转轨经济下中国公立高校内部审计目标探讨，本文主要内容关键词为：中国论文,内部审计论文,目标论文,高校论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
A、引言
在计划经济下，中国公立高校是政府的一个教育“生产”部门，学校经费均来自于国家财政拨款，招生和分配也由国家统一安排，高校没有任何自主权。故没有对大学治理产生迫切需求，也无需太多的审计监督。然而，随着改革开放的不断深入，高校由原来的行政附属单位，向相对独立的知识和教育经营单位转变，高等教育不仅要适应国家建设的需要，还要符合学生和社会各方渴求知识和教育服务的要求，高校的委托代理关系日趋复杂化。
为了切实维护高校各利益相关者的权益，降低代理环节的风险，急需在高校管理体制中引入市场化的治理工具。继1983年国家审计机关成立后，各公立高校相继成立了内部审计部门，随着高校发展的内部与外部环境变化，我国高校内部审计的目标和功能定位也应作出相应的更新和调整。
B、高校治理环境变迁对内部审计的需求
（一）高校财政投入体制变迁对内部审计的需求
中国高等教育的拨款模式经历了三个阶段：一是1949-1985年的“基数+发展”的经营分配模式；二是1986-2001年的“综合定额+专项补助”模式；三是从2002年开始的“基本支出预算+项目支出预算”模式。
迄今，高等教育投入形成以下特点：
一是建立了政府分级拨款的体制。2003年全国1552所普通高等学校中，中央部委所属111所、地方部门所属1268所、民办173所。中央与省级政府两级管理、以省级政府为主的新的高教管理体制基本形成，拨款也从以中央政府为主向中央与地方政府分担、以地方政府为主的格局转变。
二是实现了教育经费多元化。1990-2000年间，财政性经费投入占高等教育经费总投入的比例从98.3%降为57.5%，其中，预算内拨款从88.6%下降到47.3%。
三是增加了项目拨款的数额。20世纪90年代以后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。博士点专项基金、重点学科建设、人才培养基地建设、“211工程”、“985工程”等专项拨款明显增多，经费数额显著提高。
四是确立了“效率优先、兼顾公平”的原则。随着社会主义市场经济体制的确立，高等教育资源配置从体现政府主导、效率优先、重点倾斜的特征，逐渐转向政府与市场共同作用，效率优先、兼顾公平的配置模式。
目前我国高等教育面临需求压力巨大、规模扩展迅速、质量问题凸现、投入明显不足等诸多矛盾。因此，如何加强高校内部审计工作，强化风险管理及内部控制，降低办学成本，提高资金使用效益，防止贪污和浪费，成为迫切需要解决的问题。
（二）政府审计变迁对高校内部审计的要求
2006年2月新修订的《政府审计法》认为，政府审计目标是“维护经济秩序，提高资金使用效益，促进廉政建设”。同时，该法规中的第二十五和第三十六条还规定，审计机关对国有企事业单位的主要负责人实施经济责任审计，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
另外，审计署发布的《2006至2010年的审计工作发展规划》也指出，今后五年国家审计工作的主要任务是，认真落实修订后的《审计法》，全面加强审计监督。并强调：(1)继续坚持以真实性为基础，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪，治理商业贿赂，惩治腐败，促进廉政建设；(2)全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会；(3)加强科技、教育、医疗等关系经济社会发展、涉及广大人民群众切身利益的专项资金的审计和审计调查。
《政府审计法》和审计署“十一五”规划的上述规定对公立高校的内部审计提出新的任务和要求，即高校内部审计应由过去仅仅关注财务收支的合规、合法审计，向更多地关注资金绩效审计和岗位领导的经济责任转变，并提高高校的财务透明度。
C、现阶段我国公立高校内部审计的目标
（一）高校内部审计应对谁负责
现阶段我国高校内部审计机构有的是独立设置，有的是与纪检或监察合署办公，其领导模式有的是在校长或副校长领导下，有的是在党委书记或纪委书记的领导下，还有的是由学校董事会下属的审计委员会领导，从长远来讲，最后一种领导模式似乎是较为理想的选择。
从目前现实来看，独立设置内部审计机构，在校长领导下开展内部审计工作，更易取得成效。
因为审计是一项专业性的经济监督，其注重对财务收支、项目资金效益和岗位经济责任的评价，对事不对人。而纪检和监察则是对领导干部进行监督，对人不对事，所以审计与纪检、监察评价标准、工作方式都有很大不同，合署办公，不利于审计工作的顺利开展。同样原因，内部审计接受校长领导，对国家预算拨款、基建拨款、学杂费收入、捐赠收入等资金收支进行经济监督，并对基建投入、项目资金等实施经济性、效率性和效果性及有关人员岗位责任进行审计，更有利于发挥内部审计作用。
因为现阶段大学校长不仅要充当大学独立学术精神的代表，而且还要承受多元化资金来源的受托管理责任，同时还要接受学校党委的领导，并承担为社会服务的责任。因此，大学校长所受的约束是全方位的，他们不仅要善于经营，谋求高校在量上的扩张和在质上的提高，还要会讲政治，这也决定了现阶段高校内部审计的特点，即要在做好财务收支的真实性和合法性审计的基础上，进一步做好效益审计和经济责任审计。
（二）高校内部审计的目标定位
国际内部审计师协会关于内部审计的最新定义指出，“内部审计是一种旨在增加组织价值和改善组织营运的独立、客观的确认和咨询活动。它通过系统化、规范化的方法来评价和改善风险管理、内部控制及治理程序的效果，以帮助实现组织目标。”(Bailey，Gramling and Ramamoorti，2006)
上述定义表明现代内部审计应由组织内部的“经济警察”转换为组织内部的“保健医生”，并为实现组织的目标开展一系列专业评价和咨询活动，具体说明如下：
1.内部审计的目标是增加组织价值和改善组织营运
高校内部审计首先应与校领导积极沟通，明确大学的战略目标和理念所在，并为提高大学的社会办学声誉，不断优化各项业务流程，以提高其组织营运的效率。
2.内部审计的工作性质是独立、客观的确认和咨询活动
高校内部审计是一项专家型的确认和咨询活动，审计人员要具有良好的专业胜任能力，他必须遵守独立、客观和公正的立场，一切审计结论必须凭证据说话。尤其是要注意在参与业务活动的管理和控制时，不要代业务部门做出决策，要保持独立的立场。
对大学组织中存在的风险和问题，应积极从制度上查找根源，并提供修正缺陷，改进组织运营的建议。
3.内部审计的工作方法是系统化、规范化的方法
高校内部审计要遵守系统的科学审计方法，它要求高校首先建立一套适应于高校自身定位和发展的内部控制制度，并定期组织相关专家进行评价与测试，使之随着高校规模扩张与内涵的提升而不断优化升级。以此为基础，有计划有步骤地推行财务收支审计、效益审计、经济责任审计和其他流程审计。
4.内部审计的职能是评价和改善风险管理、内部控制及治理程序的效果
(1)关于风险管理
根据COSO2004年发布的《风险管理框架》，风险管理体系分为8个要素，即内部环境、目标设立、风险点识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通和监控。高校内部审计部门应协助高校业务部门从高校战略、高校运营、高校财务报告和合规性等四个层面对上述8个要素进行细划和分解，并提出改进建议。
(2)关于内部控制
高校的内部控制是指受高校的治理委员会、管理层、教师或职工影响的为实现高校目标提供合理保证的一个过程。高校的内部审计目标包括营运的效果性和效率性、财务报告的可靠性、对法律和规章的适应性。高校内部控制由五个要素组成，分别是：
①控制环境—高校的核心要素是教师，他们是高校发展的源泉，他们的职业操守、价值观、竞争力以及所处的环境在某种程度上决定了一个高校的成功与否。
②风险评估—高校必须关注并确定他们在发展中所面临的风险，他们必须设定好目标，并确定关键活动的风险控制点，以防范组织运营的风险。
③控制活动—高校职能部门应设计好控制政策与程序，以确保采取有效的行动实现组织的目标。
④信息与沟通—高校职能部门应根据战略发展需要设计信息内容与沟通渠道，以便各管理层级能及时根据提供的信息进行指导、管理与控制。
⑤监控—内部控制的整个系统都必须进行监控并不断完善与修订，以便其能适应动态环境的变化。
（三）高校治理程序
现阶段我国公立高校实行的是党委领导下的校长负责制，校长和校党委书记都由上级教育行政主管部门任命，这导致我国高校的治理机制具有典型的行政等级制。
校长作为最高行政首长，通常直接领导校学术委员会和各职能部门及二级院系，党委书记通常担任校务委员会主任并领导各部门及二级院系党团及其他政治和社会工作。这种治理结构属于高度的行政集权，不利于学术权利和学生权利的发挥，也难以兼顾社会公众的利益。
因此，我们建议首先建立董事会，董事会组成包括上级主管部门代表、教师代表、学生家长代表、校友代表、社会捐赠者代表和当地社区代表等。校董会下设学术委员会、校务委员会、战略发展委员会和审计委员会等。校长由校董会提名，再由上级教育主管部门任命，以与目前中国行政型领导体制相兼容，随着高校改革的深化，逐步过渡到直接由校董会来选聘大学校长，校长则对校董事会负责的体制。
高校内部审计由校董会下属的审计委员会领导，其人员也由审计委员会来安排，考虑到审计委员会平时开会次数有限，内部审计也可对校长汇报工作，接受校长的指导。同时，内部审计部门还可以就高校风险管理与内部控制方面存在的缺陷和问题与校长沟通，并提出优化及改进建议。对于治理层次存在的问题，则应以专题报告形式定期向审计委员会汇报。
D、结论
在转轨经济下，高校已由过去单一的政府拨款过渡到政府、学生及社会多元化出资的时代，高校也由过去附属于政府的教育生产机构向市场导向的教育与科研单位转变。现阶段中国高校面临知识创新匮乏和资金投入不足的多重困境，如何构建适应这一挑战的大学治理结构成为当务之急。高校的内部审计是大学治理的重要工具，中国高校的内部审计目标不仅要致力于高校风险管理及内部控制的改进，还要在高校治理层次上做出努力。
（本文是2007年中国教育审计学会“高校审计与财务监控机制研究”课题的阶段性成果。）
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