我国环保法律实施面临的问题：国家司法机关工作人员的认识——对30个省份法院和检察院万人问卷调查的比较分析，本文主要内容关键词为：万人论文,检察院论文,问卷调查论文,省份论文,机关工作人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中外法学Peking University Law Journal
Vol.19，No.6(2007)pp.735-747
一、研究目的和方法
迄今为止，我国已颁布施行了包括《环境保护法》在内的20多部环境与资源保护法律，内容涉及污染防治、自然保护、清洁生产、节约能源以及合理开发利用自然资源等各个领域。然而，与迅速增加的国家环境与资源保护立法相比，我国的环境污染和自然破坏等问题却一直未得以根本好转，甚至还在继续恶化之中。我国“六五”至“十五”计划的执行情况表明，改革开放后25年间我国有关环保计划的指标从来就没有完成过。①以2000年至2006年国家环境保护总局发布的各年度《中国环境状况公报》的数据为例，我国500多个城市的空气质量处于三级和劣三级标准区域的比例一直高达40％左右；七大水系地表水中四类、五类和劣五类水域的比例也一直高达50％以上。在自然资源方面，全国森林面积不断减少、耕地面积也在逐年下降。此外，由于栖息地开垦、环境污染等原因，我国野生动植物资源总量不足，过度消耗的状况仍十分严重。②另据国家统计局等部门发布的2006年上半年全国单位GDP能耗指标和主要污染物排放总量指标的统计数据显示，这两项首次由“十一五”规划确立必须降低的“具有法律效力”的约束性指标依旧不降反升。③上述现象说明我国现行环保法律未能按照立法者的初衷在实践中得到全面具体的适用。
一般认为，我国在环保法律的实施方面存在的问题既与现行环保法律规定不具体、不完善以及不具可操作性有关，也与地方政府在经济发展过程中急功近利和地方保护主义、政府部门之间缺乏协调机制、环保部门监管失职等因素有关。因此，为考察20多年来有关中国环保法律的执行情况，特别是国家司法机关工作人员对中国环保立法和执法存在问题及其原因的普遍认识，笔者于2003年8月以参加北京大学法学远程教育学习的我国30个省、直辖市、自治区各级人民法院、人民检察院(以下简称“两院系统”)部分在职人员(以下简称“被调查者”)为对象，利用他们参加北大组织统一考试的时机进行了一次针对我国环保法律实施面临问题的全国性问卷调查。
问卷调查包括三方面内容：第一，司法机关办理环境纠纷案件的现状与问题；第二，环保立法对司法机关办理环境纠纷案件的影响与问题；第三，司法机关工作人员对地方政府环保执法状况与问题的看法。鉴于法院与检察院各自职能的不同，本次调查还一并分析了两院系统被调查者在相同问卷和选项上存在的认识差别。
问卷调查采用对封闭问题进行定量分析的方式进行。问卷由北京大学工作人员在两院系统工作人员的协助下向被调查者发放与回收。被调查者包括两院系统的法官、检察官及其行政、管理、法警等工作人员12512人，他们全部具有大学专科以上学历。其中，男性9301人、占被调查者总数的74.34％；女性3211人，占被调查者总数的25.66％。具体的来源分布与年龄结构如表1、表2所示。
表1 被调查者的来源分布
省、自治区、
参与问卷调查人数 省、自治区、 参与问卷调查人数
序号 序号
直辖市(法院/检察院) 直辖市
(法院/检察院)
1
安徽116/149 16 辽宁 510/210
2
北京463/217 17 内蒙 110/437
3
福建554/141 18 宁夏 65/53
4
甘肃214/369 19 青海
99/65
5
广东296/843 20 山东 361/317
6
广西658/147 21 山西 226/25
7
海南162/76
22 陕西 370/89
8
河北681/357 23 上海 235/60
9
河南233/263 24 四川 344/86
10 黑龙江
156/25
25 天津 38/162
11 湖北 50/026 西藏 252/37
12 湖南48/9827 新疆 110/91
13 吉林229/028 云南 320/111
14 江苏298/135 29 浙江 292/208
15 江西194/030 重庆
57/0
参与调查人数总计：12512人(7741/4771)
表2 被调查者的年龄结构
年龄段(当年周岁)人数 比率 年龄段(当年周岁)人数 比率
19-291826 14.59％ 30-39 7011 56.03％
40-493530 28.21％50及以上 145 1.16％
本次调查共回收问卷12512份。④对回收的调查问卷，笔者先通过机读答题卡的方式将所有问卷的各个选项输入电脑，然后进行分类统计和汇总，再利用百分比(比率)进行分析后得出结论。
二、司法机关办理环境污染纠纷案件的现状与问题
(一)对司法机关较少受理环境污染纠纷案件原因的认识
笔者曾多次赴全国各地法院和检察院走访调查我国环境污染纠纷案件的司法处理情况。大多数两院系统人员反映，虽然实践中环境污染纠纷事件很多，但真正诉诸法院者为数只有极少部分。为了解被调查者对司法机关较少受理环境污染纠纷案件原因的看法，笔者以“司法机关较少受理环境污染纠纷案件的原因”为题进行了问卷调查，问题与选择结果如表3所述。
表3 司法机关较少受理环境污染纠纷案件的原因
选择两院系统分比率
选项原 因 总比率
人数法院 检察院
环境问题虽然很严重，但公众并不知道自身利益会因此
A206416.74％18.42％14.01％
受到侵害
环境纠纷案件并不少，由于没有单独的环境纠纷案件分
B类，所以它们分别被纳入行政、民事、刑事案件的分类进 438935.59％36.64％33.89％
行统计
环境纠纷案件并不少，但地方政府为维护社会安定而作
C564445.76％42.89％50.40％
出了短期息事宁人的处理，很少被提起诉讼
D没有专门受理环境资源民事纠纷案件的环境法庭
2351.91％ 2.03％ 1.70％
E没有专门受理环境资源行政和民事案件的环境法庭 1 0.01％ 0.01％ 0.00％
有效问卷数 12333
100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12333份，占98.57％；无效问卷为179份，占1.43％。无效问卷数指在对回收问卷的选项数据进行统计时，该问卷选择结果存在着未选定、有规则的选定、对一个问题有两个以上的选定或者其他可能影响统计结论的问卷的数量。在对各小题问卷数进行统计并计算比例时，笔者仅选取有效问卷数作为统计的基数。
“选择人数”指全部有效问卷中法院和检察院被调查者选择该选项总数。“总比率”指选择人数与有效问卷数相比所得的百分率。“两院系统分比率”特指法院和检察院被调查者各自选择人数与各自有效问卷数的百分率。下同。
表3选项的总比率从多到少依次是C、B、A、D、E，其中C、B、A选项的比率均高于10％，两院系统分比率的结果亦同。笔者拟将这些选项作为对统计结果有意义的选项进行分析。⑤
这一结果显示，多数被调查者认同环境纠纷案件主要是因地方政府的干预和处理而告终的。鉴于国家机关工作人员之间的接触、信息交流与工作沟通较之于他们与公众之间的沟通频繁，以及我国公众长期以来形成的出现纠纷主要依赖政府干预的习惯，因此这一选择的可信度较高。而是否设立专门受理环境资源纠纷案件的审判庭与司法机关较少受理环境污染纠纷案件之间并无太大的关系。
值得一提的是，约有半数的被调查者还分别选择了B或A。其中，法院被调查者选择A、B项者高于检察院，而C项低于检察院。结合两院系统分比率分析，笔者认为差别源于法院具有民事、行政和刑事三大审判功能，因此从相应的案由分类以及案件性质的视角考虑问题者相对较多。此外，受限于政务不公开的行政办事传统，地方政府对涉及公民利益的环境信息对外保密或者不公开，一些地方的公众对周边环境侵害状况的严重性确不知情。所以部分被调查者坚信因公众不知情所以才不可能就环境权益侵害谋求司法上的救济。
将这一选项结果与对C选项的结果进行比较并结合中国环境侵害诉讼较少的现实状况分析，我们也可以发现，当受到或者可能受到环境侵害的威胁时，多数公众愿意选择投诉政府及其主管部门的方式解决纠纷，因此就环境侵害选择司法程序提起诉讼者为数较少。
分析原因，在中国，一般公众提起诉讼的成本是相当高的。除了诉讼结果是否真的对公众有利是一个现实存在的问题外，还与我国民事和行政诉讼法律及其司法解释尚未确认集团诉讼制度以及公众受诉讼法律对原告资格条件限制等诸多规定有关。此外，我国各级人民法院受理各类纠纷案件的多少也是各级党政部门考核当地社会是否稳定的指标之一，地方各级人民政府不愿意看到具有群体性的环境侵害纠纷案件不断被提起诉讼的现象，因此通过各种手段和方法减少环境侵害的被害人提起诉讼、或者对纠纷作息事宁人的行政处理方式也就运用得较为广泛。与之相对的是，较之于诉讼而言公众不断向政府投诉或者上访等途径的成本也相对较低。
尽管我国大多数环境侵害纠纷公众选择了由政府处理的方式，但环境污染侵害依旧成为影响和制约我国构建和谐社会重大因素之一的现实说明，因企业违法排污问题还没有从根本上得到改变，在国家尚未建立相应完善的行政处理环境纠纷的机制和规则的情况下，地方政府或者主管部门在处理环境污染纠纷问题方面还存在着相当大的困难、压力和无法可依的状况，多数环境侵害纠纷依然存在。因此，当前在环保立法对策上除了必须加重对违法排污企业的处罚力度外，建立涉及公众权益的环境信息公开制度以及完善环境污染纠纷行政处理的机制是非常必要的。
(二)对环境污染损害赔偿案件中的败诉方与败诉原因的认识
为了解我国各级人民法院审理环境污染损害赔偿案件的败诉方所占比例与败诉原因如何，笔者以“环境污染损害赔偿案件的败诉方与败诉原因”为题设计了问卷，问题与选择结果如表4所述。
表4 环境污染损害赔偿案件的败诉方与败诉原因
选择两院系统分比率
选项原 因 总比率
人数
法院 检察院
A
加害人，因为无过失责任的运用过于严格
435635.44％37.70％31.77％
B
加害人，因为排污企业多数存在着过失和超标排污
138011.23％10.04％13.15％
C
受害人，因为法庭上因果关系举证不足 629251.20％49.98％53.17％
D
受害人，因为法庭上损害事实的举证不足2532.06％ 2.20％1.84％
E
受害人，因为政府直接或间接地干预了司法审判
9 0.07％ 0.08％0.06％
有效问卷数 12290
100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12290份，占98.23％；无效问卷为222份，占1.77％。
表4选项的总比率从多到少依次是C、A、B、D、E，其中C、A、B选项的结果具有比较和分析的意义。其中，A、B选项的结果为加害人(企业或者排污者)败诉，两项合计的总比率为46.67％；而C、D、E选项的结果均为污染受害人败诉，三项合计的总比率为53.33％，只不过各种场合其败诉的原因不一样。
对选择A、B项的结果进行比较，超过总数三分之一的被调查者选择了A项。其中法院的比率略高于检察院。说明大部分被调查者懂得环境污染损害赔偿案件主要适用无过失责任的特别规定，尤其是审理此类民事案件的法院被调查者。与之相反的是检察院选择B项结果的比率要高于法院也可以予以印证。
从主要结果分析，选择受害人败诉的被调查者占总数的一半以上，说明多数被调查者对被害人胜诉的结果持否定的态度，这一结果与我国现阶段有关环境污染损害赔偿案件的审理现状是一致的。
在败诉原因的认识上，多数被调查者认为受害人败诉的主要原因是被害人因果关系举证不足，这一点的选择比率检察院略高于法院。说明大部分被调查者并不知道环境污染损害赔偿案件的审理适用因果关系推定和举证责任倒置的原理，所以才造成环境污染损害赔偿案件中被害人败诉较多。而对选择因政府干预审判而致受害者败诉者的结果在统计中则可以忽略不计。笔者认为，这一结果的原因之一是司法机关审判人员的法律素养和适法能力还有进一步提高的余地。因此，不断提高我国法官队伍法律素质和适法能力是非常重要的。
另外，在有关环保立法和民事侵权责任的立法中，应当对环境污染损害实行无过失责任的规定予以明确，并分别对责任的承担形式及其与一般侵权责任的不同构成要件等也做出明确的规定。
(三)对司法机关在审理环境污染纠纷案件时最大困难和阻力的认识
由于环境污染纠纷既涉及当事人之问的利害关系、也涉及社会的稳定和地方政府的执政能力，因此社会各方对此类纠纷的关注程度较高。为了解人民法院在审理环境纠纷案件中的困难和阻力，笔者以“环境纠纷案件审理中的最大困难和阻力”为题设计了问卷。问题与选择结果如表5所述。
表5 环境纠纷案件审理中的最大困难和阻力
选择两院系统分比率
选项 原因 总比率
人数
法院 检察院
A因企业对地方财税贡献较大而来源于政府的干预
589 4.80％ 6.32％2.35％
B环境法律法规标准等依据不充分 443636.19％40.62％
29.00％
法官受传统办案经验的影响、对环保法律理论和业务不
C 665354.27％48.23％
64.05％
熟悉
环境案件复杂多样，需要调查的事项太多，可能影响判决
D 566 4.62％ 4.68％4.51％
的正确率
律师也较少懂得环保法律，法庭上可供参考选择的主张、
E 15 0.12％ 0.15％0.09％
观点以及相关案例分析资料也较少
有效问卷数 12259
100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12259份，占97.98％；无效问卷为253份，占2.02％。
表5选项的总比率从多到少依次是C、B、A、D、E，C、B选项的结果具有较大的代表性和比较价值。然而，尽管C、B两项选择的总比率相一致，但分比率中的较大差异说明法院和检察院对环境纠纷案件审理中的最大困难和阻力的看法并不一致。对于法院被调查者的选择而言，司法实践的相关经验和法官的理论水平与国家有关规范性文件的规定都较为重要，但前者相对更为重要。而对于检察院被调查者而言，他们更为看重的是前者。
这一结果说明，被调查者认为法官对环保法律理论和知识的理解和掌握是影响公正审理环境纠纷案件的最大障碍。此外，环境法律法规标准等依据的不充分也是造成环境纠纷案件审理难的主要原因。
为此笔者建议，应当加强对各级人民法院审判人员环境法专业知识的培训，同时国家环保立法以及环境标准的制定应当考虑有利于法律和标准的实际执行。
(四)对非政府组织以野生动物代理人身份提起公益性环境诉讼的态度
由公众或者非政府组织就涉及重大环境影响的开发决策行为提起公益性环境诉讼，是当前法治国家有关环境诉讼的发展趋势，我国法学界正在对构建我国公益诉讼制度展开研究。为了解我国两院系统工作人员对这一问题的实际看法，笔者以“对非政府组织以野生动物代理人身份提起公益性环境诉讼的态度”为题设计了问卷。问题与选择结果如表6所述。
表6 对非政府组织以野生动物代理人身份提起公益性环境诉讼的态度
选择两院系统分比率
选项 原 因
总比率
人数
法院 检察院
A对该行为表示理解，但是无法律依据可循 6275.11％ 4.37％6.32％
B该行为纯属无稽之谈，根本就不应当考虑 9998.14％ 6.28％11.16％
先受理，有必要认真研究，不行哪怕再以当事人不适格为
C 2336
19.04％21.21％
15.54％
由裁定驳回
告知需先通过某种方式确定与野生动物之间的代理关
D 8264
67.37％67.75％
66.77％
系，再行诉讼
E不管是否受理，一定对该案进行分析，并提出立法意见
400.33％ 0.40％
0.21％
有效问卷数12266 100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12266份，占98.03％；无效问卷为246份，占1.97％。
表6选项的总比率从多到少依次是D、C、B、A、E，D、C选项的结果具有较大的分析意义。从我国现行诉讼法律的规定分析，大部分被调查者选择D项的结果，说明他们能够在实践中严格把握诉讼主体资格(原告适格)理论的运用和现行诉讼法律的具体规定。
大约五分之一的被调查者选择C项的结果表明，在现行诉讼法律对原告资格和起诉条件已有明确规定的情况下，此类公益性诉讼仍然具有通过司法予以判断的价值。其中，法院分比率高于检察院的结果，说明对具有审判职能的法院而言此类案件更具挑战性。分比率中对B项的选择检察院高于法院的结果也可以印证这一点。
由于我国目前尚未建立实质性的公益诉讼制度、更没有像西方国家那样建立以自然物为共同原告的诉讼制度。因此在我国现实司法审判实践中，大部分此类公益性环境诉讼人民法院也是不会受理的。
从调查结果分析，有两个问题值得我们关注：一是中国的法律关系理论研究是否存在可以突破、或者有必要突破以自然人或者法人与社会团体为主体的模式之处？二是我国在构建公益性诉讼制度的设计中，应当如何确立原告的主体资格，以及原告与被主张保护的环境要素之间应当存在何种法律上的利害关系问题。
三、环保立法对司法机关办理环境纠纷案件的影响与问题
为什么在国家环保法律越来越完善的条件下，我国环境污染和生态破坏的现象反而越来越严重了呢？笔者专门就国家环境与资源保护法律的实际执行及其存在的问题进行了调查。
(一)对我国环境与资源保护法律实施存在问题的立法根源的认识
法律的实施与立法的关系是非常密切的。针对影响环境与资源执法实践中常见的问题，笔者围绕与立法相关的问题以“我国环境与资源法律在实施上存在问题的立法根源”为题进行了调查。问题与选择结果如表7所示。
表7 我国环境与资源法律在实施上存在问题的立法根源
选择 两院系统分比率
选项 原因
总比率
人数
法院 检察院
环境与资源立法在纠纷处理方面的条款过于简单、笼统，
A11353 92.05％
91.81％92.42％
不好操作
不仅环境与资源立法在纠纷处理方面的条款过于简单、
B
笼统，而且相关的司法保障立法也没有相应的规定，所以166
1.35％1.36％ 1.32％
处理时依据不充分
C
环境与资源立法在很大程度上与经济立法相矛盾322
2.61％2.64％ 2.57％
D
环境与资源立法的内容脱离实际，与国情不符 490
3.97％4.16％ 0.03％
E
环境与资源立法不属于国家基本法，效力较低
30.02％3.67％ 0.02％
有效问卷数12334100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12334份，占98.58％；无效问卷为178份，占1.42％。
在表7的选项结果中，A项的总比率高达92.05％，两院系统各自的分比率也超过90％。而与A选项相比，选择B、C、D、E项者较少，四项合计总比率只占7.95％。这一结果印证说明，绝大多数被调查者认为司法保障、环境与资源立法与经济立法相矛盾、或者与国情不符、或者效力较低等因素并非我国环境与资源法律在实施上存在问题的立法根源，而影响中国环境与资源法律执行的立法原因主要还是环境与资源立法自身存在的在纠纷处理方面的条款过于简单、笼统，不好操作等因素。
这一结果表明，与社会其他群体关注问题不同的是，国家司法机关工作人员更加关注在处理环境纠纷案件时法律条文本身的有效性和可适用性。因此，在今后的环境与资源保护立法及其修订中，立法者应当更加注重立法对公民环境权益保护的法律规定，对于各类授权性、义务性以及禁止性规范有关法律后果条款的规定，应当使之更具有可操作性。
(二)对《环境保护法》修改时是否确立民事和刑事特别法规范的看法
在各国环境保护立法中，除确立有大量行政管制类法律规范外，还有一些民事和刑事特别法规范。在我国，出于国家法律统一性的考虑，大多数学者认为应当将民事和刑事法规范统一制定于民法典或者刑法典之中，而不宜将它们散在地制定于其他法律之中。为此，笔者以“在修改的《环境保护法》中关于民事和刑事责任的规定应当如何处理”为题进行了调查。问题与选择结果如表8所示。
表8 《环境保护法》修改对民事和刑事特别法规范的处理方式
选择 两院系统分比率
选项
原 因 总比率
人数 法院 检察院
A在该法中明确规定各种污染的具体责任形式和处理条款306224.88％ 24.14％26.09％
依污染和破坏现象的不同规定相应的处理原则，然后由
B644752.38％ 54.84％48.40％
环境保护单行法律具体化
像某些西方国家那样制定环境责任的民事和刑事特别法
C215217.49％ 15.96％19.95％
或单行法
D分别规定在民法典或刑法典之中642 5.22％
5.03％ 5.52％
E分别规定在环境保护单行法律之中
4 0.03％
0.03％ 0.04％
有效问卷数 12307 100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12307份，占98.36％；无效问卷为205份，占1.64％。
表8选项的总比率从多到少依次是B、A、C、D、E，其中B、A、C选项的结果具有较大的意义。
总比率过半数的被调查者选择B项的结果表明，与法学界普遍存在的统一立法模式的观点不同的是，大多数被调查者并未选择由民法典或刑法典具体规定环境民事和刑事责任的选项，而是希望在《环境保护法》中只确立有关民事和刑事法规范的处理原则，将具体责任形式留待于各单行环保立法解决。法院明显高于检察院的分比率选择结果也证明，由于法院对民事和刑事责任适用的场合多于检察院，因此法院被调查者的需求较之于检察院更为强烈一些。循着这一结果，我们也可以发现，选择结果排序第二位的是A项，即被调查者也希望能够在《环境保护法》中明确规定各种污染的具体责任形式和处理条款。这一点表明，国家司法机关工作人员较之于法学工作者更注重法律的实用性，而非统一立法模式的理想。
由此可以看出，在今后修改《环境保护法》以及其他单项环境与资源保护法律时，应当考虑在法律责任条款的规定中注重将民法和刑法特别规范分别不同的环境要素保护领域予以适用上的具体化。
四、司法机关工作人员对地方政府环保执法状况与问题的看法
据牛文元等调查分析，1985年至2000年，是中国经济高速增长期，GDP年均增长率为8.7％。但如果扣除损失成本和生态赤字，此间中国的“真实国民财富”仅为名义财富的78.2％。这意味着，过去15年中国GDP的实际年均增长率只有6.5％。⑥也就是说，在8.7％的GDP年均增长率中应当扣除2.2％的损失成本和生态赤字才是真正意义上的GDP。若将这2.2％的定量描述转为定性的事件的话，环境污染纠纷案件应当是其中的一个重要反映。那么，到底环境污染案件发生的根源何在，各级地方政府对此采取的对策措施和实际态度又如何呢？笔者专门对此进行了调查。
(一)对环境污染纠纷案件发生根源的认识
一般认为，环境污染纠纷案件的发生原因不外乎三个：一是排污企业违法超标排污行为的存在；二是政府和执法部门对这种状况予以默许，即采取不作为的做法；三是政府的开发决策存在着重大缺陷，给日后环境污染纠纷案件的发生留下了隐患。有鉴于此，笔者以“环境污染纠纷案件发生的根源”为题设计了问卷。问题与选择结果如表9所述。
表9 环境污染纠纷案件发生的根源
选择 两院系统分比率
选项
原因 总比率
人数
法院 检察院
企业不管经济效益是否好坏，都不愿意为环保对设备进
A
820 6.73％
6.34％ 7.36％
行投资或技术改造
地方环保局未严格履行环境影响报告书审批职责导致企
B
137611.29％ 12.42％9.47％
业选址不当
地方土地部门在决策土地使用或用途转变时未考虑环境
C
179814.76％ 15.19％14.05％
破坏因素
D地方规划部门在规划之初就决策失误
814266.83％ 65.58％68.86％
E政府主要领导的经济发展观导致建设项目“先批后审”47 0.39％
0.46％ 0.26％
有效问卷数12183 100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12183份，占97.37％；无效问卷为329份，占2.63％。
表9选项的总比率从多到少依次是D、C、B、A、E，其中D、C、B选项的结果具有较大的比较分析意义。其中，选择C、D两项的被调查者合计总比率占81.59％。鉴于土地部门的审批和规划部门的许可均属于事前的开发利用决策行为，因此这一结果说明大部分被调查者认为环境污染纠纷案件发生的最主要根源是土地利用和规划审批的决策不当或者失误。而D项选择的比率远远高于C项的结果，表明被调查者将问题的主要根源归咎于规划部门决策失误者，这一点在两院系统的认识方面也没有较大的差别。而将问题的根源归咎于环保部门的被调查者只有11.29％，说明尽管环境污染问题不断发生，但被调查者普遍认为事前的审批决策的影响远远大于事后的污染控制。
由此看来，在预防环境污染和破坏问题的发生方面，政府工作的重点应当放在注重对开发行为的规划和审批环节上，应当通过有效的规划环境影响评价制度保障各类规划决策的正当性以及合理性与合法性。
(二)就地方政府官员对环保执法产生何种影响的认识
环境污染和生态破坏的结果以及公民环境权益侵害事件均发生在全国各地，难道我们的地方政府及其各部门对此均毫无察觉吗？为此，笔者以“地方政府官员对环境问题的认识及其对环保执法的影响”为题设计了问卷。问题与选择结果如表10所述。
表10 地方政府官员对环境问题的认识及其对环保执法的影响
选择两院系统分比率
选项 原 因 总比率
人数
法院 检察院
主要是政府的规划及其审批不当，只顾及经济发展、未顾
A293
2.38％
2.47％ 2.24％
及环境影响
B
地方政府为了利、税利益，只好宽容本地的排污企业 11305 91.92％ 92.53％90.93％
C
为了多收取排污费，环保部门希望企业超标排污
482
3.92％
3.52％ 4.57％
D
政府各部门之间在决策时配合不协调 217
1.76％
1.48％ 2.22％
政府财政拨款对环境保护的投入低于对公共环境问题治
E 20.02％
0.00％ 0.04％
理的成本
有效问卷数 12299100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12299份，占98.30％；无效问卷为213份，占1.70％。
表10选项的总比率从多到少依次是B、C、A、D、E，其中B项选择结果具有较大的分析意义。与A项政府的规划和审批不当相比，占总比率91.92％的被调查者选择了B项，即将原因归咎于各级地方政府为了本地区的经济发展和利、税利益，而宽容本地企业的违法排污行为。如果将这一结果与表9的D项选择结果相比较，可以发现被调查者认为地方政府对排污企业的“宽容”所导致的环境污染和破坏比政府部门规划失误的影响更强。
这一结果说明，地方政府主要领导的作用很大，其权利的行使往往大于政府部门的执法权。为此应当建立干部考核的环境制约机制，如科学政绩观和干部考核的新标准。
(三)对环境行政执法困难原因的认识
从我国各级政府的职权分工看，环保部门对本辖区的环境保护实施统一的监督管理。因此，环境污染纠纷和环境破坏现象不断增多的主要原因，首先应当归咎于环保部门执法不力。但是，在一则新闻报道中，当环保部门执法人员被问及为什么对一家严重污染环境的企业排污问题监管不力时，执法人员苦笑了一声说：“你问我，我问谁？我也没有办法啊！”并且脸上还露出一副无奈的表情。为什么依法行使环保管理职权的环保执法人员还会有这种表情呢？带着这个问题，笔者以“环境行政执法困难的原因”为题设计了问卷。问题与选择结果如表11所述。
表11 环境行政执法困难的原因
选择 两院系统分比率
选项原 因 总比率
人数 法院 检察院
A 环保局每年对征收超标排污费有指标要求 124610.19％ 9.90％10.66％
B 企业老板在当地很有地位
130010.63％ 11.71％
8.88％
政府主要领导人出面，做出类似”要对企业予以关照”的
C 683755.91％ 55.21％
57.06％
指示或暗示
D 执法人员及其领导已被企业收买 282923.14％ 23.01％
23.34％
E 政府其他部门的利益会因此受牵连16 0.13％
0.17％0.06％
有效问卷数
12228 100％
统计说明：本小题回收总问卷数为12512份，其中有效问卷数为12228份，占97.73％；无效问卷为284份，占2.27％。
表11选项的总比率从多到少依次是C、D、B、A、E，其中C、D、B、A选项的结果具有比较分析的意义。两院系统各自分比率的统计结果表明，被调查者的认识较为一致，没有较大差异。
有超过半数的被调查者选择C项作为环境行政执法困难的原因，是中国现行政治和政府体制下两院系统被调查者与环保执法人员“同病相怜”的表现，它说明在对待企业违法行为的处理过程中，地方政府主要领导人存在着不合理干预行政主管部门严格执法的现象。与此同时，有23.14％的被调查者认同执法人员及其领导已被企业收买的选项，另各有约10％的被调查者分别选择了A、B选项。说明被调查者认为环保部门存在着为了部门利益而违法不作为的现象。由于A、C、D选项与政府、政府官员以及行政主管部门的背景有关，因此三项合计高达89.24％的总比率可以说明环境行政执法难的根源在政府及其主管部门。而B项选择为10.63％的结果也表明，“企业老板在当地很有地位”的潜台词是地方政府官员可能与企业老板之间相互勾结、形成“钱”与“权”结合背景下地方政府对违法企业予以保护的强势。
这一结果说明，环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力，即地方政府主要领导权力的影响力远远大于法律赋予政府主管部门的执法权力。此外，环保部门为了部门利益也会因消极不作为而出现违法不究的现象。
五、结论
根据以上对两院系统被调查者问卷调查统计结果的比较分析，可以得到如下基本结论：
第一，两院系统被调查者一般认为，目前我国有关环境污染纠纷案件诉诸国家司法机关处理者为数不多，大多数案件主要是当事人通过政府及其有关主管部门的调解处理而告终。即使当事人通过民事诉讼程序解决环境污染损害赔偿纠纷，因仅有少数被调查者认识到环境污染损害赔偿案件适用无过失责任制度和举证责任倒置制度，所以多数判决结果也会因被害人因果关系举证不足而出现对被害人不利的审判结果。因此，人民法院是否能够正确审理环境污染纠纷案件取决于法官的执业能力和法学理论功底的高低，以及国家环境法律法规或者相关环境标准是否有明确、具体的规定。另一方面，虽然多数两院系统被调查者对非政府组织以野生动物代理人身份提起公益性环境诉讼持认同态度，但受限于我国现行诉讼法律规定和对公益诉讼理论研究滞后状况的制约，被调查者最终对原告资格的确定还是选择了谨慎行事的做法。
第二，两院系统被调查者普遍认为，现行环保立法对国家司法机关正确处理环境纠纷案件还存在着较大的影响，问题的根源主要在于环保立法在纠纷处理方面的规定或处于空白状态、或过于原则，无法适用于对具体环境纠纷案件的审理。为此，大部分被调查者认为，在有关环境污染损害的赔偿责任和危害环境犯罪的制裁措施的立法方面，采取国家在《环境保护法》修改中或者在单项环境污染防治立法时直接规定的方法，较之于通过制定民法典或者刑法典予以统一确立的方法更为妥当、更加实际。
第三，两院系统被调查者普遍认为，环境污染纠纷案件发生的最主要根源是土地利用和规划审批的决策不当或者失误，所以政府在对开发利用行为予以规划和审批之际就应当统筹考虑经济发展与保护环境的关系。而在本地区经济发展利益与公众环境利益的权衡方面，被调查者普遍认为地方政府官员及其主管部门往往选择宽容本地企业违法排污行为的做法，从而牺牲本地区的环境利益。因此，环境行政执法难的原因是在对待企业违法行为的处理过程中，地方政府主要官员存在着不合理干预行政主管部门严格执法的现象。上述这些做法对法律实施所产生的不良影响较之于政府部门规划和审批失误显得更为恶劣。
注释：
①郭晓军、刘晓飞：“首任环保局长：环保指标25年来从未完全完成过”，《新京报》2006年4月13日。
②参见国家环境保护总局发布的2001-2006各年度《中国环境状况公报》，载于国家环境保护总局官方网站：http://www.sepa.gov.cn/plan/zkgb。最后访问时间：2006年7月5日。
③据国家统计局、国家发改委、国家能源领导小组办公室于2006年6月30日联合发布的《2006年上半年全国单位GDP能耗公报》显示，2006年上半年全国单位GDP能耗同比上升了0.8％。而国家环保总局、国家统计局、国家发改委于8月29日联合发布的《2006年上半年全国主要污染物排放总量公报》也显示,2006年上半年全国化学需氧量和二氧化硫两项重点污染物排放总量也在增加。
④关于有效问卷数，详见本文各分表的统计说明。
⑤由于本次问卷调查的人数较多、样本较大，因此笔者只对总比率大于10％的选项作为对统计结果有意义的选项进行分析，下同。
⑥赵晓辉、魏武：“中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元：GDP不是一切”，载于《国际金融报》，2004年3月4日，第四版。
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