把党支部建在社会团体上——上海市闸北区大宁社区党建工作创新实践研究，本文主要内容关键词为：大宁论文,闸北区论文,上海市论文,社会团体论文,支部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.7文献标志码：A文章编号：1007－5194（2010）03－0042－05
一、引言
改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制转型，我国社会结构发生深刻变化，原来城市政府社会管理与服务职能实现所依赖的单位制覆盖的社会领域开始逐步退缩。城市服务与城市管理也就开始出现漏洞和真空，社会相应出现各种各样的矛盾、问题与不和谐现象[1]。随着传统政治、经济、社会一体化的组织日益被功能专业化的组织所取代，人们社会、政治生活日益脱离出组织的空间，回归社会，单位制下行政式组织对人的控制日益减弱，人们在社会生活中获得很大的自主性，传统党的组织结构基础和活动方式空间出现了式微趋势。
社区在中国的出现，与社会主义市场经济的推行关系密切。1984年民政部“漳州会议”提出“社区服务”概念，第一次把“社区”概念引到实际工作中，揭开了以街道为重点、以居委会为依托发展社区服务的序幕，建立以社区为依托的新型社会整合机制。1985年民政部推广了上海市民政部门创造的市、区、街、居委会“四个层次一条龙”的福利服务网络化经验，使社区服务开始走向社会、深入基层。在全国范围内大规模推广社区是以2000年11月中共中央、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志，提出社区建设的指导思想：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”这一时期，上海形成了独具特色的社区治理模式，核心是通过“两级政府，三级管理”的城市管理体制实现在街区范围内的行政权力整合。2003年上海开始推进以“凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会”为主要内容的凝聚力工程建设，并通过开展“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都要为群众服务”活动，把增强党内凝聚力和增强党对群众和社会的凝聚力有机结合起来。2008年上海又部署推动全市各街道社区建立联系群众、了解诉求的“三访”工作制度：基层党组织要建立主动走访联系身边群众的制度。机关党组织和党员领导干部要建立定期下访基层、联系群众、帮助解决问题的制度。建立党代表、人大代表和党员政协委员定点接访群众制度，在全市街道社区党员服务中心建立代表工作室和公布代表接待日。在“三访”基础上，努力形成联系服务群众的“三个机制”：群众自助互助服务机制、街道社区窗口服务受理服务机制、上下级党组织协调协同服务机制。
林尚立认为社区组织虽然可以有行政性的框架，但其本质不是行政性组织，而是社会性的公共组织，是社会成员的自我组织，具有很强的公共性和自主性。因而，社区发育与单位组织建设有根本的不同：前者是社区主体，即社区居民，共同努力推动的；后者是行政和政治力量促成的[2]。因此，社会急剧转型对社区治理、社区党建提出了严峻挑战和更高要求。面对社会结构这种深刻的变化，党联系社会、整合社会和调控社会的空间就必须做战略性调整。
二、培育社会团体：大宁社区党建工作创新的实践探索
上海市在积极探索街道社区党建实践中，一个重点就是加强引导和运用社会力量解决社会问题：发挥社会在动员群众参与、协调利益方面的作用，借助社会组织解决街道社区问题和矛盾；结合政府管理职能转变，通过交任务、上项目、搭平台、给资助等方式，政府购买服务，鼓励和支持社会团体参与街道社区管理和提供公共服务；积极探索非公有制经济组织、社会组织中党组织功能发挥的新途径；努力探索回答如何引导和监督非党员业主、如何团结和凝聚职工群众等重大问题，同时及时总结经验，加强领导，引导和推进社会组织健康成长[3]。
民间社会团体可以满足居民的多样化需求，提高社区组织化程度。一方面我们要在党的宏观政策指导下，大力培育民间社会团体的发展，支持社区成立形式多样的生活服务类民间组织，积极开展活动；另一方面，我们要对民间社会团体进行必要的指导和监督，让其积极参与社区建设，整合社区资源，促进社区建设。由于非公经济组织和各类社会组织大多落脚在街道社区，引领和服务的任务就主要由街道社区党组织承担和完成，因此城市街道社区党建工作非常艰巨。上海市闸北区大宁社区在培育本社区社会团体发展，促进社区党建创新方面进行了积极有益的实践探索。
大宁社区地处闸北区中部偏北，地域面积6.28平方公里，下设18个居民委员会和1个自然村管理委员会，共有户籍人口1.73万户，约5.19万人，还有非户籍的境内外流动人员2万多人。大宁社区（街道）党工委贯彻中央、上海市委社区党建有关精神，社区（街道）党工委根据新时期社区社会事业发展和党的群众工作面临的新形势、新任务和新要求，围绕“党的基层组织要适应新形势新任务要求，创新活动内容方式，找准开展活动、发挥作用的着力点，在扩大党员参与面、提高实效性上下工夫，增强创造力、凝聚力、战斗力”等要求，采取多种形式加强对社区新社会组织、尤其是群众团队的扶持、引导和管理力度，使社区新社会组织不断发展壮大，群众团队大量涌现，成为社区社会事业发展的重要力量和党在城市社区工作的重要基础。
（一）大宁社区社会团体发展情况
经过多年的探索和实践，大宁社区（街道）党工委根据社团组织的不同特性，把本社区社会团体划分为两种类别：
一是社会组织。随着社会发展转型和群众精神文化生活需求的提高，各类群众团队大量涌现。为了加强对群众团队的管理和服务，各级党委和政府部门相应培育和扶持了一批社会组织。从大宁社区现有情况看，社会组织基本上具有两方面的特性：一是这些组织一般是各级党委和政府有关职能部门，为了加强群众团队管理，通过政府购买服务的方式，培育和扶持起来的社会组织形态。二是这些组织必须依法向上级政府部门的社团管理局注册登记，经过社团管理局批准同意后才能建立，社会组织有严格的管理章程，有依法选举产生的法人代表、有相对固定的工作和活动场所，一般社会组织和组织内的部分工作人员，还领取政府拨付的工作经费和人员津贴。截至2009年底，大宁社区共有经闸北区社团管理局登记注册和批准建立的各类社会组织35个，其中属于大宁路街道办事处扶持培育的社会组织就有民间组织服务中心、老年协会、楼组协会、体育俱乐部、社工站、创业协会等10个，其余基本上是由市、区两级政府教、科、文、卫、体等职能部门培育扶持起来的。这些社会组织在社区（街道）党工委、街道办事处属地化领导和管理下，接受政府相关职能部门的业务指导，在社区各项社会事务中，承接政府出资购买各类服务和开展有关活动，对各类群众团队履行管理、协调、服务、预警四大职能。
二是群众团队。群众团队也具有两方面的特性：一是群众团队具有松散性特点，群众团队是社区群众为满足精神文化生活需求，以兴趣习惯、个性爱好为纽带，以自我利益、相互利益、团队利益为目的，自发组织、自主参与和不规范管理为特性的社会组织形态；二是群众团队不具备向政府社团管理局注册登记的条件，群众团队如果没有相应的活动经费为支撑，没有相对固定的活动平台作保障，团队组成容易，解散也很随意。针对这两个特性，为了加强对群众团队的管理和服务，增强团队的组织化程度，提高团队的社区凝聚力，大宁社区党工委根据社区基层党建和党的群众性社会工作的要求，依托社会组织为中介，加强对群众团队的申报备案管理。截至2009年底统计，社区共有各类经社区民间服务中心申报的群众团队共102个，这些团队基本上分为体育健身类48个，文化艺术类33个，公益服务类10个，休闲爱好类11个，分别在社区18个居民小区和大宁灵石公园、99广中绿地等公共场所开展活动。申报备案的群众团队和固定参与活动的团队成员基本达到多元化、全覆盖状态。
（二）大宁社区加强民间社会团体建设的主要做法及成效
1.探索实行团队申报备案机制
大宁社区党工委探索以政府购买服务为形式，依托社区民间组织服务中心实施群众团队申报备案工作机制，申报备案参照社会组织注册登记的一般做法，除注册资金和银行账户外，要求申报备案的团队必须申报团队名称、团队类型、组成时间、所属居民委员会以及团队活动的内容、地点、时间、参与活动的团队成员人数等基本情况，尤其是要求在登记备案时，除提供团队负责人姓名外，还要确定团队预警联络员和党建服务员人选。
2.团队发展纳入可管理状态
对于正式申报备案的团队，民间组织服务中心在加强管理的同时，还在团队活动场地、团队活动经费、团队风采展示等方面提供服务，以加强增强群众团队申报备案的自觉性。截至2009年底统计，活动在社区的102个群众团队全部在民间组织服务中心申报备案，使社区（街道）党工委和街道办事处通过民间组织服务中心和各个居民区党组织，对各个团队的可管理面也基本上达到100％。
（三）探索实行团队管理评估机制，促进团队规范管理和健康发展
1.评估机制促进团队规范管理
作为由居民群众以满足自我精神文化生活为需求，自发组织、自觉参与和自我管理的群众团队，如果采用传统的行政化组织手段对团队进行管理，与“小政府、大社会”、“小政府、大服务”的社会发展要求不相符合，团队发展的活力也有可能受到影响。为此，大宁社区党工委托社区民间组织服务中心，探索对各类申报备案的团队实行两年一度的管理评估，以评估机制促进团队的规范管理和发展活力。管理评估工作按照团队制度建设、队伍建设、常规活动、参与社区、发展特色5个方面，以及团队章程、活动计划、作用发挥、发展前景等9项基本要素为主要内容，在“公开、公正、公平”的基础上，采取“自下而上、自上而下”的团队申报、交流汇报、资料检查、自评互评、专家评估、组织审批等程序进行，截至2009年底统计，社区102个团队中有51.7％的群众团队在评估活动中分别被评为甲级团队或乙级团队，其余48.3％的团队因组建时间短、参与人数少、成员流动快以及特色不鲜明等原因，被评为无等级团队，这些无等级团队，是社区（街道）党工委加强指导服务，促进发展活力的工作重点。
2.运用评估结果为团队发展提供服务
以评估机制为抓手，有效促进团队规范管理。科学运用评估结果为团队发展提供服务，有效增强了团队的社区凝聚力和发展活力。大宁社区党工委依托社区民间组织服务中心，采取三项措施为团队发展提供服务：一是为团队开展活动提供经费服务。根据评估结果，对甲级团队和乙级团队发给不同数额的奖励经费，对其他无等级团队，一次性发给少量的鼓励性经费。二是为团队展示风采提供载体服务。近年来，社区（街道）党工委组织开展大宁路街道办事处20周年庆典、大宁社区楼组艺术节、千人团队展示、科技节、体育节、迎奥运老年运动会、迎世博倒计时周年等各类大型群众性文体活动，以活动搭建团队展示风采的载体和平台，促进团队自我管理和健康发展。三是为畅通团队走出社区、走向社会提供服务。大宁社区党工委经常性地选送一些优秀团队的活动项目参与市、区和全国性的大型交流竞赛活动，如选送大宁锣鼓队参加全国鼓艺大赛，选送大宁宁馨合唱队先后参加上海市音乐家协会和民政局举办的建国60周年红歌会，选送金梦时装队参加上海国际艺术节天天演活动等，不仅畅通团队走向社会、服务社会的渠道，也极大地激发团队提高自身活动质量的积极性。
（四）加大财政投入和载体建设，为团队发展提供人财物保障
1.财政投入为群众团队发展提供人财物保障
近年来，社区（街道）党工委每年用于团队发展的各项投入近150万元（这些经费还不包括为团队开展活动进行场地等硬件设施建设所需费用）。一是用于政府出资购买服务的人员经费，分别在社区民间组织服务中心、老年协会、楼组协会和体育俱乐部等由街道扶持培育的社会组织中配备专职工作人员，人员经费每年支出约40万元。二是用于社会组织常规运作的工作经费，为保证各类社会组织正常开展工作，街道每年投入约30万元经费保障各类社会组织的常规运作。三是用于群众团队开展活动的活动经费，街道每年组织开展楼组艺术节、体育健身节、科技节等专题活动以及团队评估活动等，投入使用的党建和行政经费80万元。强有力的人、财、物做保障，使群众团队管理有力、活动有效、发展健康，增强了团队在社区群众中的影响力和凝聚力。
2.载体建设为群众团队开展活动增强活力
为保障体育健身类和文化艺术类等群众团队经常性开展活动载体有平台、有载体，街道采取三项措施加大载体和平台建设：一是对内加大深入挖潜力度。近年来，社区（街道）党工委通过加大财政投入，兴建和改建居民区星光老年活动室、居民区健身活动站点等，为团队开展活动提供场地。截至2009年底，18个居民委员会都建有一个星光老年活动室，居民区小型健身广场的覆盖率达到88.89％。二是对外加大整合力度。社区（街道）党工委充分发挥统揽全局、整合各方的职能，通过社区协调，组织和动员社区单位开放单位内部的文化体育设施，为团队开展活动增加载体和平台。为了消除单位开放设施可能产生的后顾之忧，街道通过社会保险的途径，为这些开放设施的社区单位实行“活动设施财产保险和活动安全人身意外伤害保险”的双保险制度。三是加大团队展示力度。通过举办楼组艺术节、千人文化成果展示、选送项目参加市、区竞赛表演等，鼓励团队通过提升活动质量和发展层级来参与各类竞赛表演，以经常性开展活动来增强团队活力和凝聚力。
三、支部建在民间社会团体上，充分发挥党的政治引领作用
社区管理离不开党的领导，充分发挥基层党组织在社区建设中的凝聚力，能为构建和谐社会奠定重要基础，使基层党组织增强凝聚力、促进组织化，增强党的工作在社团的影响力和凝聚力。从最本质的意义上讲，社区党建的具体内涵和目标指向应该是：巩固党的基层组织，改善党的基层组织的活动方式，强化党对社区活动和社区建设的主导，密切党与社会、党与人民群众的联系，构建党的领导和执政的广泛的社会基础，提高党组织整合社会的能力[4]。
（一）探索党的政治引领在团队发挥作用的不同模式
社区党组织作为一个外部因素，其作用主要是起引领性作用。在社团中“适度”引入党建，可以发挥党组织在宏观上的方向引领，充分挖掘自身的潜能和资源，实现社区的增权和内源性的发展[5]。基层社区党组织应顺应经济社会的新发展、新变化，充分发挥社区广大党员的主体作用。通过党员发挥先锋模范作用，增强居民对党的认同感，提高对社区工作的参与热情[6]。
群众团队的自发组织、自主参与和不规范管理特性，决定了团队的松散性特点，如果按照传统模式开展党的工作，难以在团队组织中达成共识，也难以在团队成员中引起共鸣，党对群众团队政治引领作用的发挥也会受到影响。为此，大宁社区（街道）党工委采取三种不同模式探索党在团队发挥政治引领作用的途径：一是探索在民间组织服务中心建立党建工作站，配备一名专职书记，贯彻落实上级党委和政府的各项工作要求，实现群众团队运作和党的政治工作同步推进。二是探索在老年协会建立党的总支部委员会。针对老年协会会员中党员较多，尤其是协会理事会中相当一部分理事具有中共党员身份，但党组织关系不在本社区的特点，老年协会党总支书记由社区（街道）党工委指派，对总支的党员则实行双重组织管理、双重组织身份和双重组织活动的模式。三是探索在群众团队实行党建服务员制度。党建服务员一般在团队成员中产生，如团队成员中没有中共党员，则由团队属地的居民区党组织通过落实党员责任区制度委派，使党的政治工作要求以团队自主管理和多元活动的方式得到落实和体现。尤其是在团队管理评估时，明确将团队带头人是否是党员，团队是否按要求落实党建服务员，作为团队是否上等级的重要指标条件之一。三种不同的探索模式，都取得了积极成效：老年协会党总支连续多年被评为闸北区两新组织五好党组织和五好党组织示范点。社区民间服务中心党建工作站和活跃在各团队中的党建服务员，在各个团队和团队成员中具有较高的组织力和凝聚力。
（二）深化探索完善党员发挥作用的责任机制
社区（街道）党工委根据闸北区委提出的党员责任区制度，要求党员在居住地区域和社会活动中发挥宣传员、联络员和服务员作用等内容，进一步将党员责任区制度细化，提出党员在团队管理和发展中要做到“五带头”：一是党员带头自律行为，自觉遵守团队章程和文明规约，带领和影响群众共同营造团队健康发展氛围。二是党员带头自护家园，积极参与治安巡逻等公益性团队活动，带领和影响群众共建平安社区。三是党员带头自助服务，主动关心需要关心的党员和群众，带领和影响群众共同营造温馨和谐家园。四是党员带头自主管理，通过自身努力成为团队成员认可的带头人或党建联络员，带领和影响群众共建社会主义民主政治。五是党员带头自娱活动，积极参与和组织开展群众性文体活动，带领和影响群众共同唱响健康向上的社会主义现代化建设主旋律。责任机制保证了党组织对群众团队开展活动和管理发展的政治引领作用，如粤秀居民区常青树读书小组成员，在小区发生家养犬惊扰老人事件时，主动利用退休前曾从事医务、法律工作专长，依法做好矛盾化解工作。
（三）围绕社区发展开展活动
1.团队活动丰富了社区居民精神文化生活
社区党建应以社会功能发育为重点，培育社会价值观，培育社会组织和服务力，推进社会软建设，提高社会组织度、成长度和成熟度中的独特功能和作用。费孝通认为，社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带[7]。大宁社区团队成员中绝大多数都是社区老年协会会员，根据老年协会党总支提出的“两开发，两提升，两依靠”要求，即开发健康、开发快乐，提升协会会员文明素质、提升老年人参与社会活动能力，依靠老年协会自身能力为老年人服务、依靠整合社区资源为发展社区老年事业服务，积极组织和联络各团队老年成员参与各类大型时政报告会、健康教育会、文体交流和外出参观活动等，每年都达到150场（次）左右，平均每两天就有一次大型活动；540弄小区健身器材维修队，坚持数年义务维修社区各个健身站点中的健身器材，使健身器材基本保持100％的完好率，群众赞不绝口；八方花苑长青学习会成员，围绕“举办一届成功、精彩、难忘的世博会”的要求，率先在社区倡议开展“迎世博、市民文明规范”大讨论活动，结合讨论修订小区文明准则市民文明规约；金梦时装队的部分成员，在社区楼组协会的组织下，拍摄“文明迎世博”百姓TV专题系列短片，已经被区委组织部作为基层党建教育片，选送市委组织部电教中心。
2.团队活动推进了文明和谐社区建设
社区党建应积极引导群众文化团体，拓展党的工作新领域。大宁社区团队活动的多元、有效，极大地推进了社区的文明建设、平安建设及和谐建设，如八方花苑居民区环保服务队，积极开展以“三自树”（自己购树、自己种树、自己护树）为内容的群众性绿化活动，提高小区居民的公共绿化意识，八方小区连续多年被评为上海市绿化小区；大宁路540弄治安巡逻队，在540弄健身广场内先后劝说三名因各种原因逃学逃课的小学生重新走进课堂，并在放学后把他们接送回家。同时，党工委还以弘扬志愿者精神为切入点，大力宣传原老年协会会长兼党总支书记冯锦森同志的“老冯精神”、退休医生王延雄两次志愿参加银龄支疆行动的“王延雄精神”、退休教师赵宝珠在创建文明楼组工作中的“六号楼现象”、离休老干部陈雄福义务对青少年学生进行传统教育和爱国主义教育的“陈雄福现象”等一大批热心社区、无私奉献的团队和志愿者个人先进典型事例，使团队活动有效推进文明和谐社区的建设，不断增强了基层党组织的社区影响力和凝聚力，进一步夯实了党的群众工作和社会工作的基础。
因此，为了积极应对社会转型给基层社区党建带来的严峻挑战，城市社区基层党组织必须坚持以科学发展观为引领，坚持科学执政的理念，尊重执政规律，尊重社会发展的规律，在充分发挥执政党的政治、思想、组织和其他方面优势的同时，注重以社会的方式，来促进社会的健康发育，加强社团党的工作，引导社会的组织化趋势，落实对社会的有效领导，以建设和管理社会的成果，加快构建和谐社会[8]。
收稿日期：2010－04－12
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