境外审计研讨会综述,本文主要内容关键词为:境外论文,研讨会论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
为了加强境外审计工作交流,探索境外审计路子,推动境外审计理论研究深入开展,中国审计学会和审计署境外审计司于2010年12月20日至21日在北京联合举办了境外审计研讨会。国务院相关部门、署机关部分单位和派出机构、部分地方审计机关、高等院校和中央企业内审机构的30多位代表参加了研讨会。
审计署党组成员、总审计师孙宝厚,中国审计学会会长翟熙贵到会指导。孙宝厚总审计师做了题为《要积极稳妥灵活有效地开展境外审计》的重要讲话。他指出,对境外审计,态度要积极,步子要稳妥,程序、方式和方法要灵活,成果要有效。翟熙贵会长在会议总结时对此次研讨会给予了高度评价,也对部分审计机关已经开展的境外审计工作给予充分肯定。他要求与会代表在会后认真领会孙总审计师讲话精神,并在境外审计工作中很好地贯彻。他还鼓励与会代表继续积极开展境外审计的理论研究和实践探索。
研讨会上,国务院相关部门同志介绍了我国对外投资、境外国有资产和对外援助资金管理监督情况,审计机关代表介绍了本单位境外审计工作的开展情况,高等院校代表介绍了境外国有资产管理、监督和审计的国际实践和国内外研究情况。与会代表就境外审计的理论和实务问题进行了深入研讨,就如何逐步开展境外审计达成了一些共识。现将主要观点综述如下:
一、关于开展境外审计的必要性
与会代表认为,审计机关开展境外审计的必要性体现在以下几个方面:
第一,开展境外审计是我国国家审计机关的法定职责。《中华人民共和国宪法》、《审计法》和《审计法实施条例》等对审计机关的职责、范围规定得很明确,国家财政资金、国有资产(资金)运用到哪里,审计就跟进到哪里。在2008年国务院对审计署主要职责内设机构和人员编制规定中,也进一步强调要加强对境外中央国有资产、财政资金使用效益的审计职责。
第二,开展境外审计是国际审计惯例。各国审计机关有权力、也有义务对本国的驻外机构和境外国有资产实施审计监督,这一点国际审计界早已达成共识。1962年最高审计机关国际组织第四届国际大会对国家海外机构及其他海外机构监督这一议题达成的共识是:最高审计机关有义务监督本国在海外的国有公司及驻外机构的财务活动。《利马宣言一审计规则指南》(1997)第十九条明确提出“设在国外的政府机关和其他驻外机构,也应由最高审计机关进行审计”,而第二十三条“对政府投资的工商企业的审计”部分也指出:“如果政府握有的某些企业很多股份,审计机关就要对这些企业进行审计”。美国、英国等国也开展了很多境外审计实践。
第三,开展境外审计是保障境外国有资产安全完整、保值增值的现实需要。随着我国“走出去”战略的实施,境外机构数量不断增多,对外投资和境外国有资产规模越来越大。现实情况表明,境外机构国际化经营管理经验不足、法人治理机制不健全、风险防范意识不强等方面的问题还客观存在,有的企业在“走出去”过程中甚至交出了巨额学费。而我国服务于企业“走出去”、帮助企业站得住、引导投资主体管控好、保障国有资产不流失的一整套政策、措施和机制也还有进一步完善的空间,国家审计应当关注这些领域,在维护境外国有资产安全完整、保值增值方面发挥应有作用。
北京国家会计学院张庆龙从分析我国境外国有资产委托代理关系入手,探究了境外审计必要性。他认为境外国有资产委托代理层次多、代理链条长、委托代理成本高。一旦对境外国有资产监控不力,由于信息的不对称,极容易产生“代理问题”,从而形成国有资产流失,因此有必要对境外国有资产实施审计监督。
关于境外审计应该发挥的作用,南京审计学院黄溶冰认为:境外审计是“防火系统”,即应具有“抵御功能”,是国家经济安全、境外国有资产安全的屏障,能够阻隔、拦截、缓释风险的侵袭和影响,防御外部风险对境外国有资产的袭扰、腐蚀和侵害,保护国有资本经营秩序稳定,保护国家利益不受侵害;境外审计是“检测系统”,即应具有“诊断功能”,能最早地感知风险,是境外国有资本健康运行的“感应器”,是风险和隐患最灵敏的“探头”,能够发现风险生成的潜在苗头,捕捉风险迹向,锁定风险源头,检测风险的运动方向、强度、特质和作用对象等风险数据,准确地判定风险;境外审计是“预警系统”,即应具有“示警功能”,是风险的“传导器”,能够及时、灵敏、准确地报告或报警,提供风险信息,提示党和政府对境外国有资产风险予以足够的关注,促进风险防范和应对措施落实,并提供消除风险的“目标参数”;境外审计是“自稳系统”,即应具有“修复功能”,针对国有资产管理中存在的体制障碍、制度缺陷和管理漏洞,能进行深层次分析,提出改革体制、健全法制、规范机制、完善制度÷强化管理的建议,提高境外国有资产运行质量和绩效。
此外,中山大学漆江娜、南京理工大学韩晓梅和中南财经政法大学李淼结合搜集到的国内外有关境外审计的理论研究成果,对开展境外审计必要性也进行了深入探讨。
二、关于境外审计的类型和内容
与会代表认为,国家审计机关的境外审计主要包括以下几种类型:一是对运用国有资产(资金)或国家财政资金在境外设立的非经营性机构的审计;二是对运用国有资产(资金)在境外投资的经营性机构或者对外投资项目的审计;三是对我国政府对外援助物资采购、工程建设、资金管理等的审计(在这些援助形成的资产所有权移交外国政府之前)。从广泛意义上说,境外审计还包括国际机构审计,即我国审计机关为承担国际责任、履行国际义务,根据有关方面的授权,对国际机构实施的审计。
审计署审计科研所崔孟修根据公共财产的不同性质,将国家审计分为国有资产审计、财政资金审计和其他公共资金审计三类。他认为从境外审计的角度看,能够“走出去”的公共财产主要是国有资产和财政资金,因此境外审计可分为境外国有资产审计和境外财政资金审计两大类。境外国有资产包括境外企业国有资产(非金融企业国有资产和金融企业国有资产)、行政事业类国有资产(例如驻外使领馆的房产和其他资产等)、资源类国有资产(例如石油、矿产等资源);境外财政资金主要是指驻外使领馆以及其他驻外机构使用的预算拨款。我国境外审计发展的重点,应当放在境外国有资产审计方面,而且境外企业国有资产审计应当是境外审计的重中之重。
北京国家会计学院张庆龙认为按照关注风险控制、关注治理有效、关注效益和关注经济安全的原则,境外审计的内容应包括对财务资料真实性、境外国有资产投资绩效、风险导向内部控制、内部治理、境外国有资产产权安全、境外国有资产经营者经济责任和境外国有资产互联网审计等。
审计署外交外事审计局胡家俊认为,境外审计应关注四方面的重点内容:一是预算执行效果和财政资金使用效益,二是境外国有资产保值增值,三是内部制度控制和监管,四是影响国家“走出去”战略实施的典型性、倾向性和普遍性问题。
对于境外经营性机构审计应关注的重点内容,华润集团王高强认为包括所在国的经济及社会环境、金融衍生品风险、离岸公司股东结构及董事会组成、所在国家或地区上市规则的要求等等。
三、关于境外审计工作情况和积累的经验
近些年来,审计署、部分地方审计机关和中央企业的内审机构,已经根据各自情况开展了一些境外审计工作实践。研讨会上,来自审计署境外审计司,深圳、广州特派办,外交外事审计局、贸易审计局,上海市、山东省、广东省、云南省、陕西省审计厅(局),中石油和华润集团等的代表介绍了本单位开展境外审计工作的情况。
审计署境外审计司刘瑛介绍了审计署境外审计工作开展情况。近两年来,审计署不断加强境外审计工作,通过健全机构、制定战略和分类实施等方式逐步使境外审计制度化、常态化。一是健全了境外审计组织机构,设立境外审计司,作为境外审计的归口管理部门。二是将驻外机构审计、对外援助资金审计等境外审计纳入审计署发展战略规划,特别强调要积极探索对国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构境外投资及境外分支机构的审计,强化管理控制,防范经营风险,增强国际竞争力,维护境外国有资产安全。此外,规划还强调各地也要按政府要求,积极开展对本地区境外机构和国有企业境外投资的调查,摸清总体情况,分析存在问题,研究制定境外国有资产审计监督办法,探索建立有效的经常性监督方式。三是逐步摸清家底,分类开展审计。自2009年起,审计署在总结多年境外企业审计经验的基础上,采取分地区、分类别摸家底、不同形式稳步推进的方式拓展境外企业审计工作。
深圳特派办是审计署各单位中最早设立境外审计机构的,该办孙荣明总结了近十年来的境外审计工作实践,其审计领域涵盖财务收支审计、经济责任审计、专项审计调查以及对特定事项的延伸调查等,并取得了较好的审计成果,其中一个项目被评为2008年审计署表彰审计项目。
中国石油天然气集团有限公司陈红兵介绍说,该集团公司从2000年起就把境外投资项目作为必审项目,纳入审计工作范围。经过近十年发展,境外审计业务已从财务收支审计为主发展到以规避、预防、降低企业经营过程中的风险,保证海外资金安全、维护我方权益、实现投资收益最大化的全面审计;境外审计业务的类别从以审计中查账为主到作为牵头公司组织对联合公司的联合伙伴审计;境外审计的职能从过去监督为主到以增加企业价值、提高企业效益和管理水平的服务为主;境外审计的覆盖面从勘探开发投资拓展到工程服务和石油石化贸易;境外审计的制度建设从零起步逐步形成联合账簿的审计规范、境外审计项目管理办法等一系列制度规范,并初步建立了以集团公司审计部为主的两级审计管理体系。
在回顾已开展的境外审计工作基础上,与会代表总结出以下一些经验:一是开展境外审计工作,应积极争取本级政府的支持、相关部门的配合和境内投资主体及被审计单位的理解,审计机关应及时将境外审计立项情况、境外审计工作开展情况和审计结果向本级政府汇报,与相关部门沟通。二是要开展细致的审前调查,制定切实可行的审计工作方案和审计实施方案。三是充分考虑涉外事务特殊性,探索境外审计的组织方式和管理方式。将境内和境外有机结合,尽量缩短境外现场审计的时间,提高审计工作效率。四是审计人员应当掌握我国对外投资和境外国有资产监督管理体制和相关政策规定,注重学习被审计单位驻在国相关法律法规,充分把提境外审计的特点。五是要注重对审计成果的分析运用。针对审计发现的问题查找深层次原因,查找我国对外投资和境外国有资产管理体制、机制方面的薄弱之处,并提出审计建议。
上海市审计局刘柳总结了该局对某公司下属境外企业经营和管理情况调查项目,认为作为该局第一次境外审计探索,该项目的圆满完成得益于整合资源,合理安排人员;充分利用调查对象存放在国内的资料;国内准备充分,境外审计目的明确;充分利用历次审计成果;设计表格,调查结果量化。
中国石油天然气集团有限公司陈红兵总结该集团境外审计的路子是:在中国石油海外战略框架之下,重点关注投资、生产、经营全过程的风险,尤其是要加强对各类合同条款签订前和执行中的审计工作,为境外石油项目的发展保驾护航;在适用国际通用准则的基础上,重点关注所在资源国的相关法律,分析和判断有利于或不利于我方的因素,做好预警;在深入认识海外环境状况的前提下,重点关注项目的资金安全、投资回收渠道的畅通与安全。在满足正常生产经营的基础上,重点关注海外项目的内部控制和管理,规范运营,避免人为的损失和浪费。
四、关于境外审计面临的挑战和困难
与会代表认为,现阶段进一步加强和完善境外审计工作面临着以下一些挑战和困难:一是审计人员对被审计单位或者项目驻在国的法律法规及会计准则的熟悉程度还有欠缺,特别是对境外上市公司应遵守的规则有待于进一步研究掌握。二是境外审计对审计人员素质和知识结构提出更高的要求,审计人员对信息系统的运用能力、外语能力、综合思维和分析能力等还都有待于进一步提高。三是部分重要审计程序实施受到一定程度的限制。在境外审计中,涉及被审计单位外部的调查取证工作,如函证、延伸调查被审计单位在当地银行的债务和抵押担保情况、与其他当地企业的往来等,由于涉及政治性、地域性和不同法律制度的原因,有可能难以顺利实施,审计人员应当考虑替代程序和可能带来的审计风险。四是境外审计还要考虑审计成本、复杂审计环境等方面的限制和影响。
广东省审计厅张群声认为,在对结构复杂的集团公司开展境外审计时,审计的系统性和全面性可能会受到制约,对境外企业在注册地以外的其他国家或地区投资的企业或项目,需要通盘考虑。
山东省审计厅庄辛认为,境外审计工作还应加强统一工作部署和业务管理,以便进一步提高境外审计工作质量。
陕西省审计厅欧阳娟娟认为,目前审计机关对境外国有资产家底摸得还不清,监督还不够到位,境外审计人才储备不足、缺少相关工作经验。
云南省审计厅杨林育认为,目前开展境外审计的难点在于审计依据的多重性、审计取证难度较大,面临较大的审计风险。
审计署外资运用审计司刘伟结合境外审计的特殊环境,分析了其面临的挑战和困难。
五、关于推动境外审计有效开展的途径
与会代表认为,为了提高境外审计工作的效率和效果,发挥境外审计工作在维护境外国有资产安全完整、保值增值方面的作用,审计机关应做好以下几个方面的工作:一是摸清中央及各地方对外投资和境外国有资产运营监管基本情况,研究确定一定时期的审计目标和审计重点,按照循序渐进、稳步推进的原则开展境外审计工作;二是创新审计模式,加强审计项目管理,将审计与审计调查相结合、对境内主管部门或投资主体的审计与境外机构审计相结合,提高境外审计工作效率;三是加强各级审计机关的经常性工作交流和境外审计业务的培训及指导;四是注重培养具有较高政治素质和专业素质的境外审计人才队伍;五是加强监管部门之间的统筹与合作,审计机关应发挥独立性、综合性等方面独特优势,与发展改革委、财政部和国资委等部门密切配合,形成监管合力。
审计署外资运用审计司刘伟认为,应当注重整合审计资源,协调好境外审计与财政审计、经济责任审计、联合国审计等之间的关系。
审计署外交外事局胡家俊提出了“境外审计大格局”的理念。即在开展境外审计工作过程中要做好两个统筹:统筹境外审计的各个业务分支,统筹境内审计与境外审计。加强管理项目选择、审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用的统筹管理。将驻外机构审计与外交部、商务部等主管部门的预算执行审计紧密结合起来、境外企业审计与国内母公司审计紧密结合起来。
审计署贸易审计局张玉竹认为,做好境外审计应当注重内外结合和上下结合,即境内审计与境外审计相结合,对管理部门的审计与对项目和企业审计相结合。
广州特派办曾俊认为,加强境外审计工作,应从完善审计目标和思路、提高审计人员素质和能力、改进组织方式几个方面入手,按照由点及面、稳步推进的原则进行。
审计署驻深圳特派办孙荣明认为,推进境外审计工作,还应注重充分利用内部审计的成果及媒体信息,并做好区域联动,即在确定审计项目时,将一个区域内的经营性机构与非经营性机构统筹安排。
南京审计学院黄溶冰认为,境外审计工作应实行五个延伸,即资金延伸、绩效延伸、管理延伸、政策延伸、宏观决策延伸。并提出综合绩效审计将是境外国有资产审计的未来发展方向。
审计署法规司刘炜认为,在推进境外审计工作过程中,要关注境外审计覆盖地域广,涉及领域多,相关法律规范繁杂、不同的国家或地区间的法律规范差异较大等特点。他就审计人员如何应对境外审计法律环境提出了以下一些建议:一是要在综合考虑宏观经济背景、国家方针政策、我国对被审计单位驻在国或地区基本外交政策等因素的基础上,看清经济事件的本质;二是掌握一国法律的基本体系,掌握相关法律的不同要求,特别是一些特例;三是必要时请教专家,并开展讨论,然后再作出判断。
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