金导向的经营城市方式没有处理好城市短期建设扩容与长期规划发展的关系。重视城市建设资金筹指的短期利益，而忽视了城市在土地、空间、文化等城市资源的长期可持续发展，忽视了服务于城市功能的城市环境对城市建设与发展的综合性要求，忽视了城市资源经营对于城市功能优化与提升的作用。资金导向的经营城市思路使城市规划、发展和管理以及经营本身面临着诸多的矛盾，并已构成了“当前经营城市的基本矛盾”（注：仇保兴，2001，“当前经营城市的基本矛盾及对策研究”，《城市发展研究》，2001年3期。）。而在根本上，这些问题恰恰是资金导向的城市经营观在城市建设与发展的实践中运用的必然结果。
在今天，区域之间的竞争主要表现为区域城市之间的竞争，而城市之间的竞争已经由单纯的规模竞争转向综合竞争力的竞争。这就要求，城市发展和竞争中，必须对城市经营有战略高度的认识。对于原有的政府资本资产运作和管理城市资源的城市经营思想，有必要从经营城市的目的、过程和效果等方面全面重新界定城市经营的理论和实践。
原有的资金导向的城市经营模式必须从根本上加以改善和提高，其目标就是功能导向的城市经营模式，或者说，基于功能观点的城市经营框架。具体而言，就是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。这是我们对城市经营的理解，它体现了经营城市的功能导向。
从城市经营的过程来看，城市资源的资本化经营涵盖了城市资源从产生到转让以及增值的全过程。在城市化进程中，自然资源从单纯的自然形态到发挥城市功能、成为城市资源的过程，以及城市社会资源的建设、发展和形成过程，实际上就是城市的建设、发展和管理过程。因此，功能导向城市经营就是要求城市政府应根据城市功能定位，按照城市环境的要求，以经营城市的理念规划城市，以经营城市的手段建设城市，以经营城市的方式管理城市，以经营城市的谋略推销城市。这就是说，与传统的城市经营概念不同，功能导向的城市经营便具有极宽的覆盖面，它贯穿于城市的建设、发展和管理的全过程。
从城市经营的目的来看，从根本上说，城市经营是为发挥城市功能服务的，更进一步讲，为提升城市价值和城市竞争力服务的。从逻辑上分析，城市价值和城市竞争力直接决定于城市功能，一定的城市功能要求有相应的城市环境，包括硬件环境和软件环境，而这些城市环境是由城市经营来创造的。因此，经营城市就是要经营城市环境，经营城市功能。这就是我们所说的功能导向的城市经营，它与传统意义上的经营城市概念有着本质的区别。
按照我们的理解，城市功能在根本上体现为城市对要素的集聚和扩散作用，体现为城市对生产、生活的综合服务能力。城市功能直接决定了城市生产和生活的质量和成本，从而直接决定了城市的综合竞争力。因此，城市之间的竞争与其说是综合竞争力的竞争，还不如说是一定的城市功能的竞争。从某种程度上说，强大的城市综合服务功能，良好的城市软硬件环境，本身就构成了城市最重要的财富和资源，正是从这个意义上说，经营城市就是经营城市功能，经营城市环境，经营城市必须从资金导向转向功能导向。
二、经营城市：市场行为还是政府行为？
如果把城市看成一个企业，那么，客观上，政府早就在经营城市了。只不过，在计划经济时代，像我国大多数企业一样，城市实际上也是一个超级的国有企业，政府是它的所有者、经营者和管理者。改革开放正在使市场主体越来越多元化，尤其在城市，因为改革开放首先是在城市进行的。事实上，城市已成为我国市场发展较好、市场化程度较高的地区。然而，一方面，不管在什么制度下，城市经营的主体总是主要由政府构成；另一方面，与农村相比，由于国有企业主要分布于城市，我国城市计划经济的指令性分配模式的影响也更为广泛而深刻。此外，伴随着近年来的行政区划制度和地方财政制度的改革，以及区域竞争的加剧，地方保护主义也日渐抬头。这样，在地区之间激烈的竞争中，政府通过行政权力经营城市资源就具有了多重的利益特征。
正因为此，在城市经营的理论和实践中，学术界和城市政府一直在强调经营城市的市场化导向。显然，在资金导向的城市经营模式下，城市资源的市场化运作所产生的直接利益收入无疑是很有说服力的。因此，对城市资源进行市场化经营，以谋求城市建设资金投入与产出的良性循环已成为当前我国城市经营的基本思路。
毋庸置疑，城市资源的资本资产经营必须引入市场机制。这是由城市经营的性质决定的。尤其是在资金导向的城市经营模式下，更是如此。通过市场运作，城市资源实现了其应有的价值，并转变成了现实的现金流入。然而，是市场是万能的吗？
从主流经济学的角度来看，市场是有缺陷的。首先是市场的外部效应问题。私人在获取收益时花费的成本和社会所获得的收益和成本往往是不一致的。这导致了像污染、交通拥挤等一系列典型的城市不经济现象。其次，市场不能提供社会所需要的公共产品。公共产品具有消费的非竞争性和非排他性。因此，私人部门无法通过公共产品的供给获得收益。这样，服务城市功能的一些公共设施，如绿地、城市桥梁、图书馆等就只能由政府来提供。第三，市场竞争是不完全的。垄断的存在和盛行严重影响了市场的效率，因此，必须要由政府在某些行业维持竞争的有效性，比如城市的供水、供电、电信以及公共交通等。事实上，我国一些城市公交运营权和运营线路的拍卖使城市公交的服务水平大为提高，给老百姓带来了极大的实惠。最后，市场还带来了财富分配的不公平。公平问题不仅是一个社会问题，它还直接影响到城市的功能发挥和城市形象。墨西哥城大片的贫民窟使人们对这个城市望而生畏。
不仅限于主流经济学对市场有限理性的考察，关键是，我国城市化进程所依赖的背景的复杂性，也决定了城市发展不能完全依赖于市场。从城市形成与发展的自然过程来看，城市实际上是市场发展的产物，尤其是伴随着工业化进程的市场发展的产物。西方发展成熟的城市在比较发达的市场经济中经过了完整的工业化阶段，现在又在信息化的平台上获得了更充分的发展。然而，我国的城市化却是在生产力还比较落后的情况下，与经济发展中的市场化、工业化、国际化、信息化同时进行的。在市场主体发育不完全、力量单薄，市场机制尚未完全建立起来，工业化过程远未成熟，国际化的大门才刚刚打开的背景下，单纯依靠市场来推进城市化、发展和提升城市的产业、提高城市的竞争力是显然不够的。
从城市竞争力所依赖的城市功能来说，完善的、有效率的市场服务体系构成了城市最重要的功能之一。然而，在目前我国经济发展阶段和目前我国城市化的发展背景中，单纯依靠市场无法形成一些我们所期望的城市功能。比如，要形成上海的国际金融中心功能，显然，在目前我国的金融管制条件和上海目前的金融经济发展条件，以及当前的国际金融产业结构条件下，依靠市场可能是遥遥无期的。
事实上，完全市场导向的城市经营观实际上是资金导向的城市经营观在经营机制上的表现——两者在本质上都有市场利润最大化的一致导向。并且，还导致了在经营城市实践上的相同行为倾向——前面我们所分析的资金导向的城市经营观可能导致的一些问题在这儿也都能找得到。因此，完全市场导向的经营城市和资金导向的经营城市在根本上是一致的。因此，从经营城市要从资金导向转向功能导向这个角度来说，经营城市也必须摈弃完全的市场导向。
从经营城市的经营主体和经营过程来看，经营城市主要是城市政府对城市资源的市场化运作。因此，城市经营实际上天然具有市场行为和政府行为的两面性。而基于功能导向的城市经营模式，特别需要强调政府在经营城市中的重要作用，这是以功能导向经营城市对政府和市场的基本要求。着眼于功能导向的城市经营必须走市场行为和政府行为有机结合的道路。这要求对政府职能进行合理的界定。同时，要积极推进政府控制或引导下的城市经营制度创新和技术创新。另外，还要大力推进新的市场环境和制度、技术创新环境下，相应的政府职能的积极创新。
三、经营城市：政府职能转变与制度创新
首先，经营城市是功能导向的。这一点实际上决定了政府的职能和职能创新。这意味着政府在经营城市时，必须着眼于城市功能的形成、发挥和提升，明确哪些是可以由市场来运作的，哪些是市场无能为力、必须由政府来操作的。在政府行为时，政府还必须明确哪些是现有的政府职能能够做到的，哪些是需要进行政府职能创新的。这一点对我国的一些城市政府来说尤其重要，因为在城市发展的市场化和国际化进程中，可能有相当部分服务于新的城市功能定位的政府职能在目前是欠缺的。
对于政府职能的合理界定，其基本原则是，在功能导向条件下，政府从市场和企业能够经营的领域逐步退出。政府要经营的对象，就是前面所分析的市场无法实现的城市功能。从国外的经验来看，英国政府从1984年开始，以电信产业为开端，相继对煤气、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。虽然各基础设施产业的技术经济特点不同，但政府管制体制改革的中心内容就是重新调整政府与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局。把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系，调整为政府调控市场、市场引导企业的间接调控关系。
然而，必须强调的是，对于一些特定的城市资源，必须从功能的角度和经济的角度进行双重的界定。比如，对于文化、教育、旅游等城市资源，必须对功能意义上和产业意义上的文化、教育和旅游资源的区别经营。对于产业意义上的文化、教育和旅游等资源的经营，政府完全可以让市场来进行。但对于那些市场开发无法获取效益，而对城市功能优化和提升、对城市未来发展有重要意义的那些文化、教育和旅游资源，政府必须立足长远，积极介入。例如，在过去的城市经营理论和实践中，多把注意力放在挖掘城市文化的产业效益上，这固然给城市带来了文化开发的资金投入与产出，但一方面，这种开发往往都对城市的历史文化资源形成了或多或少的破坏，更重要的是，忽视了文化作为城市发展的精神所具有的功能价值。同样，过去城市对旅游资源更多的是注重其景观价值和经济价值，而忽视了这个资源巨大的功能效益，忽视了充分发挥城市旅游资源的综合服务功能，使旅游资源为城市的城市竞争力服务，为城市的经济和产业发展服务，为城市功能的调整与提升服务。例如，会展经济和商务旅游已成为现代旅游业中附加值最高、关联度最强、社会影响最大的城市功能产业，而一些条件较好的城市却并没有注意到这一点。
另外，在城市管理和发展中，在新的市场条件和国际环境下，必然会产生一些以前没有，但又迫切需要建立和完善的城市功能，例如，随着区域交通格局的变化，一些城市成为地区交通枢纽，并不失时机地提出要成为诸如地区金融中心或物流中心等的区域要素集聚与扩散基地。显然，这些新的目标对城市政府的职能提出了全新的挑战。对此，城市政府迫切需要研究的，就是要实现这些目标政府应该做什么，政府职能要做哪些方面的调整和创新。例如，在新的城市化发展形势下，城市政府必须积极研究和推进城市土地制度、产业政策制度、户籍制度改革、行政区划和区域管制制度等方面的改革与创新。
其次，经营城市是动态的。必须放在城市化进程加速、城市快速发展的背景中考察城市的市场化经营。因此，一方面，制度和技术创新可能创造新的城市资源形式、城市功能载体和城市经营方式。而从我国的情况来看，制度创新和技术创新必须首先发挥政府的主动性和引导性。另一方面，城市经营的对象，不仅是现有的能够发挥城市功能的城市资源，在城市发展中，对于那些在将来也可能发挥城市功能的资源，也可以成为城市经营的潜在的对象。政府应通过行政手段和市场手段相结合的办法开发这些潜在的功能性资源。
在城市资源的资本资产运作中，政府是通过规划的轨道来推进城市经营的，城市规划是政府经营城市的依据和纲领。这意味着政府对城市发展的规划权，实际上决定了上述各种城市资源未来的使用、运作和发展形态，因此，城市规划权构成了城市经营的战略性资源，它成为城市资源的资本资产运作的基础平台。这决定了城市规划在城市经营中具有极其重要的地位。经营城市的首要内容是规划好城市，合理界定城市的空间、功能和审美形态。
同时，不可忽视的是，政府挖掘新的城市资源的过程往往也是政府职能调整和创新的过程 新的城市经营资源往往可以在政府职能的调整过程中被发掘，并同时构成了政府职能调整的途径和手段。例如，出租车营运证一旦成为政府管制的一项特许经营权，这种制度创新便开发出了一种重要的城市资源：温州市出租车永久性经营权的拍卖价格高达每辆60万元。无疑，城市庞大的出租车行业可以给政府带来巨大的收益。这实际上也是一种融资技术的创新。同样，上海对苏州河的成功治理也积累了一条治理污染的产业化投资和运作的道路。这不仅使政府从沉重的治污负担中解脱出来，这个制度创新所带来的效率和效益也远非是原来的政府公共事业型环保投资所能及的。
最后，经营城市是开放的。开放式的经营城市不仅包括对内的开放，更重要的是对外的开放，对国际城市分工体系的开放。虽然市场本身是无疆界的，然而，在转轨经济中，政府的开放姿态和政府为促进本地区的开放所作的努力却是极其重要的。尤其是我国加入WTO后，我国的城市如何融入国际城市体系，参与国际城市分工，形成自己的竞争优势和城市特色，是城市政府需要迫切研究和探索的课题。显然，这一点上，我们的一些城市政府还没有适应全球化的新环境，在过去并没有很好地发挥它的作用。
四、结论：功能导向的经营城市战略
对于功能导向的城市经营，首先必须明确城市的功能定位。然后，考察满足这些城市功能所需要的条件，这就是经营城市所要达到的目标。这些条件也就是与城市功能相对应的城市环境。它们包括城市空间、城市功能的基础设施环境、城市功能的文化制度环境，以及城市的知名度和美誉度。
对于城市空间，政府应该以经营的理念来规划城市；政府是通过规划的轨道来推进城市经营的，而且，良好的城市规划本身构成了城市经营的战略性资源。因此，经营城市的首要内容是规划好城市，合理界定城市的空间、功能和审美形态，使城市地理意义上的空间和功能意义上的空间和谐统一。
对于城市基础设施，政府应该以经营手段建设城市。在城市加速发展条件下，大规模的城市建设所面临的最大问题是建设资金的短缺。以经营手段建设城市就是要在满足城市功能的前提下，对那些可以商业化的城市资源进行资本资产运作，并形成城市建设资金投入与产出的良性循环机制。主要包括存量城市资源的市场化运作和增量城市建设资金的市场化筹集。
现代制度经济学认为，制度对于社会经济发展具有决定性的作用。城市文化和城市制度是城市功能的软环境，也是城市发展的灵魂。因此，以功能导向的城市经营方式管理城市的核心是适应城市功能的文化和制度建设。对于城市的市场化经营，理论研究和实践经验都表明，其关键和核心的问题是，能够促进有效竞争的制度的建立。不仅如此，功能导向的城市经营还要立足于建立兼顾效率与公平的管理制度，以及有利于推动创业与创新的社会文化。
最后，为了提高城市知名度和美誉度，政府还必须以经营谋略推销城市。城市个性、知名度和美誉度是城市特定资源发挥城市功能的产物，其本身也是城市的重要资源。因此，城市品牌、城市个性完全是经营城市的内容和结果。注意力经济是新经济时代的全新概念和必然产物。经营城市，也需要像企业包装、宣传和营销商品那样，对城市包装、宣传和推销，以确立城市形象，打造城市品牌，提高城市的知名度和美誉度。