英国南海政策的变化、动因及走向*
张 飚
[内容提要] 自特蕾莎·梅就任英国首相后，英国在南海的军事动作越发频繁，出现了“炮舰外交”动向。本文分析了梅执政时期英国南海政策的变化，认为英国政策变化虽然有美国压力、迎合盟友、地区国家拉拢等外部因素的影响，更主要还是源于英国内部因素，希望借南海问题增加在东南亚的影响力，实现“全球英国”的目标，英国政要日益从基于规则的国际秩序角度理解南海争端，以及国防部强势主导南海议程等因素。英国的“炮舰外交”会对域外国家介入南海争端产生示范效应，对中英经贸关系造成损害。未来英国“炮舰外交”的强度会弱化，但南海问题会成为中英关系之间继人权、香港之后一个新议题，不会因为英国更换首相人选或者执政党而消失。
[关键词] 英国外交政策 南海问题 中英关系 全球英国
特蕾莎·梅执政期间(2016年6月～2019年6月)[注] 梅执政期间，英国经历了两届政府：2016～2017年的保守党政府，2017年至今的保守党和(北爱)民主统一党组成的“协议政府”。下文中统称梅政府。 ，英国在南海的军事动作异常频繁。2018年9月，英国一改过去不闯进12海里争议海域的政策，第一次派遣皇家“海神之子”号(HMS Albion)驶入西沙群岛12海里争议海域。[注] “China Accuses UK Warship of ‘Provocation,’” BBC, September 6, 2018, https://www.bbc.com/news/uk-45433153. (上网时间：2019年4月6日) 接着英国又放弃了不参加美国“航行自由”行动的政策， 2019年1月，英美在南海举行首次联合军演。 2月，英美在南海依照“北约程序”进行了补给安全演练。[注] “U.S., Britain Conduct First Joint Drills in Contested South China Sea,” Reuters , January 16, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-britain-southchinasea-idUSKCN1PA0PV.(上网时间：2019年4月7日 ); “Royal Navy and US Navy Conduct Security Drills in Disputed South China Sea,”UK Defence Journal , February 22, 2019, https://ukdefencejournal.org.uk/royal-navy-and-us-navy-conduct-security-drills-in-disputed-south-china-sea/. (上网时间：2019年4月22日)2月11日，时任防务大臣加文·威廉姆森在英国智库皇家联合军事研究所(RUSI)发表题为“‘全球英国’的防务”演讲，强硬宣称“‘全球英国’不能仅仅是一个简洁的词组。它必须是行动。我们的武装力量代表‘全球英国’最好的行动”；英国将与盟友一起采取行动“对抗蔑视国际法的人”并“支持我们的安全和繁荣所依赖的全球规则和准则体系”。[注] Gavin Williamson, “Defence in Global Britain,”GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain. (上网时间：2019年4月6日) 在威廉姆森强硬表态并重提派遣航母“伊丽莎白女王”号前往南海后，中国取消了和英国原定的自由贸易谈判。[注] 英国首次提出将会派遣航母到南海巡航，是由时任外相约翰逊在澳大利亚著名智库罗伊研究所宣布的，参见Boris Johnson, “Foreign Secretary Keynote Speech at the Lowy Institute,” GOV.UK,July 27, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-keynote-speech-at-the-lowy-institute. (上网时间 2017年11月15日)
为何梅在任期间，英国会用“炮舰外交”的方式介入南海争端？[注] “炮舰外交”一词源自《金融时报》的报道，中国驻英大使刘晓明使用后引发广泛关注。参见“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times , February 14, 2019; Liu Xiaoming, “‘Gunboat Diplomacy’ Does Not Promote Peace,”The Telegraph , March 20, 2019; “Gunboat Diplomacy Can Only Harm Britain’s Relationship with China”,The Guardian,February 26, 2019.英国在南海的“炮舰外交”主要是为了迎合美国、澳大利亚、日本等盟友和伙伴的要求，求，还是基于本国政治安全利益的需要？为什么英国对中国释放出矛盾的信号，一方面在一年时间内接连派出三艘军舰去南海耀武扬威，另一方面却又对华开展自由贸易谈判，维系中英关系的“黄金时代”？梅卸任首相后，英国的“炮舰外交”是否仍会持续？本文简要回顾梅上任前英国在南海存在的历史，分析梅政府南海政策的变化及动因，在此基础上评估梅政府南海政策的影响和未来走向。
一、从撤离南海到 “重返”南海
从历史上看，英国在南海的存在可以分为四个阶段。第一阶段(19世纪)，英国依靠不断扩大海军力量和殖民地有效控制了南海区域。截至19世纪末，英国在亚太地区一共驻扎有53艘主力战舰，相当于驻扎在英国本土舰队数量和地中海舰队数量的总和；此外，英国还兴建了新加坡、香港、纳闽等重要的海军基地以扼守海上交通要道。[注] Niall Ferguson, Empire :How Britain Made the Modern World , Penguin UK, 2012, p. 246; 此外，英国还在1885年抢占了巨文岛(Port Hamilton)作为基地，Ward and G.P. Gooch, The Cambridge History of British Foreign Policy :1783-1919 , Vol. III, 1866-1919，Cambridge: Cambridge University Press, 1923, p. 230.英国殖民或实际控制了马来西亚、文莱、泰国、缅甸。[注] A.J. Stockwell, “British Expansion and Rule in South-East Asia,” in Andrew Porter ed., Oxford: The Oxford History of the British Empire , Vol.III, Oxford: Oxford University Press, 1999.此时期的英国有效控制了从南海经印度洋直到苏伊士运河的航线，即“苏伊士以东”(East of Suez)。[注] 当时英国往来的船只“发现”了不少岛礁，如当今南海群岛的国际名称“斯普拉特利群岛”(Spratly Island)便是因英国商船船长发现而以其名字命名。
第二阶段(20世纪初～1968年)，受多次国际冲击后，英国逐渐丧失了海军力量和殖民地这两个维持南海控制权的支柱， 并决定放弃在南海的军事存在。第一次冲击是在20世纪初，日本海军和美国海军在亚太的崛起侵蚀了英国的海上霸权，而德国海军在欧洲的威胁则进一步迫使英国集中精力对付德国。[注] Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery , London: Penguin UK, 2017.第二次冲击是在第二次世界大战期间(1941～1942年)，日本攻陷了英国在东南亚的殖民地，特别是日本于1942年攻占英国在远东最重要的军事基地新加坡，不仅俘虏了多达数万人的驻军，而且重创了英国的声誉。第三次冲击是在二战后，英国疲于应对马来西亚等前殖民地的独立运动。[注] A. Stockwell, “Southeast Asia in War and Peace: The End of European Colonial Empires”, in N. Tarling ed., The Cambridge History of Southeast Asia ,Cambridge: Cambridge University Press, 1993, pp. 333-336; pp374-380.在经历了三次冲击后，最终英国因为面临国内经济形势、军费开支庞大等问题，被迫决定从东南亚撤离，即哈罗德·威尔逊领导的工党政府在1968年宣布将从“苏伊士以东”撤军。[注] Phillip Darby, British Defence Policy East of Suez ,1947-1968 , Oxford: Oxford University Press, 1973.希思领导的保守党政府于1970年上台后，曾试图迟缓撤军的速度，并和澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡签订《五国联防协定》以保留一定形式的军事存在。然而，《协定》仅仅规定当马来西亚或新加坡受到攻击时，其他成员国应“立即磋商”确定采取何种行动共同或单独应对威胁，而非自动触发共同防务义务，因此该《协定》既不是一个真正意义上的防务联盟，也仅仅在形式上保留了英国的军事存在。[注] Carlyle A. Thayer, “The Five Power Defence Arrangements: The Quiet Achiever,” Security Challenges , Vol. 3, No. 1, 2007, pp. 81-84. 但是，随着时间推移，英澳马等国在《协定》框架内进行的军事合作越来越具有实质内容。
第三阶段(1969～2010年)，英国远离南海，注意力日益集中于欧洲。从1973年英国参与欧洲一体化进程直到2009年加入《里斯本条约》，英国的注意力越来越集中在参与欧洲事务。尽管英国在20世纪80年代一度转向了南美并发动了福克兰群岛战争，在90年代转向中东并参与了1991年海湾战争和2003年伊拉克战争，但是参与欧洲事务越发占据英国外交政策的精力。
和卡梅伦时期相比，梅政府的南海政策受到多个内外因素的驱动。从外部因素看，南海局势发生更复杂的变化。一是梅上任前不久恰好赶上2016年“南海仲裁案”宣判。如果说卡梅伦时期还可以保持“中立”，那么梅一上任就面临“南海仲裁案”的结果，不得不做出明确表态，力挺国际法庭裁决。二是越来越多的地区盟友和伙伴开始参加美国于2015年开始发起的“航行自由”军事演习。由于日本已于2017年加入演习，澳大利亚也于2018年4月派遣三艘舰艇加入军事演习，在日澳等国已经参加演习的情况下，英国作为美国最亲密的盟友却迟迟未做决定，显得极不和谐。三是英国遭遇了诺维乔克攻击案。当俄罗斯特工在英国本土使用诺维乔克神经毒剂后，特朗普政府力挺英国，驱逐了多名俄罗斯外交官。如果说卡梅伦政府有理由不参与美国在南海的演习，那么美国帮助英国报复俄罗斯的举动，使得梅政府很难对美国说不。最后，东南亚国家也拉拢英国，欢迎英国介入南海争端。
第二类是加强和南海域内外国家如美、日、印、澳、东南亚声索国的双边军事合作，通过军事演习、防务对接、出售海军与海监装备、培训知识等手段实现目标。英国和美国的合作集中在联合军演。英国积极参与美国主导的演习，显示本国在南海的立场和捍卫《联合国海洋法公约》的决心。在2019年1月，英国“阿吉尔”号(Argyll)护卫舰和美国“迈克坎贝尔”号(USS McCampbell)导弹驱逐舰进行了英美在南海的首次联合军演，涉及通信等内容。2月，英国“蒙太古”号(HMS Montrose)护卫舰和美国“瓜达卢佩”号(USS Guadalupe)补给加油舰在南海海域依照“北约程序”进行了补给安全演习。
从政策立场及其表述来看，英国的南海政策包括以下四项原则：一是在南海争端问题上不选边，不支持任何一方；二是坚持英国及其他所有国家享有根据《联合国海洋法公约》授予的航行自由、飞越自由、12海里“无害通过”的权利；三是希望任何当事方不激化现有矛盾，通过对话而非武力解决南海问题；四是争端方应该通过符合《联合国海洋法公约》的方式解决南海争端。[注] George Parker, “Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times , May 25, 2016, https://www.ft.com/content/7caf731a-225a-11e6-aa98-db1e01fabc0c. (上网时间2019年4月5日) 海牙国际法庭于2016年7月对南海仲裁案宣判，宣判时间是在英国脱欧公投、卡梅伦下台近一个月之后；但是在宣判前，英国政府及其他国家就已经开始就仲裁结果表态。2015年1月，时任外交大臣哈蒙德在新加坡发表演讲时表示，英国在南海(和东海)争端中不选边，希望争端通过“对话以及符合国际法”而非“武力或强迫”的方式得到解决。[注] Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific,” GOV.UK, January 15, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific. (上网时间：2019年5月27日) 2015年8月，哈蒙德又在北京大学演讲时重申，希望看到“在亚洲和其他地方，基于规则而非基于权力的解决方法”，找到符合“航行自由和飞越领空，以及符合国际法包括海洋法的解决方法”。[注] “UK-China: A Global Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, 2015, https://www.gov.uk/government/news/uk-china-joint-statement-2015. (上网时间：2019年6月5日) 2015年6月，时任国防大臣法伦参加香格里拉对话时表态不选边，“呼吁各方不要采取增加紧张局势的活动，根据国际法及时和平解决海上和其他争端”并“采取对话而不是强迫或胁迫”。[注] “Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday,” GOV.UK, June 1,2015. , https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday. (上网时间： 2019年4月5日) 2016年6月，法伦参加香格里拉对话时重申了上述原则立场，敦促恢复和谈。[注] Michael Fallon, “Defence Secretary Speaks at Shangri-La Dialogue,” GOV.UK, June 4, 2016, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-speaks-at-shangri-la-dialogue. (上网时间：2019年5月10日)
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从政策执行上看，卡梅伦政府经常采用多边声明(multilateral statement)的方式向南海争端方施压。2014年，英国不仅支持欧盟高级事务代表就有关中越南海紧张状态发表宣言，而且单独发表了支持欧盟的宣言以及向中国外交部“提出问题”的声明。[注] “UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea,” GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea; “Statement by the Spokeperson of the EU Representative,” EU External Action, May 8, 2014, http://eeas.europa.eu/archives/delegations/vietnam/documents/press_corner/2014/20140508_vnchina_tensions_en.pdf. (上网时间：2019年4月13日) 2015年4月，英国在七国集团外交部长有关海上安全的宣言中，强调对航行自由、《联合国海洋法公约》的承诺，并在一年后的七国集团会议上再次重申了原则立场。[注] “G7 Foreign Ministers’ Declaration on Maritime Security,” April 15, 2015, https://www.g7germany.de/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-06-01-g7-aa-maritime-sicherheit-eng_nn=1282190.html; “G7 Foreign Ministers’ Statement on Maritime Security” Text, EEAS - European External Action Service, April 11, 2016， https://eeas.europa.eu/topics/sanctions-policy/2897/g7-foreign-ministers-statement-maritime-security-april-11-2016-hiroshima-japan_en .(上网时间： 2019年4月28日) 在“南海仲裁案”宣判前一个多月，卡梅伦表示，“希望鼓励中国成为这个基于规则的世界的一部分。希望鼓励任何一方遵守这些裁决”。[注] “Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times , May 25, 2016,值得注意的是，卡梅伦政府并未在南海采取任何军事行动。除2013年派遣两艘驱逐舰前往菲律宾实施人道主义救援外，英国没有加入美国主导的“航行自由”行动，没有穿越争议海域，也没有巡航南海。
二、梅政府在南海的“炮舰外交”
随着2016年6月英国脱欧公投、卡梅伦辞职、约翰逊宣布退选等一系列事件，梅成为英国首相。梅在任期间对南海争端的立场虽然延续了前任的原则性立场，但是在威胁评估、政策立场及其表述、介入的程度和方式上都发生了显著转变，“炮舰外交”色彩强烈。
第二，英国政要越来越倾向于将南海争端视为对国际秩序和国际规则的“挑衅”而非扰乱贸易、破坏海运线路的“海上贸易威胁”。卡梅伦政府认为争端威胁了英国的海上贸易通道，这种聚焦经贸的视角触发了国内的反弹，并且在梅主政期间集中爆发。梅执政时期，英国政要经常将南海争端和朝核问题相提并论，认为中国在东南亚、朝鲜在东北亚，构成了对基于规则的国际秩序的双重“挑衅”。2017年，约翰逊在访问澳大利亚时，将金正恩的“核冒险”政策、香港的“一国两制”、南海问题，并列为对“自由国际秩序”的威胁。2018年6月，威廉姆森在参加香格里拉对话时发表演讲，开场就提及“威胁”，称“我们一直在讨论的威胁……以各种区域危险的形式出现”，“越发具有侵略性国家通过胁迫和恶意影响违背地区准入，自由和安全”。[注] Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation”. 2019年2月，负责东南亚事务的国务大臣菲尔德在到访缅甸时表示，南海争端和朝核问题构成对国际秩序的两大“威胁”，侵蚀了基于国际规则的国际秩序的完整性(integrity)[注] Mark Field, “ Speech at the Asian-European Meeting, Burma,” GOV.UK, February 25, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/mark-fields-speech-at-the-asian-european-meeting-myanmar. (上网时间： 2019年4月29日) 。
从政策立场看，梅政府对南海政策进行了内容和表述方式上的部分调整。例如，英国开始强调用“行动”声张航行自由权利的重要性以“释放出清晰信号”。[注] Nicola Smith, “UK Sends ‘Strongest of Signals’ on Free Navigation in South China Sea,” The Telegraph , June 3，2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/06/03/uk-sends-strongest-signals-free-navigation-south-china-sea/. (上网时间：2019年6月30日)2018年6月，威廉姆森在参加香格里拉对话时表示，“说出来是不够的”，需要“提高我们的互操作性，共享军事实力，一起训练和锻炼”。[注] Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation,” GOV.UK, June 6, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/raising-the-bar-for-regional-security-cooperation. (上网时间 2019年4月29日) 2019年2月威廉姆森在演讲再次强调,维护国际法和国际规则需要采取行动，“说说但是不行动，有可能会使我们看起来只不过是一只纸老虎”。[注] Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”. 梅政府在宣示政策时，语气上经常带有强硬警告，改变了卡梅伦时期相对温和以便为南海争端降温的语气。例如，2017年1月，时任外相约翰逊在印度参加瑞辛那对话(Raisina Dialogue)演讲时就直接表明“我们反对南海军事化”，并且要求争端方“以符合国际法的方式和平解决争端”。[注] Boris Johnson, “Foreign Secretary’s Speech at Raisina Dialogue, New Delhi,” GOV.UK, January 18, 2017， https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-raisina-dialogue-new-delhi. (上网时间2019年4月29日)
从政策执行手段来看，梅政府一改过去采用多边声明的方式，倾向于使用明显可见、甚至是高调的海上军事行动。这些军事行动主要分为两类。第一类是单边行动。英国主要通过军舰独闯争议海域、扬言派遣航母巡航来实现目标。例如，2018年9月，英国军舰 “海神之子”号第一次驶入西沙群岛12海里海域，意味着英国成为继美国后第二个军舰独闯12海里海域的国家，构成了迄今为止英国单方面最具挑衅性的一次行动。再比如，英国的外交大臣、防务大臣反复声称，“伊丽莎白女王”号航母服役后，会迅速到南海巡航。
受这些内外因素的影响，卡梅伦的南海政策逐步形成。从威胁评估上看，英国将南海争端仅仅界定为海上安全问题，而非更高层次的国家整体安全战略问题。2014年发表的《英国海上安全的国家战略》明确指出，英国的海上安全目标是“确保在英国海洋区内至关重要的海事贸易和能源运输路线的安全”，包括“从东海和南中国海通过马六甲海峡延伸到印度洋”的“东部走廊”(eastern corridor)，连接直布罗陀海峡与苏伊士湾、红海、亚丁湾和波斯湾的“南部走廊”以及连接欧洲和美国的大西洋 “西部走廊”。[注] HM Government, National Strategy for Maritime Security , London: Stationary Office, 2014, p.19, p.33.英国应确保“这些海上通道的开放和正常运转、全球商业动脉的自由流动”。南海争端扰乱了贸易，隔断了海运线路，破坏了英国作为一个“海上贸易国家”严重依赖的国际航运的正常运行。然而，英国没有将南海争端明确界定为国家安全威胁。 2015年出台的《国家安全战略与战略防御安全评估》将恐怖主义和极端主义、国家威胁重新抬头、基于国际规则的国际秩序受到侵蚀以及网络威胁列为英国面临的四重威胁。[注] HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015 , London: Cabinet Office, 2015, pp. 19-20.在“基于国家威胁的重新抬头”中，英国模糊地宣称“南亚和东南亚的经济重要性和政治重要性继续增大，但是随之而来的历史上未解决争端的紧张也在加深”；在“基于国际规则的国际秩序”中，英国仅仅强调《联合国海洋法公约》的作用，但并未针对南海争端。[注] HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review , pp.19-20.
此外，英国智库强烈要求介入南海地区。与保守党关系密切的两大智库亨利·杰克逊社团(Henry Jackson Society)和政策交流(Policy Exchange)，分别发布了《南中国海：为什么它对“全球英国”很重要》，以及《时光倒流之日？英国战略与印太安全的塑造》研究报告。[注] John Hemmings and James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain,’” Henry Jackson Society, 2019; Alessio Patalano, “British Strategy and the Shaping of Indo-Pacific Security,” Policy Exchange , 2019.这两个报告都认为，英国应该深刻认识到南海在政治外交经济上的重要意义，加速回归亚太；英国在南海争端上应该主动帮助东南亚国家，不应袖手旁观，任由大国欺负东南亚小国；英国需要用更多的行动(特别是军事行动)，执行国际法庭的仲裁，捍卫基于规则的国际秩序的完整性。
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英国和澳大利亚的合作集中在防务对接、联合军演与军售。2018年7月英澳“2+2”会谈发表《英国与澳大利亚：21世界的动态伙伴关系》联合声明，不仅强调对航行自由与飞越自由的承诺，而且要求南海争端方必须以符合《联合国海洋法公约》的方式和平解决争端，遵守南海行为准则。[注] “The UK and Australia: A Dynamic Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, July 20 2018, https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-and-australia-a-dynamic-partnership-for-the-21st-century. (上网时间： 2019年4月29日), 英澳双方决定与五国防务协定(FPDA)的其他成员和区域合作伙伴一起演习，加强海上安全合作。与此同时，澳大利亚决定向英国订购价值200亿英镑的护卫舰(26型)。威廉姆森宣称英澳需要加强装备，“以打败更黑暗、更危险的世界的威胁”。[注] ”Defence Secretary Meets Australian Defence Minister”, GOV.UK, July 10, 2018, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-meets-australian-defence-minister-following-20bn-british-warship-deal. (上网时间：2019年6月30日)
英国和印度的合作主要是战略对接。2018年4月，英印双方以《共有价值观，全球实力》为题发表联合声明，在防务条款中特别强调，双方认为“一个安全、自由、开放、包容和繁荣的印度太平洋地区符合印度、英国和国际社会的利益。英国和印度还将共同努力应对海盗行为，保护航行自由和开放，并提高该地区的海洋意识”。[注] “UK-India Joint Statement: Shared Values, Global Capability,” GOV.UK, April 18, 2018, https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability. (上网时间 April 7, 2019)
地勘单位多属于国有单位，因此离任审计人员多为单位的法定代表人或者是项目的主要负责人，然而国有单位的根本属性又导致部分工作决策人是党委人员，因此审计人员就很难通过人员的变动审计责任工作，同时审计工作也无法反映出决策的问题价值。并且审计责任不清，缺乏必要的标准范围。在离任审计工作中，存在很多主观性质的评价，审计人员只能通过成绩和问题划分好坏，外界市场与环境因素难以科学合理地界定，绝对化的评论也与现实不符。
三、梅政府南海政策变化的动因
第四阶段(2010年至今)，英国重新注意到东南亚的重要性，“重返”南海并逐渐介入南海争端。2010年上台的卡梅伦政府介入南海主要有内外两重因素。从外部因素看，2010～2016年的中菲海上对峙、中越南海对峙，中国在南海的吹填工程等议题吸引了国际目光。[注] Jon Lunn and Arabella Lang, “The South China Sea Dispute: July 2016 Update,” London: House of Commons Library, 2016. 奥巴马政府的“重返亚太”政策和南海政策迫使英国思考能否跟随美国战略调整，将英美合作从欧洲、中东、中亚继续扩展到东南亚地区，扩大英国在亚太地区的影响力。[注] 有关奥巴马“重返”亚太和英美特殊关系的争论，参见Alan Dobson and Steve Marsh, “Anglo-American Relations: End of a Special Relationship?” The International History Review , Vol. 36, No. 4, 2014, pp. 673-697.有关奥巴马时代美国重返亚太背景下的南海政策分析，参见鞠海龙: “美国奥巴马政府南海政策研究”,《当代亚太》，2011年第3期，第96～112页。从内部因素看，英国希望积极发展和印度、中国、东南亚等新兴经济体的经济关系，借助新兴经济体高速增长带来的商业机遇、以及不断增长的地区影响力扩大自身实力。[注] Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia,” Asia Europe Journal , Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226.在此过程中，英国发现这些主要经贸伙伴或是南海争端当事方(如中国、马来西亚)，或是试图介入南海争端(如印度)；此外，南海区域每年有大约价值5万亿美元的海运货物通过，而英国本国就有10%的贸易货物经过南海。[注] 据美国国际战略研究中心的跟踪统计，在2012年～2019年期间，英国每年经过南海的海运货物保持在该国贸易货物总量的10%左右。”How Much Transits the South China Sea?” CSIS, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/. (上网时间，2019年5月30日) 这些“发现”促使英国认识到南海争端对贸易线路的破坏性效果非常明显。[注] James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific,” Journal of the Indian Ocean Region , Vol. 9, No. 1, 2013, pp. 75-76
从内部因素看，第一，梅政府推行“全球英国”政策的需要。“全球英国”政策旨在脱欧后通过积极参与全球事务，以彰显英国对全球事务的重要影响。[注] 张飚：“‘全球英国’：脱欧后英国的外交选择”,《现代国际关系》, 2018年第 3 期, 第 18～25页。2019年6月的香格里拉对话上，新任英国防长莫当特对地区国家表示，“‘全球英国’意味着……我们需要存在。而且我们的存在不是机会主义的，而是永久性的”，“Defence Secretary Speech at the Shangri-La Dialogue”, Gov.UK, June1, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-speech-at-the-shangri-la-dialogue-in-singapore. (上网时间：2019年7月1日). 由于南海争端升温、美国推进“亚太再平衡”、英国的新兴经济体经贸伙伴都和南海争端有关联，卡梅伦政府不得不介入南海争端。梅政府则认为主动介入南海为展现英国的全球角色提供了机会，可以扩大在东南亚的影响力。[注] Ian Storey, “The United Kingdom and Southeast Asia after Brexit,”ISEAS Yusof Ishak Institute, 2019, p. 9; 英国开始强调作为联合国安理会常任理事国的“义务”，对维护世界秩序、防止地区安全冲突负有责任，不能坐视南海不管。在英国看来，欧盟对南海问题的介入甚少，显得有些漠不关心；如果此时英国介入，便会体现出英国作为全球性大国的地位。
就威胁评估而言，梅执政期间英国首次站在国家安全战略的高度，将南海争端明确界定为威胁。在2018年发布的《国家安全实力评估》暨2015年《国家安全战略与战略防御安全评估》年度执行报告中，英国明确提出“在南亚和东亚，包括在南中国海，国家间的竞争带来了误判和冲突的风险”。[注] Cabinet Office, National Security Capability Review , p. 6.这是英国历史上第一次在国家安全战略文件中点名南海争端。这与卡梅伦政府强调南海对贸易线路的威胁相比，判断发生了质变。
1、农民素质差、文化低、技术水平落后，受教育程度、综合素质制约其掌握技能、技术的能力，剩余劳动力不能快速有效的适应市场需求，只能从事低收入、高强度的劳动。
第三，英国防务部门强势介入南海争端。卡梅伦时期，国防大臣迈克·法伦负责的防务部门和财政大臣乔治·奥斯本负责的财政部门有较好的协调配合，经贸政策和安全政策统一协调，鲜有冲突。但是威廉姆森担任国防大臣后，防务部门和哈蒙德负责的财政部门因为防务开支等问题有诸多不和，各部门开始追求自己的利益。以鹰派立场著称的威廉姆森不顾财政部发展对华经贸关系的议程，推动安全政策强硬化，使得英国在南海政策上的强硬倾向更加明显(“炮舰化”)。英国加强军费开支和装备投入让威廉姆森更有底气：2018年，英国追加了18亿英镑的军费开支。预计在2020年交付2艘伊丽莎白女王级航母、6艘45型驱逐舰，13艘26型护卫舰，以及6艘机敏级攻击核潜艇。[注] Christopher Martin, “Defence under the Coalition: Maintaining Influence under Continuing Austerity,” in Matt Beech and Simon Lee eds., The Conservative -Liberal Coalition , Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 211.英国防务部门内部倾向于继续推进“重归苏伊士以东”的进程，将英国的海军力量从中东投送到亚太。英国第一海军大臣菲利·普琼斯(Phillip Jones)曾说：“东南亚国家有可能会增加英国的防务出口机会。亚太地区包含世界三大经济体中的2个，16个最大经济体的5个。如果英国确实希望建立新的全球贸易伙伴关系，那么这就是我们需要的地方”。[注] “Defence Secretary Keynote Speech at DSEI 2017 - 13 September,” GOV.UK, September 11, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/dsei-maritime-conference-2017.(上网时间： 2019年4月29日) 这促使英国防务部门更积极地干涉南海争端。
英国和菲律宾、越南、马来西亚、文莱等南海声索国也通过多种方式升级了海上安全合作。2017年12月，英国和菲律宾签订了《防务安全合作备忘录》。虽然该备忘录主要是增进人道主义救援合作，但据披露的外交电报来看，英国在签订备忘录前后向菲律宾提供了先进的“海上监视”和“空中防御”等设备；菲律宾也从罗尔斯·罗伊斯(Rolls Royce)等英国公司订购军事装备。[注] “How Britain Offered the Murderous President Duterte Materials for ‘Urban Warfare,’” Newstatesman , May 11, 2018, https://www.newstatesman.com/politics/uk/2018/05/how-britain-offered-murderous-president-duterte-materials-urban-warfare. (上网时间：April 14, 2019)英国和越南2018年1月举行了第六次双边战略对话并发表《英越联合公报》，强调南海争端的解决必须以《联合国海洋法公约》为准则。2018年6月，双方还进行了英国皇家海军对越南海岸警卫队的培训，教授如何“监控和警卫专属经济区”。2018年12月，双方举办了历史上第一次防务对话。[注] “Joint Communiqué on Sixth UK-Vietnam Strategic Dialogue,” GOV.UK, January 5, 2018, https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-sixth-uk-vietnam-strategic-dialogue. (上网时间：2019年4月14日)“Royal Navy Works with Vietnam Coast Guard,” GOV.UK, June 22 2018，https://www.gov.uk/government/news/royal-navy-works-with-vietnam-coast-guard. (上网时间：2019年4月14日) 英国和马来西亚的海上防务合作主要是依托五国防务协定机制开展军演，[注] 2017年5月的“五国之盾”演习、2017年10月的“苏曼保护者”、2018年6月“苏曼战士”、2018年10月演习“五国团结”演习，英国均参加。 英国还和文莱在2019年1月至3月期间，举行了数次军事演习。
（3）财务共享中心的推广，使传统财务核算岗位大幅缩减。2017年11月8日，中国石化在总部召开共享服务推介会，宣布中国石化共享服务有限公司正式成立。这是中央企业成立的首家共享服务专业化公司，与此同时，也是大型央企瘦身健体、精简组织人员、重塑企业发展“年轻态”新的开始！比如，中石化财务共享中心东营分部，450人的团队，完成了原来753个“二级单位”的任务量；又如，海尔建立财务共享中心后，从事基础会计工作的人从原1800人，降到260人，效率之高，令人咋舌。
英国和日本的合作集中在防务对接、派驻军舰。继2017年9月英日两国发表《安全合作联合宣言》强调“遵守基于规则的国际秩序”之后，英日防相和外相于2017年12月在伦敦举行“2+2”会谈，再次发表联合声明，重申上述立场，反对“任何单方面寻求通过武力或胁迫来加剧紧张局势或改变现状的行为”，致力于“在海洋领域维持基于规则的秩序”，以及“支持制定有效的南海行为准则”。[注] “Japan-UK Joint Declaration on Security Cooperation,” GOV.UK, August 31, 2017, https://www.gov.uk/government/publications/japan-uk-joint-declaration-on-security-cooperation; “UK-Japan Foreign and Defence Ministerial Meeting 2017 - Joint Statement,” GOV.UK, December 14, 2017, https://www.gov.uk/government/news/uk-japan-foreign-and-defence-ministerial-meeting-2017-joint-statement.(上网时间：2019年6月2日)胡杰: “英日防务与安全合作——路径、动因与影响”,《国际观察》, 2017年第6期, 第 82 页。 与此同时，英国宣布参加南海军演，与日本海上自卫队进行联合训练。2019年1月，英日首脑会谈后，英国决定增派“蒙太古”号前往日本执行对朝鲜制裁及巡航南海的任务。英日互视对方为“在亚洲和欧洲最亲密的安全伙伴”(closest security partner)[注] Cabinet Office, National Security Capability Review , p.38.
四、英国介入南海的影响与未来走向
英国在南海的“炮舰外交”对南海争端、中英关系都产生了广泛影响。第一，英国介入南海争端对美国、欧盟和地区国家都有强烈的政治意义。[注] 目前国内学者的评估，参见 Jin Liu, “Evolutions, Drivers and Implications of the UK’s South China Sea Policy”, China International Studies , Vol.1, 2019, pp.165-180. 一是使美国获得了最核心盟友的鼎力相助。在过去几年中，美国认为欧洲盟友没有在亚太分担应对中国威胁的压力。英国介入南海争端，使美国获得了其最亲密盟友的支持。二是对欧盟(欧洲国家)起到了极强的示范效应。在过去近10年的时间里，欧洲(盟)虽然在口头上发表声明表示关切，但实质上对南海问题不冷不热，扮演边缘的角色。[注] Peter van Ham and Francesco Saverio Montesano, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security,” The Hague: Clingendael, Netherland Institute of International Relations, 2016, p. 38. 英国介入南海问题，标志着一个欧洲大国实质性介入南海争端，对其他欧洲国家释放出强烈信号。三是对地区内的菲、越、马等国有一定的鼓励作用。
微笑能够给旅客传递愉快、亲切的信息，微笑也能散发出特有的魅力。除此之外，微笑还可以对烦躁的情绪进行舒缓，微笑服务更可以提高航空服务人员的亲和力，创造更好的客舱氛围。
第二，英国在南海的“炮舰外交”使中英关系急剧复杂化。英国在南海的介入使其对华政策出现割裂：一方面，英国强调发展对华经贸关系，希望成为中国“一带一路”倡议的天然伙伴；另一方面，英国将南海争端视为类似朝核问题、俄罗斯化学武器攻击的安全威胁，使中英两国在安全关系上陷入了相互对立的境地。这种自相矛盾的对华政策使中英成为南海上的敌人、经贸上的朋友，陷入当“经济伙伴”还是“安全对手”之间的困局。此外，英国参与“航行自由”行动增加了和中国直接军事对抗的风险。
展望未来，从短期来看，英国在南海“炮舰外交”会在程度上减弱。首先，部分保守党现任要员认为“炮舰外交”的方式过于强硬，“炮舰外交”释放出的对华政策信号不明确，而且英国内部缺乏部门之间的相互协调和在更高层次的统一部署。在此方面最明显的表现就是在防卫大臣威廉姆森强硬表态要向南海部署航母之后，现任财政大臣哈蒙德、首相梅的发言人都表示其表态并不完全代表英国政府的立场。财政大臣哈蒙德认为，威廉姆森的表态并不代表实际的部署，因为“伊丽莎白女王”号航母投入使用还需要很多年；而具体决定需要由国家安全委员会决定。梅的发言人也随后表示，称航母将在2021年之前部署，它将访问全球多个地点，并且首相将在其路线上做出最终决定。[注] “Theresa May Distances Herself from Gavin Williamson’s Comments on Aircraft Carrier in South China Sea”, The Independent , February 11, 2019, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-gavin-williamson-hms-queen-elizabeth-pacific-south-china-sea-defence-a8774076.html. (上网时间：2019年4月7日)
从表2数据Cl-平衡浓度C e、平衡吸附量Q e计算 ln C e、ln Q e；以 ln Q e对 ln C e作图，并进行方程拟合得到图 1～3。
其次，保守党前任要员，如前防务大臣和前财政大臣相继公开发出批评声音。前财政大臣奥斯本表示，“在财政大臣和外交大臣四处走动说他们希望与中国建立密切经济合作关系的同时，国防大臣参与了一个非常老式的炮舰外交活动”。[注] “‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times , February 14, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225. (上网时间：2019年3月1日)奥斯本的评论一针见血地指出，在英国国防部要求派遣军舰对华施压的同时，商务部和财政部却在试图和中国商谈脱欧后的经贸协定。前防务大臣法伦也发出两个警告：一是英国航母即使进入争议水域，也无力单独行动，“需要我们和盟友的海军和空军力量联合行动(work in tandem)”；二是介入南海争端“需要在整个政府内部全盘考虑，以确保我们的安全、军事和贸易利益完全一致”。[注] Michael Fallon, “Forward,” in "British Strategy in Indo-Pacific”, Policy Exchange, 2019 , p. 5. 这些警告表明，保守党元老对现任政府缺乏内部协调统一的政策而不满。
由式(1)和式(2)计算得出不同地震烈度、不同场地类别下的地震影响系数,再根据地震影响系数α与加速度反应谱Sa之间的关系α=Sa/g,即可得出加速度反应谱.
再次，英国议会内部也出现了对“炮舰外交”炫耀武力的质疑。例如，英国议会外交事务委员会在2019年3月发表题为《中国与基于规则的国际体系》报告，一方面表示英国应继续在南海开展航行自由行动，另一方面警告说，英国在南海巡航有“借自由航行展示军事实力”之嫌和释放黩武主义错误信号的危险，要求确保南海行动“在一个明确的战略叙述中，并且不被误读”。[注] Foreign Affairs Committee, House of Commons, “China and the Rule-Based International System: Sixteenth Report of Session 2017-19,” p. 22. 因此，不论是梅执政还是英国进入“后梅时代”的保守党时代，英国内部都有声音认为现有的南海政策似乎“走的过远”。
长期看，英国将持续介入南海争端。从外部因素看，英国的盟友伙伴，如美国、澳大利亚、日本及东南亚南海声索国，都希望英国能够一道加入施压中国的行列。作为美国的最亲密盟友、五国防务联盟的支柱性国家，英国不可能拒绝介入南海争端。从内部因素看，保守党会在未来一段时间内持续主导英国的外交政策。因此，梅首相的继任者很可能会继续追求“全球英国”的目标，彰显全球性大国地位，借助联合国安理会常任理事国的身份，强调对维护国际秩序和解决地区冲突负有不可推卸的责任。这些因素综合在一起意味着，南海争端会在中英关系中长期存在，并且会成为经贸、人权、香港、能源、金融后中英关系又一个热门话题。假设工党上台，英国仍然很有可能持续介入南海争端。诚然，从历史上看，工党有反对“远东介入”的传统，而且工党提出了自己的“全球英国”版本，即在南海争端上将会通过“坚持多边政治对话”的方式减少地区紧张局势。但是，从长期来看，南海争端已经是一个超越了英国政党传统与立场的问题，反映出在大背景下，英国回归亚太地区的大趋势。
结 论
从19世纪至今，英国在南海地区经历了有效控制、丧失控制权、撤退远离(关注欧洲)以及“重返”南海几个阶段。在卡梅伦政府“重返”南海后，梅政府进一步升级了军事涉入行动，施行了“炮舰外交”政策。未来的中英关系中，南海问题会成为一个新的持续性热点话题。
在应对英国介入南海问题时，中国应该清醒认识到以下几点。 一是英国介入南海争端不应简单归结为外部(以美国为首的区内外国家)压力，而是更多基于本国考虑的一个决策。 换言之，英国之所以在南海充当“华盛顿的鮣鱼”[注] 参见“UK Should Try to Have More than One Friend: China Daily Editorial”, China Daily , September 6, 2018, http://www.chinadaily.com.cn/a/201809/06/WS5b911253a31033b4f4654a8e.html. (上网时间：2019年3月10日)，更多还是受内部因素驱动所致。 二是为应对英国在南海的“炮舰外交”，中国最有效的回应措施仍然是经济手段。英国虽然具有全球性军事实力使其能够在南海炫耀武力，但是英国经济实力下滑严重，并且因为脱欧导致对未来经济预期不明朗。三是英国在南海争端上和中国没有根本的利益冲突。例如，对美国而言，介入南海问题具有战略遏制含义。对日本而言，南海不仅涉及其将近一半的货物进出口，而且涉及到领土纠纷的解决和自卫队海外行动。对英国而言，其防务安全的重点仍然是俄罗斯，特别是在克里米亚危机和诺维乔克袭击案发生后，担心俄罗斯对英国本土的威胁。[注] 张飚：“英国防务安全政策的新发展”，王展鹏、徐瑞柯主编：《英国发展报告2017-2018》，社科文献出版社，第161～171页。 四是南海问题可能会成为中英关系之间一个长期的问题，既不可能在短时间内解决，也不会随着执政党的变化而迅速消失。○
[作者介绍] 张飚，中国政法大学政治与公共管理学院讲师、博士，主要研究中欧关系和国际关系理论。
(责任编辑：钟和)
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