我国地方政府债务增长的原因：制度性解释框架，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,框架论文,原因论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然《预算法》禁止地方政府发债，但现实中地方各级政府负债存量规模巨大。引起了社会各界广泛关注。根据不同的口径和方法，国内外研究机构测算的中国地方政府债总规模，在1万亿～10万亿元之间。央行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元。地方政府债务的结构非常复杂，既有显性债务，也有隐性债务，而且规模非常不透明。近年来，各级地方政府为满足地方财力需要特别是为了完成经济刺激计划，通过设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款或者发行城投债，成为地方政府债务迅猛增长的最主要原因。
自20世纪90年代以来，地方政府债务危机在世界各国频繁爆发。经济学家日益关注地方政府过度举债问题。Bordignon，Manasse和Tabellini(2001)证明了由于时间不一致的问题，从事后角度看，上级政府救助陷于财政困境的地方政府能够使整个政府的效率最大化，这导致了地方政府举债中的预算软约束问题。Nobue Akai和Motohiro Sato(2009)进一步通过动态模型分析研究了地方债务管理中的软约束问题：地方借债事前激励一旦与中央政府的事后救助或者成本分担行为相结合，就有可能导致地方政府在子博弈完美均衡中的过度举债(overborrowing)行为。Chris Edwards(2006)认为，由于投资者获得的市政债券利息不用缴纳联邦所得税，因此发行市政债券具有税收上的优势。这种优势促使私人利益集团游说政府官员发行过多的市政债券。Cai和Treisman(2004)则论证了地方政府之间的竞争导致了各地方政府降低税率、增加基础设施的支出，最终导致地方政府举债过度。
由于我国与西方国家在制度方面存在很大差异，国内学者研究地方政府债务成因主要集中在财政体制、地方政府道德风险行为以及地方政府举债缺乏约束机制等。贾康、白景明(2002)认为财政体制缺陷是我国的地方财政困难(包括债务)的主要原因。时红秀(2005)则认为：一方面，地方政府道德风险行为造成了地方政府过度举债；另一方面，缺乏硬预算约束的国有金融体系为地方政府过度举债提供了可乘之机。姜文彬和尚长风(2006)从委托代理角度解释了地方政府债务成因：在中央政府和地方政府的委托代理关系中，地方政府债务产生的直接原因是代理人付出的行动成本大于其从委托人那里得到的经济报酬，而根本原因则是委托人激励和监督制度的不完善。唐云峰(2005)则从公共选择的视角分析了我国地方债务形成的原因：中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”；地方政府的预算与效用最大化追求；地方政府官员的寻租。
本文则通过一种制度性框架解释我国地方政府债务成因：不合理的政府间财政关系造成地方政府财政收支的纵向不平衡，这是我国地方政府过度举债的财政体制原因；地方政府举债面临的预算软约束则使地方政府过度举债成为可能；地方政府预算软约束一个重要原因在于政府治理的不完善；政府治理不完善导致一个结果：政府过分追求经济增长目标，而政府主导的经济增长方式必然是投资拉动型，这是我国地方政府过度举债的非体制原因。
一、不合理的政府间财政关系
财政联邦主义是处理中央和地方政府财政关系的一种规范制度。本质上说，财政分权(fiscal decentralization)的主要内容包括财政收支如何在各级政府间进行划分以及由此产生的政府间的转移支付等一系列问题。核心是中央政府要求地方政府承担一部分财政支出，特别是提供地方公共产品的责任，同时赋予地方政府相应的财权或向地方政府提供转移支付以弥补地方政府财政收支的缺口。财政联邦主义认为，通过财政分权，根据公共产品的地域属性，由地方政府与中央政府分别提供公共产品具有显著的优势。
财政联邦主义除了要在中央政府和地方政府之间合理地划分事权外，还要对中央政府和地方政府的财权进行合理划分，即分税制。从理论角度看，分税制的必要性在于：大部分税收由中央政府征收更具有效率，而且中央集中大部分财力对于解决地区发展不平衡也是必要的。而大部分支出由地方政府支配也更具有效率，因为地方政府更了解本地居民的偏好。中央和地方政府之间的收入和支出的纵向不匹配(vertical fiscal imbalances)则由转移支付解决。
我国1994年开始的分税制改革是一种财政分权改革，也可以说是一种财政联邦主义的实现过程。分税制改革的主要目的在于提高两个比重，特别是中央财政收入占整个财政收入的比重。1994年的分税制将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税。税收的组织机构将原来一个税务系统分为国家税务局系统和地方税务局系统，国家税务局负责征收中央税和共享税，再将共享税中属于地方的部分和税收总额增长的分成部分返还给地方。分税制改革确立了国家税务系统在全国税收征收体系中占主导地位的局面。但分税制改革并没有赋予地方政府设立税种和税率的权力。
1994年我国分税制改革是在克服中央财政困难、改进中央与地方财力分配状况的指导思想下进行的。在事权划分上，分税制改革并没有解决中央与地方事权如何界定及如何划分的问题，而是继续沿用原有的模式，地方政府仍作为中央政府的代理机构行使政府职能，体现了浓厚的计划经济的色彩。
中国地方政府支出主要包括三部分：提供教育、医疗保险、社会保障和救济、失业保险等公共产品；地方政府行政事业单位的费用；为地方经济发展所需要的基础设施。在发展中国家中，中国是唯一一个由地方政府承担绝大部分社会保障、失业保险和基本社会服务的国家。
我国的分税制改革是很不完全的，最主要的表现就是只对中央政府集中了大部分财权，却将大部分事权划给了地方政府，而且对于地方政府财权事权不匹配而产生的财政缺口并没有通过规范性的转移支付解决。
财政部网站公布，2009年1～9月，中央本级收入占财政总收入的53.4％，地方收入占46.6％；中央本级支出占财政总支出的21％，地方支出占79％。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，而地方政府用较少的财力却要处理大部分的事务支出。而在大部分联邦制国家，20世纪90年代地方政府财政支出占总支出的比重在50％左右。单从财政支出的角度看，中国是世界上分权程度最高的国家。①
地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾导致了纵向财政收支不平衡。在1994-2008年期间，中央财权与地方财权之比为52∶48，而中央事权与地方事权之比则为30∶70。各级地方政府所承担的责任不断增大，财政增收却相对滞后，地方财政本级财政赤字越来越大。从表1可以看出，从1990年开始，我国中央财政盈余占GDP的比重呈上升趋势，与此相对应，地方政府的财政赤字占GDP的比重则呈下降的趋势。
转移支付制度的设计很不完善。最主要的问题就是采用了历史既得利益基数法，即不考虑各地财政收入能力和财政支出需要的差异，以1993年(分税制改革的前一年)的实际执行数或前两年的平均数作为基数，进行存量不动、增量调整的分配。在制度设计中，税收返还在转移支付中占据了主要地位。基数法不但不能缓解长期以来各地区财力横向不平衡的问题，反而加剧了地区间发展的不平衡。虽然税收返还的比重正在逐年下降，但是仍然占据很高的比重。因此，经济落后地区财政收支的缺口更大。
另外，专项转移支付主要是在中央和地方政府“一对一”谈判的基础上决定的，扮演着体现中央政府政策意图的角色。但专项转移支付缺乏科学公正的事权依据和标准，缺乏周密的论证和客观的评审，资金分配的透明度差，随意性大，规范性较差。专项转移支付在分税制改革后比重逐年上升，地位日益重要。
上述两个因素导致如下局面：税收返还在1996-2009年期间的比重逐步降低，而专项转移支付的比重则逐步提高(见表2)。
但是，即使经过中央政府转移支付的调整以后，地方政府的收支缺口仍然在扩大(见表3)。因此，地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。②
综上所述，地方巨额财政负债形成的制度根源在于中央和地方财政分权制度的不合理：地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾导致了巨大的财政收支缺口，而且，地方财政收入对中央的依赖程度过高，转移支付大部分体现了中央政府的意图，地方政府真正能自由支配的财力很有限。地方政府为了有效地提供本地区公共产品，必须寻找新的资金来源，举借债务就是必然选择。
另外，我国的分税制改革的一个根本缺陷是没有解决好省级以下财政体制问题。中国目前的财政体制实际上是“双轨制”，即中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。也就是说，分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外，其他政府层级的收入和支出划分根本就没有进行。省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态，而是逐步演变成了形式多样、复杂易变、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。
我国中央政府和地方政府之间、地方四级政府之间的财政关系不是依法划分，而是依行政权力来调整。上级政府对于下级政府具有很大的影响力和控制力。在政府间的事权和财权划分上，下级地方政府讨价还价的能力很弱。因此，财权逐级向上级政府集中，事权逐级向下级政府分配。由于政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障，制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，随时有可能根据自身的利益来调整方案，如所得税变成共享税的例子。由此也造成了财政体制缺乏内在的稳定性。而且，近年来上级政府经常以法律和法规作为工具来规制下级政府，借此扩大上级政府的权力。特别是在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得最基层的县乡政府承担了过多的财政责任。
由于事权和财权不对称造成了巨额的财政收支缺口，地方政府只能求助于一些非规范的财政收入手段，如举债、乱收费等。上级政府对下级政府这种“创收”的努力采取了默许的态度。这是我国政府间财政关系中的一种非正式的隐性合约。
二、地方政府财政预算软约束
由于分税制的上述种种缺陷，我国地方政府形成了预算软约束的状态。预算软约束是Kornai(1979)用来描述计划经济时代国有企业的一种状况：国有企业预期在陷入财务危机时政府会进行救助，所以其预算没有刚性约束。经济学家将预算软约束概念涵盖的范围不断扩展。现在，预算软约束主要指一些经济体预期自己的赤字将会被“支持机构”所弥补，这些经济体包括公司、银行、非营利组织和政府。地方政府也认为自己陷入预期财务困境时会得到中央政府的救助(bail out)，因此，地方政府的正常财政收入对其预算没有刚性约束，形成地方政府财政预算软约束。
与税收相比，债务可以通过跨期代际转移将还本付息的负担转移到未来。如果通过税收为财政支出融资，支出的成本则由当期纳税人承担，如果财政支出效率低下会引起纳税人的不满；如果通过举债为政府支出融资，由于债务具有有偿性，因此，债权人只关心债务的信用风险，只要政府能够偿还，债权人不会关心财政支出的效率。作为政府融资的手段，与税收的无偿性、强制性相比，债务的有偿性和自愿性令债务成为政府更容易获得融资的手段。
另外，制度经济学的研究结果表明，如果政府机构的权利和责任不对称，道德风险的问题就会发生。如果举借地方政府债务的权利与债务的偿还责任不统一，势必造成地方政府偏好债务，甚至产生过度举债的倾向。在我国政府间财政关系隐性合约的安排下，地方政府，特别是地方政府的举债决策者实际上并不承担债务偿还的责任。地方政府决策者作为代理人在任期内进行决策，但是很多债务偿还都是决策者的任期结束之后。所以，地方政府愿意举借债务，而且具有过度举债的倾向。而且，地方政府能够预期到在财政陷入困境的时候，中央政府无论是出于政治的考虑还是出于经济的考虑都会救助。所以，地方政府在借债方面表现出强烈的预算软约束特征。
当然，地方政府过度举债倾向不能单单从债务人，即地方政府的角度考虑，还要从债权人的角度分析。对债务人最重要的，最有效的约束是债权人。在财政制度比较完善的国家，对政府借债最直接的约束来自债权人。如果地方政府债务违约，贷款人或债券的投资者将会遭受直接损失。所以，在向地方政府提供贷款或购买地方政府债券时，这些贷款人和投资者会比较关注地方政府的偿债能力。在我国，地方政府主要通过商业银行贷款、发行短期融资券和中期票据来举债。地方政府的债权人主要是商业银行和金融机构，这些商业银行和金融机构绝大多数是国有控股企业，甚至很多商业银行和金融机构与地方政府有千丝万缕的联系，地方政府对本地商业银行和金融机构有着很强的影响力，在获得本地商业银行贷款方面具有很大的优势。而且，银行和金融机构也预期到即使地方政府陷入财政危机，中央政府势必进行救助。而如果向民营企业发放贷款形成了坏账，贷款的决策者(银行管理层)将面临很大的风险。所以商业银行更愿意向政府有关的项目贷款。很多银行向地方政府贷款时要求地方财政或地方人代会出具担保协议书。《担保法》则规定，除国家规定的需要地方政府担保的国际贷款外，地方政府不能为企业和个人提供担保。银行对不受法律保护的政府担保如此热衷的根本原因就是这种担保进一步降低了贷款违约的“政治上”风险。只要政府作出了还款承诺，不管项目风险怎么样，银行都敢于发放贷款，甚至一些项目在政府没有出还款承诺之前也有银行争相贷款。
国有控股银行和金融机构对我国地方政府借债的“软约束”是我国地方政府债务迅速增长的一个重要原因。事实上，我国地方政府债务一个重要融资来源是商业银行贷款。由于预算法规定地方政府不能举债，实践中地方政府采取的最常用的变通方式就是成立政府融资平台公司。这些融资平台公司往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，通过划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司。③主要负责人由政府或相关部门领导兼任，受政府委托从事开发、建设等任务，名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款或用政府信用给予隐性担保。据央行统计，2009年上半年，银行投放的7.4万亿元信贷中，大约一半都是地方政府的项目贷款。中国人民银行副行长刘士余指出，2008年年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元，到2009年年中，则迅速上升到5万亿元以上。
另外，在代议制和选举制度下，选民或公众对地方政府的举债决策形成强有力的约束。如果地方政府由于借债过度而陷入财政危机，及时得到了上级政府的救助，但也会付出一定的代价，最主要的就是地方公共产品数量的减少或质量的降低，这会引起选民的不满，在代议制和选举制度下，这种不满会给执政党造成压力。在我国的政治体制下，政府官员对上级负责而不是对公众负责。因此，债务违约即使造成当地公共服务水平的下降也不会对官员造成不利影响。所以来自选民对政府举债的约束在我国事实上是不存在的。
需要注意的是，我国还有一类特殊的预算软约束形式。由于地方政府拥有较大的权力，同时这种权力受到的监督和约束不足，地方政府可以利用政府权力获得一些非规范的收入④或强制性借款。地方政府可以向当地企业借款，如果是国有企业，地方政府可以凭借所有者地位从企业借款；如果是民营企业，地方政府可以通过自己的行政权力对其施压。政府在财政资金入不敷出的时期甚至可以向企业预征未来年度税费。政府也常常通过拖欠工程款、征地补偿费、教师工资的形式大量举债。
综上所述，由于银行等金融机构、投资者以及选民对于政府举债无约束力，我国地方政府在税收权力有限、行政权力所受约束有限的情况下，举债成为地方政府最青睐也最为有效的融资方式。
三、政府治理结构
从治理的角度看，公民是委托人，而政府作为一种组织或制度安排则是公民的代理机构。无论是联邦制国家还是单一制国家，政府制度都是一个多级次结构，至少包括中央政府和基层政府两级，所以，政府的治理实质上是一种不同层级政府间的“多层次委托—代理关系”，而委托代理关系产生的一个重要问题就是代理人的道德风险。克服代理人的道德风险和机会主义行为的主要方法就是设计合理的政府治理结构，即设计合理的约束和激励政府官员的机制。
与普通的公司治理相比，政府治理的特殊性表现在以下几个方面：首先，与私人企业追求单一的目标(如利润最大化或公司价值最大化)不同，政府的目标通常是多样化的，例如促进经济增长、公平分配、保护环境、维护社会秩序、发展公共教育等，有些目标在某些情况下甚至是互相矛盾的。其次，政府的业绩考核非常困难，而准确的业绩考核是约束和激励机制能够发挥作用的必要前提。有些政府目标(如经济增长、就业增加等)是能够测量的，但有的政府目标(如垄断规制、社会公正等)则难以测量。根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆(Holmstrom and Milgrom，1991)多项任务委托—代理理论，如果通过奖励(如提升)制度激励政府官员去实现可测量的目标，那么那些不能测量的目标会由于没有回报而得不到重视。所以，地方政府官员热衷于经济增长而忽视社会公平、教育项目的投入就很容易解释了。然后，由于通过货币补偿激励政府官员努力工作在契约设计上存在着上述困难，提拔制度以及各种监督制度就构成政府体制中最重要的激励约束机制。所以，相对于公司治理，法律以及强有力的新闻舆论监督对于政府的效率更为重要，而多党执政的政治制度是提高政府效率的重要制度保证。最后，由于政府提供的公共产品和服务具有很高的垄断性，并购这种市场化的约束机制在政府治理中根本不存在。
根据上述理论分可以看出，我国政府治理的突出问题表现在以下三个方面：一是缺乏必要的制度约束各级政府的行为。二是考核地方政府的业绩主要通过可测量的经济指标来进行。例如GDP及其增长率、就业水平、财税收入、出口与利用外资情况等进行不同地区比较，某个地区相关指标与其他地区相比的位次变动就成为其业绩情况的最直接反映。三是政府权力划分呈现出部委“条条”和地方“块块”两种格局，这种权力格局令我国的政府治理结构呈现出非常复杂的、纵横交错的“多层次委托—代理关系”。⑤
(一)约束地方政府机制不完善。
一般而言，下级政府面临主要约束力量来自于上级政府和法律。由于我国法律仍不完善，对地方政府官员的约束主要来自上级政府，对官员的奖励则主要是通过提拔来实现，上级政府在很大程度上掌握着下级政府主要官员的任免权。所以，地方政府主要是对上级负责而不是对本地区的公众负责。因此，本质上看，下级地方政府是上级政府(包括中央政府)在各地区的代理人，在“多任务委托—代理关系”型的治理结构下，我国各级地方政府的行政责任主要是上级政府安排的。在财政分权而行政集权的情况下，这种制度安排极易引起上级政府的机会主义行为，即尽可能地控制更多地财政资金及其来源，并尽量把行政责任向下级政府下放。这样，就造成了各级政府责任与财政能力的严重不对称以及政府层级越低财政负担越重的局面。地方政府承担的很多财政支出实际上本来应该由中央政府承担，所以中央政府对于地方政府财政“创收”的努力只能默许，这就是前文所述的我国特殊的各级政府间隐性财政合约，这极大弱化了上级政府对于下级政府的硬预算约束控制。另外，我国各级政府面临的其他约束力量也有限。法律制度和民主制度仍有待进一步完善，新闻舆论监督的力量也相对薄弱，与此同时，同级人大对地方政府行为缺乏有效的监督和制约。
地方政府财政支出主要分成两部分：经常性支出和资本性支出。由于地方政府缺乏必要的约束机制，地方政府的经常性支出规模就会超出合理的水平。根据尼斯凯耐(Niskanen，1971)公共组织预算理论，公共组织行为的最大特征就是最大化公共组织规模，因为官员们的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。地方政府行政层级过多，地方各级政府都会尽力扩大政府规模，造成财政经常性支出规模过大。例如，中国县市一般常设机构近40个，还有不少非常设机构。乡镇五大班子俱全，“七站八所”齐全，财政负担的人员从过去10人左右增加到目前的几十人甚至上百人。行政机构繁杂、人浮于事。2001年，全国行政管理费占财政支出的比重达18.16％，成为世界上行政成本最高的国家之一。地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政供养人口负担过重，而且使得地方政府的经常性财政支出规模居高不下。
(二)地方政府经济增长至上的倾向。
由于在选举制度下，地方政府官员更多地要对地方选民负责而不是上级政府官员负责。而选民对于地方政府官员的评价指标是多维的，不是单一的经济增长指标，选民更看重地方公共产品、服务的数量和综合质量。但是在我国由上级政府官员评价下级政府官员的业绩，唯一可能的考核标准就是数量化的指标，那必然是经济增长率。另外，1994年分税制改革确立的体制将财政收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。我国1994年分税制改革将中央财政收入和地方财政收入按税种进行了划分。其中，增值税中海关代征的部分归中央政府；其余部分中央政府分享75％，地方政府分享25％；对于营业税，铁道部、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；对于企业所得税，铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和海洋石油、天然气企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央政府分享60％，地方政府分享40％。目前，中央税占大约占16％，地方税占22％，共享税占了62％。如果将事实上共享的营业税算进来，分税制基本就变为共享税制了。所以，地方政府为了获得更多的财政收入，必须提高共享税的收入，这必然促使地方政府将工作的重点放到促进经济发展上来。这种行为倾向必然导致政府职能错位，即本来应该由市场解决的问题，政府却积极介入和干预，而需要政府解决的公共教育、公共卫生保健等却投入严重不足。近两年，政府为了发展地方经济，加大基础设施的投入以促进地方GDP的增长，同时基础设施完善也能吸引更多的投资。⑥这些基础设施建设周期长，最有效率的融资方式就是举债。
(三)复杂的政府治理结构导致债务管理混乱。
我国政府权力划分呈现出部委“条条”和地方“块块”两种格局，这种权力格局令我国的政府治理结构呈现出非常复杂的、纵横交错的“多层次委托—代理关系”。近几年，中央政府在处理中央垂直管理部门和地方政府的关系时，强调了加大中央垂直管理部门的权力，强化部门管理，以此树立中央权威、落实中央意图。工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，地方政府的权力被削弱了，地方政府直接管理的部门越来越少。很多在地方的中央垂直管理部门直接举债，这些债务尽管广义上算作地方政府债务，但是却不受地方财政部门的管辖，这类债务往往更难统计，更容易失去控制并形成风险。
在现行国家预算核算上，政府预算收支分类体系中只反映了一般预算收支、基金预算收支、国债转贷收支等事项，地方政府的大部分借款收支事项，并没有纳入政府预算核算。同时，各级地方人大尚未对同级政府形成有效的制约与监督。而且，从管理体制上看，并没有相应的管理部门或制度对地方政府举债行为进行管理。这是地方政府债务规模急剧增长的制度性原因。
四、不合理的经济发展方式⑦
拉动我国经济增长的力量有三种：投资、消费和出口。长期以来呈现投资率不断上升而消费率持续下降的趋势。我国2000年的资本形成率为35.3％，最终消费率为62.3％，2008年的资本形成率上升到43.5％，而最终消费率下降为48.6％。我国消费率过低造成储蓄率过高，高储蓄率又转化为高投资率。我国经济增长方式是投资拉动型、粗放式的经济增长方式。
1978-1990年，投资对我国经济增长的贡献率平均为30.3％，1990-2000年升至36.1％，2001-2008年贡献率更是加速上升，平均为48.36％。我国投资每增长1％，则当年GDP增长0.48％。2009年，我国资本形成总额贡献率高达92.3％。根据世界银行的测算，改革开放30年中国年均9.8％的GDP增长率，除了有2％～4％的全要素生产率贡献外，其余6％～8％的增长率几乎都是来自于资本积累的贡献。
(一)政府成为投资的主要力量。
在我国总投资中，政府投资占据主要地位。事实上，地方政府的投资是政府投资中的主体。
从2000-2008年，我国财政支出的平均增长速度达到18.96％，远远高于经济增长速度。在这一过程中，地方财政支出在财政总支出中所占的比重从1980年的45.7％上升到2008年的近80％，2000-2008年，地方财政支出占全国财政支出的比重平均高达70％左右。地方政府为了发展地方经济，在基础设施方面的投资额十分巨大。
截至2010年3月，中央项目固定资产投资额累积为2297.91亿元，地方项目固定资产投资额累计27 494.77亿元，为中央项目的10倍有余，并且投资增速高达28.2％，也远远高于中央项目增速的9.1％。
(二)地方政府投融资平台债务规模剧增。
2008年以来，政府投融资平台的债务规模增长迅猛，已经成为地方政府债务中的主体。地方政府债务中增长最迅猛的部分就是地方，目前已经成为地方政府债务中的主要部分。
2008年年末，中央政府出台了4万亿元投资刺激规划。中央政府给地方政府规定了明确的资金配套比例。但地方政府受制于资金来源单一的局限，无力提供配套资金，原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。根据国家审计署的报告，在2009年的扩内需项目中，45％的地方配套资金没有到位。
为化解地方配套资金不足的问题，2009年3月23日，中国人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台”。在此背景下，各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，纷纷创立地方政府投融资平台。地方政府通过投融资平台从银行申请贷款、发行企业债、中期票据等进行融资。导致地方政府债务规模剧增。
央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60％，平均资产利润率不到1.3％，特别是县级平台几乎没有盈利。截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率(平台债务合计/本省GDP)低于60％，有10个省市甚至超过了100％。
长期以来，我国主要靠投资拉动经济增长，而地方政府则在投资中居于重要地位。当经济危机来临时，由于国内消费比重不高，对外出口受到负面冲击，所以政府只能靠扩大投资来提供总需求，克服经济危机。这种合理的经济增长方式是近两年来地方政府债务规模剧增的最主要原因。
五、结论
综上所述，我国地方政府债务规模迅猛增长的原因有四个：财政体制、预算软约束、政府治理结构和政府主导型的经济发展方式。近年来，政府主导型的经济发展方式是我国地方政府债务迅猛增长的主要原因。这没有引起理论界和决策部门的重视。因此，解决地方政府债务规模过度增长就不能只考虑改革财政体制，而是要转变经济发展方式。从长期来看，则应该通过完善政府治理结构以及金融体系改革来增强对地方政府举债的市场约束机制和行政约束机制。
注释：
①另外，在实际中，中央政府还规定了许多支出项目或者对某些财政支出作出了硬性最低标准的规定，如九年制义务教育、养老金支出，这些项目资金大部分由地方政府独自提供或者由中央政府和地方政府共同分担，即“中央出政策、地方埋单”。
②地方政府另一个资金来源是预算外资金(extra-budgetary funds)，但1999年中央政府开始清理乱收费等，抑制了地方政府预算外资金的增长。
③地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资占比约20％，其余筹资则主要依靠银行贷款。
④地方政府可以通过不规范的收费、摊派、罚款获取大量财政收入。
⑤俗称“王爷经济”和“诸侯经济”的关系。
⑥另外值得注意的是，基础产业的发展具有非常显著的政绩显示与传递功能，也是推动地方政府加快投资的重要原因。
⑦本部分的数据均来自于财政统计年鉴，相关政府部门网站以及工作报告。
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