试论旅游市场的法律规范，本文主要内容关键词为：旅游市场论文,试论论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代旅游业对促进社会经济发展的重要性已为世人瞩目。“八五”期间是我国旅游业发展最快的时期。国内旅游业蓬勃发展，国内旅游人数达5.5亿人次，旅游收入达1170亿元人民币，其产出水平，已达到国际旅游业产出水平的1.68倍；同时，国际旅游业也登上了新台阶，来华旅游入境人数达4500万人次，外国旅游者达560万人次，全国旅游外汇收入达80亿美元，我国旅游市场的发展对改善社会经济文化生活，对整个社会的发展与繁荣起到了一定促进作用。据世界旅游理事会预测，到二十一世纪，亚洲的旅游业将迅速崛起成为世界发展最快的地区，中国旅游业也将高速发展，并将位于亚洲发展的前列。随着社会主义市场经济的建立和发展，人们逐渐形成了这样一个共识：从某种意义上说，市场经济就是法制经济。即使是最简单的市场关系，商品买卖关系也是以一系列法律规则为基础的。因此，为保障社会主义旅游市场快速健康地发展，我们必须有法制的引导，用法律来规范和管理。
一、法律规范是旅游市场发展的重要保障
法律规范是特殊的社会规范，通常是指由国家制定或认可，反映统治阶级意志，并以国家强制力保证其实施的一种行为规范。它的规范性在于具有指引人们行为的作用。即规定人们在一定情况下可以做什么，应做什么或不应做什么；同时，又通过这种指引，作为评价人们行为的标准，这是法律规范区别于其他社会规范的重要特征。市场经济的各个领域、各个方面、各个环节都将纳入法律规范之中。旅游经济是市场经济的一部分，它当然需要法律为之提供保障。1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始。从1986年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规范，它作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求。尽管《旅游法》尚未出台，但在旅行社、旅游涉外饭店、导旅管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法，至1995年止，经国务院批准颁布的有关旅游方面的行政规章有4个，国家旅游局在职权范围内制定了70多个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规，旅游行业管理的广度和深度明显加强。从广度来看，饭店、旅游基本建设管理、旅游业利用外资管理等都提出和制定了一些行之有效的办法和制度；从深度来看，如旅行社管理增加了业务年检制度、审计制度以及质量保证金制度等，在行业法规和标准化建设方面，也取得了新成果。但是，随着社会主义市场经济的发展，对旅游业的客观调控提出了新的要求，特别是针对旅游市场发展中出现的新问题，有必要采取有效的行政措施，但更重要的是加强法制建设，这才是发展旅游业，解决旅游市场存在问题的根本所在。
二、我区旅游市场亟待法制规范的调整
改革开发以来，广西旅游业特别是桂林旅游业得到迅速发展，1979年至1995年十七年间，全区接待境外游客累计达631.53万人次，接待国内游客累计约9000万人次，旅游外汇收入累计达9.9亿美元，国内旅游收入累计约100亿元人民币。桂林市旅游业在全区旅游业发展中占有重要的地位，旅游创汇累计达8.54亿美元，占全区旅游创汇累计数的85%。我区旅游业确实为全国旅游业，为我区国民经济和社会的发展作出了积极的贡献。然而近年来，正当全国旅游业蓬勃发展之际，我区旅游业却与全国旅游业的发展逐步拉大了差距，连年滑坡。我区旅游创汇在全国排名从1991年的第七位降到了1995年的第十三位。接待境外游客从1993年开始连年下降：1993年接待51.92万人次，比1992年的59.72万人次下降15.02%；1994年接待43.81万人次，比上年下降18.51%；1995年接待41.85万人次，比上年下降4.68%。游客接待量在全国排名也从1991年的第六位下降到1995年的第十位。这虽然是多方面的因素造成的。诸如旅游市场供求关系的变化，旅游配套设施落后，旅游整体投入少、宣传促销手段单一等因素的制约，影响了我区旅游业的整体水平的提高。但从根本上来说，是由于旅游法制尚未建立健全，缺乏有效管理，旅游市场经营秩序混乱，特别是出现一些违法、违规行为，损害了我区旅游声誉，影响了旅游业的健康发展，具体表现在：
1、旅游管理机制尚未健全，旅游行业管理没有理顺。根据国务院批转国家旅游局《关于加强旅游行业管理若干问题请示的通知》（国发[1991]8号）和自治区人民政府办公厅转发自治区旅游局《关于进一步加强我区国内旅游工作意见的通知》（桂政发[1992]22号）文件精神：“将国内旅游的行业管理为归口旅游行政管理部门。凡从事国内旅游经营的单位，无论隶属关系如何，其经营活动必须接受各级旅游行政管理部门的业务领导、协调管理和检查监督”。文件规定是相当明确的，而且不仅是风景名胜游览点，还有旅游车船队、旅游宾馆、餐馆、旅游商店、旅游娱乐场所和各种形式的旅游度假村，其经营活动都必须接受旅游局的业务领导，而实际情况往往是旅游局虽然是旅游行政管理部门，但其管理权威不够，实行全行业归口管理能力不强。如在我区一些风景名胜游览区，旅游业务经营上均不受旅游局管理，旅游局远远没有发挥其职能作用。这是由于体制转轨打破了原有的管理办法，但与此相应的一系列配套政策、法规、措施尚未完全跟上，以致出现宏观调控乏力、竞争不规范，市场比较混乱等种种问题。
2、旅游市场的无证、无照经营和超范围经营现象普遍。旅行社经营和管理中仍存在着违法、违规行为。包括为出国（境）旅游者代办异地护照，旅行社违法经营造成参游人员滞留不归；有意组织公费出国旅游；违背合同约定安排旅游团超计划购物；违法刊登旅游广告，使用无证人员导游等。1993年10月30日广西一旅游团29人在韩国出走，就是一些地方人民政府不按国家有关旅游业的规定办事，擅自越权批准成立旅行社和批准旅行社经营国内外旅游业务；为非法经营旅游业务提供了便利；旅行社和私人承包者为了各自利益，违反关于“一定要严格制度、防止非法偷渡、异地办证、公费旅游、变相边贸等弊端”的规定。总之，超范围经营出境旅游、破坏旅游市场的正常秩序，严重影响了旅游业的声誉和形象。
3、旅游市场价格混乱，使旅游业遭受较大的经济损失。在一些旅行社盲目涨价的同时，另一些旅游社无视国家有关法律、法规，扰乱旅游市场秩序，降低服务质量标准，削价竞争，侵犯了合法经营的旅游企业和旅游者的合法权益。由于同样的旅游产品，同样的客源市场，为了争抢客源，有的旅行社对外报价时不收综合服务费，甚至还要倒贴，然后以带团购物收取回扣的方式弥补收入。有的旅行社则利用多家公司削价竞争，恶性经营，从中渔利。过低的价格不仅扰乱了旅游市场，使旅游服务质量得不到应有的保证，同时也给国家收入造成一定的经济损失。
4、“野马”横行，宰客现象严重。扰乱我区旅游市场的一大隐患的“野马”且近年来愈加猖狂。机场、车站、码头、名宾馆饭店及各旅游风景点，都有他们踪影，更有甚者与某些饭店、餐馆、车船、游览点等业主内外勾结，开辟地下航线、尾随兜售、强拉硬揽、导购不导游，到处坑骗敲诈，游客稍有不慎，即上当受骗。宰客现象则贯穿于游客在旅游期间的吃、住、行、游、购、娱的全过程。这些不规范的宰客现象虽属少数人员所为，但影响极大，严重侵犯了游客利益，不利于旅游的市场的健康发展。
5、旅游市场之间债务沉重。海外个别国家、地区的旅行社无视我国在旅游质量方面做出的巨大努力，在价格、付款方面提出一些不平等的条件，一些旅行社为了争夺客源，排挤竞争对手以低于成本的价格销售旅游产品，同时违背国家规定的“先收费，后接待”的原则，采取“先接待，后收费”的方式，给境外客户赊销拖欠，其结果往往导致被拖欠的款项无法追回，直接加重旅游企业的负担，给旅游经营带来了极大的困难。据统计，至1995年上半年，桂林市17家一、二类旅行社被境外客户拖欠4560.63万元（其中香港、台湾占95%以上），境内拖欠11766.82万元，个别旅行社被拖欠的累计数额占一年营业收入的一倍以上。这直接反映出在旅游市场中，旅游企业等有关旅游部门的法律意识不强，签定旅游经济合同时没有以国家法律和经济法规为依据，只考虑不法经济利益，而没有考虑如不依法促销、依法结算，便会造成拖欠款项的后果。
因此，必须直接采用法律规范对旅游市场进行有效的宏观调控、监督和指导，从而促进其健康有序地发展。
三、建立和完善我区旅游市场的法律规范体系
为充分发挥广西旅游资源优势，加快发展旅游业，早日实现旅游大省的战略目标，我们必须针对我区的实际情况，建立健全法律宏观调控体系，依法治旅，对旅游市场发展进行必要的监督管理、规范引导。
1、完善旅游行业管理体制。我区各级旅游行政主管部门要认真贯彻“搞活市场，正确引导，加强管理，提高质量”的方针，依法对旅游业进行检查、监督，统一管理，同时还应注意协调与工商、公安、税务、银行、交通、物价等有关部门的关系，搞好旅游行业管理工作。为维护旅游业形象，促进旅游市场的综合治理，一方面，从治标入手，不断完善旅游执法监督检查机制，建立起旅游局、旅游企业单位和单位部门的三级监督检查机构，加大监督检查和执法力度，并可以根据实际需要设立联合治安值勤点、旅游监督大队等，隶属旅游局领导，专门管理旅游市场，负责检查监督旅游企业执行旅游法规和规定情况。另一方面积极研究探索治本之道，以现行的法规和政策为依据，结合我区实际，制定和完善一系列旅游法规、规定和制度，加强旅游业内部制约和外部监督机制。如尽快制订并公布《广西旅游管理条例》等地方性法规，将旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大要素纳入制度化和法制化的轨道。
2、完善旅游市场经营管理体制。加强规范化管理，必须建立良好的旅游市场经营管理秩序，因此，我区应根据国内旅游市场的特点，采用国际惯例和国际标准，尽快建立一整套包括地方标准、行业标准、企业标准在内的标准体系，带动整个旅游市场向高层次发展。同时，应严格旅游市场的各项管理制度，在旅行社管理方面，严格执行旅行社业务经营许可证制度，旅行社质量保证金制度；在旅游饭店的管理方面，加强实行旅游住宿设施业务经营许可证制度、星级评定制度；在旅游服务管理方面，建立并实行旅游定点管理制度、导游员证书制度、旅游保险制度、旅游理赔制度；在旅游企业经营管理方面，建立并执行旅游经济合同管理制度、旅游企业领导人上岗资格证书制度。此外，把旅游市场引入公平竞争机制，维护旅游市场秩序。加强旅行社、饭店、旅游商店的改革，搞好成本核算，财务管理，严格执行国家及地方制定的旅游价格，对旅行社经营实行外联、接待、计调、结算“四统一”管理，对旅游景区（点）范围内的商业服务网点布局进行统一规划，规定旅游购物市场商品必须明码实价，不得出售假冒伪劣商品，守法经营。大力推行激励机制，对促销旅游商品有功人员实施旅游促销奖励办法，进一步提高旅游服务质量，健全各级旅游质量监督机构，切实加强旅游质量监督和管理。
3、确立旅游者合法权益的保障制度。在我国旅游的旅游者，都应当受法律保护。在旅游活动中，为确保旅游者充分享有旅行游览基本权利，应建立和完善旅游投诉制度。由于旅游者有权要求旅游经营者提供服务的内容、规格、费用等有关情况，选择旅游服务，并获得旅游服务安全、卫生的权利，各级旅游投诉管理机关应当依法保护旅游者的合法权益，应及时处理旅游者对旅游服务的内容、价格、质量、等方面所提出合理的意见；旅游者在接受旅游服务时受到人身、财物损害时，应及时给予合理的赔偿。同时，为增强与游客的沟通，进一步接受批评监督，旅游行政管理部门在主要景点还可设立旅游者投诉箱，安置投诉电话，在一些旅游宣传品上公布旅游投诉电话和投诉内容，便于旅游者监督，维护旅游业声誉。
4、建立旅游建设规划体制。为保护和合理开发利用旅游资源，使自然景观和人文景观产生最大的经济效益和社会效益，对于旅游资源开发、旅游设施项目建设，应根据旅游市场的需求，总体规划，合理布局、统筹安排，分步实施，并与当地基础设施建设用地及经济发展总体用地计划、城乡建设总的规划相协调，逐步建立和完善旅游规划建设体制。目前我区已成立了全国首家旅游规划设计院，这将进一步加强和推动全区旅游规划工作的顺利开展。因此，全区今后的旅游规划建设应与本地实际情况结合起来，认真制定旅游的长期、中期建设规划和年度计划，并纳入政府的国民经济和社会发展计划，以促使旅游业有计划按比例地均衡发展。
5、建立旅游行政处罚制度。对于在旅游市场中违法行为是否应受处罚，处罚的种类，以及处罚的幅度，是旅游行业法规建设亟需解决的法律问题。作为行政法规的《旅行社管理暂行条例》仅赋予旅游行政管理部门罚款、责令停业整顿等极有限的行政处罚权，而且没有规定罚款幅度，不利于实际操作。1996年3月公布的《行政处罚法》明文规定：尚未制定法律、法规的，自治区人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。因此，为了强化旅游行政管理部门对旅游市场的管理，结合我区实际需要，在有关地方立法中，设定责令改正、没收违法所得，赔偿损失等对旅游企业违法行为可实施的行政处罚权，并对不同程度的违法行为订立不同的罚款幅度，细化法律责任条款，以利于严肃执法。
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