政府：国有企业改革难以逾越的障碍，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,障碍论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 国企改革为何不能成功
中国经济改革开放20年，取得的经济成绩是令人瞩目的，国有经济也有一定程度的发展（斯蒂格利兹，1994）。不过，中国改革开放以来，作为中国经济改革重中之重的国有企业改革，尽管经过千改万改，但实际结果却不尽人意，国有企业不仅没有摆脱困境，反而成了中国经济改革与经济发展的主要障碍。
国有企业改革为何无法走出这种窘境的阴影？按照目前国内理论界流行的说法，党的十五大报告是对传统的所有制理论的重大突破，它奠定了国有企业进入社会主义市场体制的基础，而且经济学理论界对于国有企业“如何进入市场”，包括国有企业自身的组织改革、市场进入方式以及市场主体的转化形式，也作了大量的研究，已有大量的文献，但实际上国有企业并没有进入市场。尽管最近的一些数据表示，1999年国有企业经济形势捷报频传，大多数国有企业扭亏增盈，国有企业的所得税增收。毫无疑问，这些数据背后结果并非如此，可能多与实现“国有企业改革三年初见成效”的目标有关。实际上，居主导地位的大型国有企业经营状况还在持续恶化（郑海航，1998）。
那么，国有企业改革为何如此艰难，国有企业为何不能真正进入市场，无法逾越的障碍是什么？在国有企业的改革目标和被选择的体制变迁策略之间，究竟是相互兼容还是相互排斥？20多年来，国有企业这种“低效率——高风险”昂贵的改革（在改革20多年中，国有企业运用了整个国家70%以上的信用贷款，80%以上国内最好的劳动力，却生产占GDP30%的产出！）是其组织本身发展的结果还是外在环境的使然？ 这种成本昂贵的“渐进改革”是否还值得继续尝试？等等。对于这些问题，尽管有关的文献汗牛充栋，观点众说纷纭，但很少人提出较为合理的解释。张五常教授主张（张五常，1988），以股份来界定资产的权利分配，可以大幅度地减低交易费用，它是国有企业改革能够顺利进行的最佳办法。林毅夫则认为（林毅夫，1997），国有企业改革应该从消除国有企业面临的不对等竞争条件入手，创造公平竞争条件以形成反映经营绩效的充分信息，才能够逐渐形成和选择适宜的企业内部治理结构，让国有企业改革走出困境。而国务院经济发展研究中心课题组的研究则认为（课题组，1998），国有企业迟迟不能走出困境，问题在于国有企业规模范围太大，战线过长，国家有限的资源根本无法支撑如此巨大规模的国有企业，从而弱化了国有企业的竞争能力。因此，国有企业改革的成功就在于对国有经济的战略性调整和对国有企业的战略性改组，收缩国有企业的规模，让国有企业退出竞争性的领域，坚守国家垄断性的行业。
当然，对国有企业弊病的分析，还有产权明晰论、政企不分论、内部人控制论、软预算约束论等等，这些理论的分析并非没有道理，但是它们往往仅是从事情的一个侧面透露出一点事物外象，并没有把握到问题的关键所在。张五常的分析从纯经济分析来说是鞭辟入里的，在正常的市场体制下这种方式也会行之有效，但他忽略了政治因素对经济问题的影响，忽略了任何制度创新的植入条件；而林毅夫的分析完全离开了人的本身来分析组织的经济行为则是雾里看花，不得要领；而国务院发展研究中心的主张则完全是出于政治上的需要来为20年来国有企业改革不成功寻找正当性的理由。
众所周知，在现代经济生活中，人们的经济行为基本上都是政治影响与经济活动互动的结果。所发生的任何重大的经济事件或存在的重要的经济问题，无论是仅作纯粹政治分析，还是纯粹经济分析，都不可能解开这些事件之症结。20多年来，中国国有企业改革为什么总是会误入歧途，找不到问题解决的方向，问题的关键就在于人们往往把国有企业改革仅看成为一个纯粹的经济问题，而没有考虑到政治行为对国有企业改革的影响与作用。正如诺贝尔经济学奖获得者诺斯所指出那样（诺斯，1992），国有经济的发展，政治市场的效率是问题的关键。假如政治交易的成本很低，而且具有正确的理论来指导政治行为者，则有效率产权安排将能建立。但是，高昂的政治交易成本，加上政治行动者的主观认知，在这种状况下建立的产权制度并不一定会带来经济成长。而且随后所建立的组织，也没有诱因去创造更具生产性的经济规则。因此，国有企业的改革，不应仅放在纯粹的经济分析上，而应该超越国有企业制度本身并放在一个更为广泛的视界中来理解，这样才能找到国有企业改革所面临的问题之所在。
在本文看来，现有的国有企业制度的最大缺陷就在于把企业收益个人化或单位化，把企业运作的成本通过国家组织社会化，企业运作上的成本收益严重的不对称或严重扭曲（肖耿，1997）。因此，国有企业制度的改革就是要改变这种成本收益严重扭曲的态势，即重建现有的中国企业产权制度。但国有企业产权制度重建的成败主要还不只是经济意义上的交易成本，而是政治意义上的交易成本。关键在于政府目标的资源吸取最大化与国有企业目标的资源有效配置利润最大化的矛盾与冲突。
因为，在中国现行的经济体制下，政府与市场关系基本上反映在国有企业与市场关系上。在此意义上，国有企业能否进入市场，国有企业是否具备市场竞争的条件，可能不是来自企业本身，而是来自政府。如果政府以及所有制属性限制了市场的成长与发育，从而使国有企业进入市场面临着重重困难或交易成本的增加，在这种情况下，国有企业改革所面临的障碍当然不是市场，而应该是政府。当然，这里所指的政府是指政府对国有企业改革的产生的障碍作用，并非是指政府禁止或阻挠国有企业的改革或抵制国有企业进入市场，而是指政府作为一个社会中最庞大最占优势的产权主体，基于坚持现行体制、维护既得集团利益的需要，会扭曲国有企业市场化的“进入机制”。也就是说，由于市场价格机制的局限性（或市场失败的存在），市场价格机制的运作总是会较有利于交易条件较优势的当事人，政府会利用其优势权利，扭曲市场价格机制，使之对他们更有利。这时，政府会以“吸取财富最大化”的目标来界定它与市场的关系，从而扭曲政府与市场的关系。政府对市场关系的扭曲，也必然反映在国有企业和市场关系的扭曲上。这样，国有企业改革也只会陷在困境中而无以自拔。（注：关于这点，张曙光也有过同样的讨论，本文讨论也受此启示。他认为，转型遇到的两难困境是，政府既是改革的推动力量，同时又是改革的对象，这就决定了我们的改革一方面要发挥政府的作用，另一方面又要限制政府的权力（《经济研究》1998年，第7期）。）这也让我们看到， 作为改革者的政府则成为国有企业改革的主要障碍。这正是目前国有企业改革一个无法逾越的障碍！
本文力图证明，20多年来国有企业改革所走过的道路表明，由于政府不肯退出国有企业（包括理论认识上的不知退出和政治上成本太高的不能退出），以及由于国有企业不能也不愿意脱离政府（包括经济成本上的激励不足及垄断诱惑），使得政府成了国有企业改革的最大障碍。在这个意义上说，原有的改革思路与改革方式已经行不通了，它只能让人误入歧途。更为重要的是，随着中国经济改革的深入发展，未来的国有企业改革不是再引入更多的“外生变量”，而是要触动“政府”这个“内生变量”，通过产权制度的重建以明确政府与企业的边界，通过制度创新以保障新产权制度，以及变革现行不适应市场运作的经济体制以界定政府合法性的边界，这才是国有企业改革得以完成的关键。否则，国有企业的改革又会无功而返！
二 政府障碍的两个理论假说
本文假定，政府是中国国有企业改革无法逾越的障碍，即政府权力的合法性与国有企业市场角色在所有制关系上的“二律背反”，使作为改革者的政府成为国有企业改革的最大障碍。这一假说不仅实证上有充分的根据（由于篇幅所限，只好另文讨论），而且有从学理上说明“政府障碍”的可能性。
1.暴力潜能论
科斯认为（科斯，1994），由于交易费用的存在，市场、企业及政府都是人们可选择的资源配置的方式。这就是说，政府也是配置社会资源不可或缺的方式之一。不过，由于交易费用的存在，无论是市场，还是企业或政府都可能产生失灵。这些失灵的存在则是导致制度变迁的原因（诺斯，1992）。但新古典经济学只强调市场价格机制的作用，把全部的社会活动都约化为个人的偏好及理性行为，把经济行为完全孤立在政治生活及社会文化活动之外；而传统的计划经济理论则强调政府的万能作用，政府作为一个“道德人”，它具有消灭资本剥削阶级、实现社会公平分配以及在情感上要为人民服务的使命和义务（哈夫曼＆诺夫，1970）。可以说，这两种偏于一端的理论，既无法揭开以往历史的现象，也不能解开现代经济生活的谜团。
诺斯在前人讨论的基础上， 建立了一个新古典政府理论（诺斯， 1992）。在诺斯看来，政府的存在既是社会经济成长的关键，又是人为经济衰退的根源。这是因为，政府可以看作在暴力方面具有比较优势的组织，通过这种暴力的比较优势，政府不仅处于界定的执行产权的支配地位，而且拥有这些产权的“最终排他性”，以及使用暴力以控制社会资源的可能性。诺斯指出，以往有两种政府理论，合约论与政府掠夺论。前者把政府看成是合约执行的第三者，以此促进社会福利的最大化或社会经济发展；后者把政府看成是某一集团或阶级的代理人，它通过界定一套产权，使权力集团的收入最大化而无视它对社会整体财富的影响。对以往的历史研究表明，政府实际上具有一起垄断上述两项目标的能力。不过，由于竞争的限制和交易费用的存在，导致经济持续增长的产权很少在历史上居于支配地位，而使统治者租金最大化的产权结构与降低交易费用和促进经济成长的产权结构总是存在着冲突。其可能的结果是，由于交易费用的存在，政府推动高效率的产权使统治者的税收降低；另一方面，基于统治者租金最大化需求，政府会倾向于实施产权垄断，而无意于建立一个自由竞争的产权环境。
2.效率与公平权衡上的两难
建立社会主义市场体系，是“效率优先”，还是“公平优先”，自然是中国经济转轨时期政府职能转变的题中之义，这种讨论也反映了转轨经济时期政府角色与目标的两难性。“效率优先论”者认为，在传统的计划经济体制下，往往会以理想社会主义的平等代替实质上的经济效率，以行政控制和道德力量支配社会经济运行，结果是牺牲全社会的生产效率，导致整个社会经济的长期落后。因此，进入市场经济之后，效率应优于公平，市场经济客观上只能保证机会竞争的平等，而非结果的平等。“公平论”者则主张，市场经济必然会带来社会腐败及不利于社会弱者的发展。他们尽管不反对市场经济的竞争，但认为社会所需要的公平是保障人人安居乐业、保障社会和谐和稳定的必要条件，为了实现这些公平有必要对效率的单纯追求给予适当的约束。也有人认为，效率应该是公正性的效率，公正应该在效率中创造。其意蕴是，并非所有有效率的行为都是公正的，而是说效率应该从公正中获得其规定性；同时，也不是以牺牲效率换取公正，而是通过效率追求社会经济的最优发展。
而把其理论转化经济政策，也就是政府通过微观层面上的初级分配来贯彻经济发展原则，再通过宏观的再分配来实现公平原则。但问题是，微观层面上的初级分配必然会造成个人收入分配悬殊差距，而当政府通过财政、税收、保险、福利等转移支付方式来抚平这种差别时，又容易把政府公平调整政策与政府对企业经济干预的界限模糊。政府障碍在此表现为双向度的冲突性。
总之，根据以上的两种理论假说，尽管政府暴力潜能说明了在政府控制下无效或低效产权体制长期存在的原因；但就我国目前的情况而言，政府的暴力潜能主要不是表现在“政府垄断”上。也就是说，改革开放以来，政府并没有出自于交易成本的考虑而让低效率产权体制的长期存在，也无意于租金吸取最大化而强行维持既有的产权体制。但是正如政府干预市场往往导致市场运作紊乱一样，国有企业经济行为的“政府化”，即政府行为过度地对国有企业经营干预，而导致国有企业处于被动性的生存状态。换言之，政府往往会以观念上合法性的最大化而导致政府活动在企业经营空间中的泛化权力。
这种观念上的合法性的扩张一般表现在企业目标结构的扭曲，它包括了企业理想目标与现实目标的差距和企业实际目标与政府政策目标的背离。据中国社会科学院经济所董辅隻和唐宗焜对中国403家国有企业的调查显示（1992）， 国有企业长期以来存在着三种主要的目标偏移，分别是“产值偏好”、“消费倾斜”、“职工冗员”。这就必然导致社会总产值、国家财政税收及社会充分就业与企业效率相背离。刘小玄（1999）的研究也表明，国有企业一方面要进入市场，要面对着市场竞争的压力；另一方面在很大程度上要受到政府管理体制的控制，而后者则是国有企业面临困境的主要原因。
三 政府：国有企业改革难以逾越的障碍
障碍一：国有企业的产权既清晰又模糊
党的十五大指出，调整和完善公有制为主体的所有制结构和加快推进国有企业是今后经济体制改革和经济发展战略的目标，并再次重申在“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的基础上对国有企业进行改革的要求，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。在最近通过的十五届四中全会的决议中，再次把建立和完善现代企业制度作为国有企业产权制度改革中最为重要的一环。可以说，产权问题仍是政府对企业干预的前提。1995年由亚洲开发银行提供技术援助和资助的国家经贸委课题组的研究表明，产权不明晰仍是落实国有企业经营自主权最大的障碍（宋涛，1996）。
从目前的情况来看，国有企业产权制度，尽管经过20多年来的改革有所松动，即打破了那种传统的国有企业产权制度安排（注：传统的国有企业产权制度特征是：以政权与财产权直接相结合的政府为产权主体，排斥个人对物质生产资料的占有，国有企业仅作为国家所有权的客体以及行政机构的附属物而存在，国家以行政系统为依托，对全民财产的所有、占有、支配、使用和处置的全过程实施统一的指挥和领导（魏杰，1998）。），但是其状况仍然是即清晰又模糊的。这里所谓的“产权清晰”是指国有企业的产权被现行法律完全界定为国家所有。在国有制下，国家是企业的最后投资人、所有者，因此，它的财产责任和一切经济损失就应由国家来承担。既然国家承担了一切责任与风险，它自然要获得相应的权力。理所当然，国有企业的经理也应该由国家来任命。而由国家任命的企业经理不会对市场负责，只会对授权给他的行政上级负责。而政府作为国家的代理人，根据现有法律，它对国有企业完全行使着所有者的权力。可以说，在现行的国有制下，不管政府过多地干预企业是如何的不合理，但政府利用国家代理人的角色行使所有权是无可非议的。因此，在现有的产权制度安排下，国有企业改革要超越政府的权力是不可能的。也就是说，在现行的产权制度安排下，政企分开是无解可求的。
这里所谓的“产权模糊”是指国家所有权无法清楚地界定产权的各种权能。首先，国家作为一个集合名词，它是一个虚拟的非人格化的主体，它既不是自然人，也不是财团法人或社团法人，它的终极所有权只能以某种法律的方式授予政府来行使。因此，政府与企业之间的关系并不是委托人与代理人之间的关系，而是代理人与代理人之间的关系。在这种关系中，一方面，以自利最大化为目的的个人所组成的政府不仅不会真正地行使终极所有者的责任，反之会千方百计地侵蚀所有者的权利；另一方面，除非是出自于个人利益的考虑，否则政府人员也不会对国有企业产权运作承担任何责任。这样产权关系不仅表现在财产终极所有权上的极端抽象性，而且表现在法律所有权上的不明确性，即肖耿博士所称的“产权缺位”（肖耿，1997）。面对着国有企业的产权缺位，政府改革的基本思路是采取“两权分离”的方式进行股份制改革，试图通过建立现代企业制度来实现产权多元化，以弥补国有企业产权制度的不足。但是，这样的思路并没有改变产权缺位的不足。反之，各利益主体则利用“产权缺位”来谋求自己的利益。中国国有银行巨大不良资产的积聚则是这种“产权缺位”最为典型的案例（张杰，1998）。
在市场经济体制中，银行不良贷款就像潜伏着的定时炸弹，如果处理不当，随时有可能导致小到银行的倒闭，大到国家的经济危机。因此，银行一旦觉察其贷款有问题，就会尽早地提取足够的问题贷款拨备，以应付不测。也就是说，在市场经济中，不良贷款是与当事人各方的效率损失率直接相关的，人们会渐行渐远，会尽早地从这种关系中退出。但是，在中国转轨经济中的产权安排下，由于产权界定不清，当事人各方则会通过国有银行的不良资产来获其利益。也就是说，当事人不仅不把银行不良资产当作一种负担或风险，反之，当事人会把它当成了各自为己谋利的工具。
首先，从政府的角度来看，改革前，中国是一个财政—计划主导型经济，企业生产和投资的绝大部分资金由国家财政直接拨付和调配。银行只起一个出纳和记帐员的角色，既没有盈利要求，也不承担风险。改革开放后，中国居民的收入结构和储蓄结构发生了以个人部分份额持续上升为特征的显著变化。统计分析显示，1979年的国民储蓄结构为：个人部分23.55%，企业部分33.65%，政府部分42.8%；到1996年则依次转变为：83%、14%和3%。 而随之国家财政集中和分配的资源大大减少，国家财政收入占GDP的比例，也从1978年的31.2%下降到1990 年的17.4%，1994年的12.2%，1997年的11.5%。这一比例大大低于世界大多数国家的水平。但是，国有企业的资本结构却依然是由国有资本独立来支撑。随着政府在国内储蓄中所占的份额和财政收入的急剧下降，国有资本的注入越来越少，除了少数国家重点项目以外，国家无力向国有企业注资。于是国家将国有企业资金供应推给了国有银行。1996年，集中了国内信贷资金90%的四大国有商业银行，90%以上的贷款贷给了占经济总量30%多的国有企业。这样，国有银行实际上代替国家充当了国有企业注资人的角色。既然如此，注入国有企业的银行贷款原本属于国有资本的性质，这就为国有银行不良贷款的发生提供可能的条件。
既然银行是国有的，政府往往会以政治上的考虑要求银行发放政策性贷款。在中国，广义上上讲，国有银行的一切贷款都是政策性贷款，因为它们都是为政府的经济政策服务的，受政府信贷政策严格指导。不过，这里所指的政策性贷款是指条件更为宽松、利率更低的贷款。它们包括有：基础设施、固定资产投资，农产品及外贸产品收购，农村扶贫、下岗工人的工资发放等贷款。这些贷款项目多是回报率低、周期长、管理不善、资金使用的随意性大的项目，因此偿还率极低。据香港大学肖耿教授的研究（1997），90年代以来，中国国有银行的政策性贷款所占比重在35%以上。这些政策性贷款不仅逐渐积淀为国有银行的不良贷款，而且也是导致中国90年代以来信用过度的根源。
而且，政府不仅出于政治上的考虑，更重要会从本身既得利益上扩大政策性贷款的规模。因为，在中国的转轨经济中，在通胀压力不大而货币可能超量供给时，就意味着产生一笔巨大货币发行收益。据谢平估计，1986年至1993年期间这笔收益平均为GDP的5.4%，世界银行更认为1993年占GDP的11%。面对这巨大利益的诱惑， 政府自然会扩张政策性贷款，超额发行货币。另外，从1986年至1994年期间，中央银行的财务预算制度规定按62∶38的比例与财政部利润分成。中央银行又给每一专业银行和分支行下达利润指标，并按规定的比例分成。在这样的机制下，投放基础货币越多，收取利息越多，利润就越大，各自分享份额就越大。而政策性贷款的扩张是实现其目标最好途径。也就是在这种机制下，曾发生过银行向企业“送”贷的奇怪现象。这种情况直到1995年取消中央银行“利润留成”制度后才有所缓解。银行不良贷款在这个时期积淀最多。
其次，从国有银行来看，尽管银行是属于国家所有，但无论是中央银行，还是各国有专业银行及各地方分支银行，它们又都有各自的利益和逐利动机，因此，各国有银行都会在自己的约束条件下追求其利益最大化。而且国有银行也会借助政府的权力把社会分散化的金融资源集中到国有银行的帐户上，形成垄断性国有金融体制。据统计，1991年中国居民金融资产结构为：现金占19.16%，储蓄存款占70.1%， 证券和保险占10.74%。
再就是，在转轨经济中的中国，国有银行的信贷完全是由中央银行控制，并由国家担保。这样，谁获得信贷指标，谁就分得一块利。在这种情况下，国有银行的信贷资金便具有了租金的性质，自然也成了有关各方追逐的对象。一般来说，分取信贷资金支配权的寻租活动会在政府给国有银行分配信贷规模时开始。而信贷规模的分配结果在很大程度上取决于各个国有银行在相应方面影响决策部门的程度。这样，在每一个计划年度，各个国有银行之间都要展开无休止的寻租竞争。为了寻租的需要，各国有银行会迎合决策部门的偏好而随意地调整国有银行的资产负债表，更为重要的是计划分配的资金贷款又是与往常的贷款实际相关。这就迫使各国有银行千方百计来扩大贷款规模。在这种情况下，国有银行面对着那些负债累累的国有企业，若它们来申请贷款，国有银行往往并不关注其贷款可能造成不良资产的风险，而关注的是其贷款后是否能够支付银行的利息。这时，企业的债务负担加重，银行的不良贷款也上升。
还有，各银行并非出于国有的性质愿意承担政策性贷款，因为银行不良贷款的增加对其并不有利。但是，政策性贷款的存在则为它们谋取一己之利创造了条件。因为， 尽管国有银行的政策性贷款占其贷款有1／3以上，但是国家银行商业性贷款的比重仍然占有2／3。 由于国有银行工作效率低、管理不善及产权关系模糊，其资金运作的效率多是极低的。在这种情况下，国有银行为了转移其商业性运作的风险，往往会模糊政策性贷款和商业性贷款的关系，而把商业性贷款的风险基本上转移到政策性贷款上，风险或成本完全由国家或社会来承担，而收益则占为己有。
再来看国有企业，既然国有银行的信贷资金有国家担保并存在寻租的机会，自然也会成为它们追逐的对象。因为，在国有企业看来，取得国有银行的信贷资金并不是借债，而是从国家的大锅中舀羹吃。国有银行贷款的风险已经由国家担保了，舀在碗里的便是肉，凭什么不努力争取？改革以来，国有企业一直是信贷资金支配权的主要争夺者。由于风险完全由国家承担，信贷资金的运用是无成本的，争夺到国有银行的信贷资金就是一种特权，这也成了国有企业向国有银行贷款的目的。至于争夺来的资金如何运作，其运作的效率如何是不会考虑的，甚至根本不考虑。在这种情况下，国有企业岂能不亏损？但企业即使亏损，也不会破产，致使国有企业不仅敢向国有银行贷款，而且敢于不还。这样，银行的贷款自然也就成为坏帐、呆帐。即使偶尔有些效率好的国有企业，它们也会把争夺来的国有银行资金转手到非国有借贷市场来获得高收益，并以种种理由长期占用。这样，这些信贷资金在其企业会有较高的效率，可以为企业获得较大的利润。因此，这些信贷资金在其企业尽管不成为它的不良债务，但在国有银行的帐面上却成为不良贷款。
可见，在产权模糊的情况下，上述各当事人会趁其机会谋取自己利益，不良贷款也就在这个过程中逐渐地积淀下来，结果成为目前中国经济持续发展一个巨大的障碍，国有企业改革也因为巨额的银行不良贷款而举步维艰。
可以说，在“两权分离”的产权安排下，政府、企业和市场并没有排除政府合法性暴力的模糊边界，政府对企业的侵权活动仍以某种合法的方式而不能得到约束与规范，产权安排仍然是虚拟化和抽象化。这时，国有企业根本就不可能超越政府成为市场运作的主体。因为，这里政府与企业都是国有财产的代理人，他们都不需要为国家所有权承担责任与风险，同时政府还会利用其掌握的权力来掌控国有企业，为政府目标服务或为其单位及个人谋利益。因此，在现行的产权安排下，国有企业改革很难逾越政府这一障碍。
障碍二：泛宏观调控——政府管企业的合法性依据
无论是在国外，还是在国内，国有企业无不承担着政府的宏观经济管理职能。承担政府宏观经济管理的职能正是国有企业存在的合法性依据。正是在这个意义上说，国有企业的经济行为又是非市场性的。这种非市场性对国有企业来说使它成了无法解开企业市场化的死结。同时，国有企业这种非市场性的性质，也为政府管企业提供了合法性的依据。因为，政府为了保持国民经济健康和协调的发展，政府就要对国民经济进行宏观调控，通过对国有企业经济的调整来达到整个国民经济宏观调控的目的。但是，当这种宏观调控一旦泛化，就会造成宏观经济调控的不规范和随意性，造成政府与企业之间的复杂的支配与依赖关系，造成企业进入市场成为市场主体的外部性障碍。
因为，有效的宏观调控需要有活力的微观主体，基于微观主体的活力，中央政府必然会尽量地给予地方政府和国有企业较多经营自主权，而这种权力的下放总是会引发地方政府的“扩张冲动”和国有企业的“投资饥渴”，造成宏观经济上的失衡。为了宏观经济上的均衡，政府必须进行经济上的宏观干预，但是大量的信息成本不仅使宏观调控经常失灵或滞后，地方政府与国有企业的“逆调控”行为，也常使政府的宏观经济调控变形或失效。因此，长期以来，经济上的宏观调控是有必要的，但其结果却往往会不尽人意，不仅会牺牲效率和均衡，更重要的是为政府管企业提供了合法性的依据。在这种情况下，企业要逾越政府的管制也是不可能的。
还有，国有企业对政府的不可逾越性还可以表现为在政府与国有企业的经济谈判中政府处于强势一方（相对于国有企业而言），国有企业处于弱势一方（相对于政府而言）；这可以从政府对国有企业的政治约束等角度来分析。由于篇幅关系，在此就不展开。
总之，在中国现行的产权制度安排下，政府与市场关系基本上反映在国有企业与市场关系上。在此意义上，国有企业能否进入市场，国有企业是否具备市场竞争的条件，可能不是来自企业本身，而是来自政府。如果政府以及所有制属性限制了市场的成长与发育，从而使国有企业进入市场面临着重重困难或交易成本的增加，在这种情况下，国有企业改革所面临的障碍当然不是市场，而应该是政府。当然，这里所指的政府为国有企业改革的障碍，并非是指政府禁止或阻挠国有企业的改革或抵制国有企业进入市场，而是指政府作为一个社会中最庞大最占优势的产权主体，基于坚持现行体制、维持既得集团利益的需要，会扭曲国有企业市场化的“进入机制”。这时，政府会以“吸取财富最大化”的目标来界定它与市场的关系，从而扭曲政府与市场的关系。政府对市场关系的扭曲，也必然反映在国有企业和市场关系的扭曲上。这时，国有企业改革也只会在困境中无以自拔。这也让我们看到，作为改革者的政府则成为国有企业改革的根本障碍。这也就是目前中国国有企业改革一个无法逾越的障碍！
可以说，20多年来中国国有企业改革所走过的道路表明，原有的改革思路与改革方式是行不通的，只能让人误入歧途。只有另辟蹊径，通过产权制度的重建以明确政府与企业的边界，调整政府与国有企业之间的关系，并通过制度创新以保障新产权制度，以及变革现行不适应市场运作的经济体制以界定政府合法性的边界，这才是国有企业改革得以完成的关键！
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