论新形势下我国保税区的功能选择，本文主要内容关键词为：保税区论文,新形势下论文,功能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区作为我国对外开放的一种具体形式已越来越受到各方面的关注。保税区的功能定位，决定着我国保税区的发展方向，也决定着保税区在我国改革开放大业中的地位和作用，从而决定着保税区的生存与发展。因此，关于保税区的功能定位问题，一直是保税区工作者和理论界关注的一个重要课题。一般而言，保税区功能分为主体功能和附属功能。由于主体功能发挥着核心作用，本文拟就我国保税区主体功能的选择问题进行分析和探讨。
一、现状
尽管我国保税区运作起始时间不尽相同，但各保税区的功能设置比较类同。根据各保税区《条例》或《投资指南》将我国各保税区主体功能列表如下：
保税区名称 主体功能
大连国际贸易、转口贸易、边境贸易
天津港 国际贸易、出口加工、保税仓储
青岛国际贸易、生产加工、保税仓储
上海外高桥 进出口贸易、转口贸易、加工贸易、货物储存
张家港 国际贸易、出口加工、保税仓储
宁波国际贸易、出口加工、保税仓储
福州马尾对外贸易、转口贸易、出口加工、仓储运输
厦门象屿国际贸易、对台贸易、转口贸易、出口加工、保税仓储
汕头国际转口贸易、出口加工、仓储运输
广州国际转口贸易、出口加工、仓储、国际商品展示
深圳沙头角 出口加工、贸易
深圳福田国际贸易、仓储业、高科技和技术先进工业
深圳盐田港 转口贸易、仓储
珠海出口加工、保税仓储、转口贸易
海口国际贸易、出口加工、保税仓储
1994年5～6月间，我国在天津召开了全国保税区工作座谈会（简称“天津会议”）。作为我国设立保税区以来召开的最高层次的、专门研究保税区工作的会议，“天津会议”在总结了当时13个保税区运作实践经验的基础上，明确保税区功能为出口加工、国际贸易、保税仓储。会议要求各保税区围绕这三大功能开发，同时也旗帜鲜明地提出保税区应把出口加工业务作为首选功能。“天津会议”对保税区功能的权威性界定，成为各保税区选择功能的基本依据。这进一步加强了各保税区功能定位的类同性。
二、选择原则
明确保税区功能选择的原则，是确保保税区功能选择更具科学性的关键。保税区功能选择应把握以下基本原则：
1.国际性原则 在考虑保税区的功能选择时，应更多地参照国际惯例，力求与国际经济更好地进行衔接。保税区作为90年代初才出现的新生事物，是我国对外开放政策向深度、广度发展的一项根本性举措。其肩负着吸引外商投资、将国内企业带入国际市场、推动外向型经济快速发展的重任。因此，对保税区功能的选择，必须充分体现国际惯例，才能使保税区经济更好地溶入国际经济洪流之中，以更积极的姿态参与国际经济竞争。同时，我国保税区是参照国际自由贸易区、出口加工区的成功经验设立的，这不仅要求保税区的硬件设施（如隔离设施）应符合国际通行标准，也要求保税区在软件上（如功能定位）应实现与国际的衔接。
2.特殊性原则 保税区功能的选择，应充分体现保税区经济的特殊性。保税区与经济特区、经济技术开发区、外商投资区、高科技园区以及各种各样的开放区一样，是我国对外开放的一种具体形式。但是，保税区与经济特区、经济技术开发区等各种类型的开放区具有根本区别，即保税区是由海关实施监管的特殊区域。这就决定了保税区经济具有特殊性。经济特区及各类开发区经济的起飞与发展，靠的是优惠政策的拉动，是一种政策拉动型经济。而作为改革开放的经验总结，政策拉动型经济只有在特定的历史背景下才能得到最大的成功。因此，经济特区政策“普区化”，“普区”政策“特区化”已成为90年代我国改革开放的重要特征。而此时出现的保税区，很显然一开始就应摒弃政策拉动型经济发展模型，选择功能拉动型经济发展模型。因此，保税区的功能选择与已有多年发展基础的经济特区及各类开发区相比，应有其本身的特色。否则，保税区再步经济特区及各类开发区的后尘，不仅不利于保税区的竞争与生存，更使保税区失去其应有的意义。
3.服务性原则 保税区的功能选择，应充分体现保税区对我国国民经济特别是外向型经济发展的推动作用。根据“天津会议”精神，我国建设和发展保税区的根本目的就是最大限度地利用国外资金、技术来发展外向型经济，使之真正成为开放型经济的新的增长点，带动区域经济的发展。这里关键是保税区必须在推动区域经济的发展方面发挥其应有的作用，而利用外资、外技只不过是保税区更好地发挥作用的手段。至于是否在保税区内最大限度地利用外资、外技，则并非是重要的问题。如果通过保税区功能的合理定位，带动了区域引资、引技的发展，保税区对经济特区、开发区的招商引资则可发挥“雪中送炭”的作用，这可使保税区实现其最佳经济价值。因此，对经济特区及其它开发区而言，保税区不应是一个竞争性的经济体，而是一个服务性的经济体。保税区的功能定位，应为经济特区、开发区乃至全国最大限度地引进外资、外技，发展外向型经济服务。
4.协调性原则 保税区功能的定位，应充分考虑保税区近期的繁荣与长远的发展目标相协调。保税区作为新兴的开放型经济区域，建设任务、发展任务较重，各保税区追求近期的经济繁荣是可以理解的，也是必要的。但是，如果对保税区的功能定位确立在近期繁荣的基础上，那么，这样的功能定位不仅会导致保税区的发展偏离正确的方向，而且会造成保税区政策资源的严重浪费。同样道理，如果保税区的功能定位过分强调保税区的长远发展目标，忽视了近期的经济繁荣，那么，保税区将会失去打好基础的机会，保税区的长远发展目标也会因缺乏坚实的经济基础而变成“海市蜃楼”。因此，对保税区功能的定位，既要考虑保税区近期的繁荣发展，又要考虑保税区的长远发展目标，使两者得以协调。
5.务实性原则 保税区的功能定位，应充分考虑保税区的实际情况。我国保税区有以下基本特点：一是区域面积不大。在15个保税区中，面积最大的是上海外高桥保税区，规划面积为10平方公里，封关面积为5.5平方公里，最小的是深圳沙头角保税区，仅0.2平方公里；二是多在经济特区或经济技术开发区。我国15个保税区有7个设在经济特区，有7个设在经济技术开发区，只有张家港保税区既没有依托经济特区，也没有依托经济技术开发区，属于内陆沿河型保税区；三是保税区处在我国外商投资较密集的地区。我国保税区集中在改革开放走在前列的东部沿海省市，而这些地区外商投资相对密集，加工贸易也较发达。因此，对保税区的功能定位，应充分考虑保税区的上述特点，既做到保税区土地资源的有效利用，又使保税区更好地利用其腹地，服务其腹地的经济发展。
三、选择思路
实践证明，保税区按照出口加工、国际贸易、保税仓储三大功能进行全面开发，效果是不理想的。因此，保税区的功能应按照既定的原则，在这三项功能中作出选择，确定保税区的主导功能。这里围绕三项功能分述之。
1.出口加工 这项功能旨在利用保税区的条件发展“两头在外”的生产加工性企业，尽快促进保税区的经济繁荣。在保税区发展出口加工的最有利条件：一是保税区有专门的海关机构，加工企业涉及海关的事务申办较其它各类开发区更为便利；二是区内加工企业自用机器设备进口免受许可证配额的限制。但我们认为，我国保税区不宜将出口加工作为主导功能，保税区的发展方向不能是成为产品生产制造中心。
首先，相对非保税区而言，保税区开展出口加工存在成本上的比较劣势。引资成本包含诸多方面的因素，其中土地成本是相当重要的。剔除“五通一平”的成本不说，土地价格除有级差地租的差异外，在保税区至少还多了隔离设施的建设费。因此，保税区与其所在地的其它地方相比较，土地成本要高得多。而出口加工企业一般占用土地面积较多。从有效利用我国的土地资源角度考虑，我国保税区不宜把出口加工作为其主导功能。
其次，以发展出口加工为主导功能，保税区也就失去了其存在的意义。加工贸易业务在国内非保税区的任何地方都可以办，保税区开展加工贸易业务并不具备较国内非保税区更优越的条件。选择加工贸易作为保税区的主导功能，势必将保税区引向国内一般性质的开发区方向发展。同时，在保税区过份突出出口加工的发展，必然造成其与国内非保税区在招商引资方面的竞争，从而影响我国对外开放的宏观经济效果。
第三，“天津会议”将出口加工确定为保税区的首选功能，有其特定的政策背景。即“天津会议”作为保税区拓展出口加工的配套措施，明确保税区与非保税区之间开展互相委托加工业务。但几年来，少数不法商人假借委外加工的名义从事进口原材料走私活动。为此，国家对保税区委外加工业务作出了限制，这在1997年7～8月间海关总署颁发的《保税区海关监管办法》中作了具体的规定。但因其中有的条款原则性太强而不好把握，有的条款则让企业感到太繁琐。因而，在实际工作中，保税区委外加工业务基本处于停滞状态。可见，在保税区开展出口加工业务的配套政策作出调整的背景下，对保税区功能的选择，是否捧着“天津会议”的精神一成不变，是一个值得深思的问题。
第四，保税区的运作实践证明，以出口加工作为保税区的主导功能加以突破值得反思。我国各保税区在发展出口加工方面取得较大成效的只有深圳沙头角保税区和上海外高桥保税区。沙头角保税区1997年完成工业总产值达65亿元，1998年达86.6亿元人民币。外高桥保税区的发展势头则更猛，1997年完成工业总产值64亿元。1998年，许多国际知名跨国公司进驻该保税区，其完成工业产值达93亿元。因此，沙头角、外高桥两个保税区成为各保税区发展出口加工效仿的榜样，也成为理论界研究保税区功能的重要依据。但是，不能忽略的是，沙头角、外高桥两个保税区出口加工业的发展有其特殊的背景与条件。 沙头角保税区虽然1991年才获国务院批准，但其早在1988年就开始启动，其时正是港澳台企业向内地转移劳动密集产业的旺盛时期。同时，沙头角保税区与香港相距不足千米，纵然当时没有命名为保税工业区（沙头角保税区原来的名称），而称之为“工业开发区”，也将同样有今天的成就。值得注意的是，沙头角保税区也在着手开发保税仓储业务，以还保税区的“真面目”。外高桥保税区则以腹地深广而频添魅力。尤其是其处在90年代我国政策最开放的浦东开发区内。据了解，外高桥保税区引进的大项目，不少是为浦东的项目配套的。而反观我国其它保税区，尽管或多或少地引进了一些加工项目，但在出口加工方面的惨淡经营与为之所付出的努力程度相比，可谓天壤之别。这也从另一角度证明，保税区发展出口加工业，只是增加了加工贸易项目的分流渠道。
第五，从国际经验来看，保税区不宜以发展出口加工业为主导功能。国际上类似于我国保税区的开放区有两种类型。一种为自由贸易区（有的国家称为自由区、美国称之为对外贸易区）。其一般以仓储贸易为主导产业，通过自由贸易措施，获得对外贸易的规模化发展，从而获取比较利益。另一种为出口加工区。这在发展中国家或地区较为多见。实际上，80年代初我国设立的经济特区与出口加工区更接近。出口加工区的典型代表是我国台湾省于60年代中期设立的台中、高雄、楠梓三个出口加工区。其设立的初衷颇为简单：解决就业和增加外汇收入。应该说台湾出口加工区30多年的运营是成功的。但台湾出口加工区的成功，是当时的特定国际经济背景下台湾出口导向型经济发展模型的成功。因为当时台湾非出口加工区的出口加工业也方兴未艾，并推动了台湾“经济奇迹”的实现。而目前我们面对的国际经济环境与30多年前我国台湾设立出口加工区时的国际经济环境不可同日而语。为适应台湾经济发展及参与国际经济竞争的要求，近年来台湾当局正在促进其转型，即从出口加工区转向仓储转运区。因此，我们在对保税区的功能定位时，若以我国台湾出口加工区走过的道路为范例，其科学性可想而知。
总而言之，对我国保税区的功能定位，不宜以出口加工作为主导功能，但这并不排斥在保税区发展出口加工业务或其它加工业务。保税区可发展以下加工业务：①配合保税区仓储贸易（含转口贸易）功能的开发，鼓励在保税区开展涮贴标签、改换包装等简单商业性加工业务。②保税区经济应有“起搏器”，应不失时机地引进一些技术、资金密集型加工项目，推进保税区经济的启动。③如果我国能够依照国际惯例继续实行委外加工制的话，各保税区可在近邻区域设立1～2个生产性加工区（需按保税区标准设立隔离设施），大力发展出口加工业。
2.国际贸易 这项功能旨在利用保税区的政策条件发展对外贸易、转口贸易。保税区发展国际贸易的最有利条件，一是任何投资者进入保税区投资，都可享有对外接洽权；二是保税区企业可开设外汇帐户；三是保税区具有配套的仓储设施。但是，我们认为，国际贸易也不应作为保税区的主导功能。理由是：
首先，把国际贸易作为保税区的主导功能，会对保税区的发展产生误导，致使保税区的发展偏离正确的方向。由于保税区本身没有产品可言（在保税区设立的出口加工企业，其业务已列为加工贸易，与此讨论的国际贸易是有区别的），加上区内并没有进口商品的消费群（区内建设物资除外），过份强调保税区的国际贸易功能，往往使保税区转向开展一般贸易。尽管我国对外贸易经营权正在不断开放之中，但通过设立保税区来开放一般贸易经营权，形成保税区与现有外贸经营企业的竞争，不仅成本太高，而且背离了设立保税区的宗旨。我国设立保税区的目的，在于促进外向型经济的发展，但绝不是让保税区成为外贸经营系统的一个新竞争对手，而是通过发挥保税区的政策功能，在拓展外向型经济方面，实现保税区经济与外贸经济、外商投资经济的互补。
其次，利用保税区开展国际贸易环节更多，因而是难以实现的，或者说是不切实际的。由于保税区不能开展一般贸易经营活动，保税区企业经营进口与出口贸易较非保税区要复杂得多（区内自用物品、机器设备、建设物资的进口除外，这些货物数量毕竟相当有限，对所谓保税区国际贸易功能的开发并无多大促进作用），这里就其运作程序比较如下：
保税区流程图 非保税区流程图
进口 境外贸易商→保税区企业→非保
境外贸易商→外贸公司→
贸易 税区外贸公司→用户 用户
出口 国内厂商→外贸公司→保税区企
国内厂商→外贸公司→境
贸易 业→境外用户
外用户
从以上流程表可见，保税区开展进口贸易、出口贸易均比非保税区多一个环节。这意味着不仅时间效率得不到保证，而且需要更大的费用成本。
再者，在保税区拓展国际贸易功能，间接地加速了国有资产的流失。在保税区以国际贸易为主导功能的认识引导下，一些外贸企业的业务人员利用保税区的特殊条件“揭竿而起”，另立炉灶。这些业务人员往往带走了国有外贸的市场资源（国外客户群），从而从一个侧面加速了国有资产的流失。
最后，转口贸易作为国际贸易功能的重要组成部分，在保税区并不具备发展的优越条件。转口贸易一般可分为国际转口贸易和国内转口贸易两类。国际转口贸易的运作流程是“国外——保税区——国外”，是保税区拓展转口贸易的重点。但保税区拓展国际转口贸易至少存在以下制约因素：①区位条件的制约。我国保税区大多偏离国际主航道。②转口贸易业务潜力的制约。国际转口贸易基本立足于国家之间的政治对立造成的经济贸易关系恶化，矛盾双方国家的货物供求需要通过第三国（地）来完成，但当今世界，和平与发展已成为主流，建立在两国矛盾基础上的转口贸易已大大减少。其拓展的空间相当有限。三是国内、国际竞争更趋剧烈。国际上自由贸易区已达几百个之多，我国沿海省、市（区）除广西、河北外，从南到北设立了15个保税区。可见，在拓展国际转口贸易方面，我国保税区能有多大作为，是值得深思的。
国内转口贸易的运作流程是“国内——保税区——国外”或“国外——保税区——国内”。国内转口贸易实际上与下面两种情况是交叉的。一种是前述的经由保税区的进口贸易或出口贸易，操作上较非保税区更加繁琐；另一种是出口货物在保税区拼装，进口货物在保税区发货，这属于保税区仓储功能，后面将予以阐述。
综上所述，在选择保税区功能时，国际贸易也不宜作为保税区的主导功能。
3.保税仓储 利用保税区的特殊条件及货物运作体制，在保税区开展货物存储、展示、分拨，使保税区成为一个货物集散中心。保税仓储功能的开发程度是保税区成熟与否的标志。因为保税区仓储是保税区与其它各类开发区、投资区相区别的功能特征。在保税区开发保税仓储功能主要有以下特殊的条件：一是便利的海关监管。保税区是由海关监管的特殊区域，区内设立海关机构。二是货物进出自由。保税区与境外地区之间货物可自由往来，不受贸易壁垒的限制。只有保税区与国内非保税区之间，货物往来才按国家对外贸易政策监管。货物从保税区运入国内非保税区视同进口，应申办货物进口手续。货物从国内非保税区运入保税区视同出口，应申办货物出口手续。③货物进入保税区储存不受期限限制。④保税区以仓储为主导功能，符合国际惯例，有利于保税区参与国际竞争。
根据我国的实际情况，保税区可在以下方面开发保税仓储功能：
（1）货物分拨。从事货物集散的物资分拨， 一方面是对国内外商投资企业的物资分拨。改革开放以来，我国已成功地引进外商投资企业近40万家。而大部分外商投资企业使用进口原材料或机器设备。1997年我国外商投资企业进口货值达770多亿美元。 这充分表明保税区开展物资分拨业务大有可为。同时，利用保税区开展对外商投资企业的物资分拨，具有以下积极意义：一是可解决各个外商投资企业原材料进口中的规模不经济、运输不经济、时效不经济的问题，为外商投资企业创造一个便利的原材料采购环境，使外商投资环境得以完善；二是可有效地抑制部分外商借假进口原材料之机进行“价格转移”，从而防止其偷、逃税行为；三是有利于保税区成为进口货物集散中心，使国内企业可以不出国门就能及时掌握国际市场行情，并更有效地参与国际竞争。
另一方面，有条件的保税区可拓展对周边国家或地区（特别是东南亚国家和地区）企业的物资分拨（其贸易基础是我国保税区的货物仓储成本较香港、新加坡低得多）。
（2）外商投资企业产品的配套、分拨。 我国外商投资企业的产品可向保税区出口（完成其外销比例），国内厂商（含外商投资企业）可向保税区进口外企产品作为原材料。
（3）货物拼、拆箱业务。拼箱即将出港的散货按货类、 级别进行分级分类装箱入库，等候入港装船运送。拆箱即把运达港口的集装箱进行拆箱分装，或分级、分类入库等候运送。
（4）境外货物寄仓。境外生产商、 贸易商可利用我国保税区仓储成本低廉的优势，将其产品或货物寄放在保税区存储。
（5）进出口贸易的相机抉择。当国际市场行情变幻莫测时， 属于许可证配额管理的出口商品可在许可证配额到期以前出口到保税区，然后视国际市场行情，选择最佳出口时机。在进口许可证配额未申领到以前，可选择最佳时机，将进口货物进口到保税区。
（6）商品展示。境外货物可在保税状态下进入保税区展示， 鼓励国内的外商投资企业将产品运入保税区展示。
（7）简单商业性加工业务。即将待运或运达的货物进行分装、 刷唛、改贴标签、装配等。
（8）国际货物中转。 这主要要配合保税区的国际航运条件来实现，即保税区应成为若干条国际航运线路的交接点。
结论：保税区应以保税仓储作为其主导功能。其功能架构应是“金字塔”型的。即：
保税仓储
出口加工、国际贸易
金融保险、信息咨询、运输、相关服务
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