改善县级政府调控作用 促进县域经济协调发展，本文主要内容关键词为：县级论文,协调发展论文,县域经济论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十六大报告明确提出了“三农”问题的解决对我国最终实现全面建成小康社会目标的意义，十六届三中全会则具体提出了深化农村改革，完善农村经济体制的改革目标。“三农”问题集中在县域经济，其解决也有赖于县域经济的发展和壮大。县域经济作为我国国民经济的重要组成部分，它是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县域经济在经历了上世纪80年代至90年代中期的快速发展后，目前面临着新的困难和问题。因此各县级政府应转变经济职能，加强和改善政府的调控作用，开创出县域经济发展的新局面。
一、我国县域经济的发展现状
我国现有2239个县（市），2001年在全国县域经济中GDP超过50亿元的县有262个，其中东部地区191个，占72.9%；中部地区52个，占19.8%；西部地区19个，占7.3%。另外在全国县域经济中GDP超过100亿元的县有59个。与此同时，全国仍有近600个国定贫困县，大多数贫困县的GDP只有数亿元，平均地方财政收入只有4563万元，只为全国县均财政收入的50%，严重入不敷出。东中西部县域发展总体不平衡，差距在拉大。东中西部县域经济发展水平的差异主要是由于县域工业发展水平的差异引起的，东部地区县均国内生产总值分别是中、西部的2倍和2.2倍。全国地方财政收入超过亿元的县已达631个，亿元县占全国总县数的近30%，其中东部地区占到48%，中部地区占到32.5%，西部地区占19.5%。目前发展县域工业仍是县级财政收入的主要来源，我国目前县域工业比较发达的县主要集中在环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区，由于发展基础和速度上存在较大差异，县域工业化进程也存在较大差异。从农业来看，农业在大多数县都属于主体产业，农业经济和农村经济在县域经济中占据着举足轻重的地位，很大程度上决定着县域经济的整体发展，农业产值平均占社会总产值的1/3，农村劳动力中仍有75%的人从事农业劳动，全国不足1/4的县数生产出占全国1/2的粮食，141个棉花生产大县生产出占全国总产量64.2%的棉花。近年来，通过采取农产品深加工等一系列措施，延长了产业链条，提高了农产品的附加值，在粮棉生产大县中，已有一半以上的县财政收入超过亿元。“三农”问题的关键在于农民收入增长缓慢，从农民收入增长来看，1979-1996年全国农民人均纯收入年均增长16%，但自1997年以来，由于市场需求对农业生产约束明显加强，农民增收难度加大，收入增幅大大回落，1997-2000年平均增长仅为4%，2001年农民人均收入虽增至4.2%，扭转了增长率持续下滑局面，但农民收入增长依然比城镇居民低4个百分点，城乡差距继续扩大。
县域经济经过80年代的快速发展，在进入90年代后，随着经济体制改革的不断深入和短缺经济时代的基本结束，县域经济发展出现了一些新的困难和问题。主要表现在：一是县域经济作为最具发展潜力的基本细胞与缺乏具有竞争力的市场主体的矛盾。80年代的家庭承包制农业组织、乡镇企业和县域地方国营及一部分大集体工业是县域经济的主体和领头羊。90年代中期后，家庭承包制农业组织在政府放松支持后也并非一包就灵。随着国有大中型企业深入改革，我国经济日益融入世界经济一体化的潮流，乡镇企业机制灵活的竞争优势不复存在。地方国营集体企业则面临历史包袱沉重、经营举步维艰的困难。县域经济三大竞争主体都陷入缺乏活力和竞争力的困境中。二是资源配置依赖于市场机制与市场体系发展滞后的矛盾。在县域经济发展中，市场同样也开始起着基础性的配置作用，价格机制、供求机制和竞争机制共同发挥作用，县域经济发展所需的资源只能通过市场竞争获得。由于我国市场经济体制的建立还处于不断完善的阶段，一些要素市场如资本、技术、信息市场很难在县域经济中形成。此外，县域经济的资源配置还受到行政区划的限制，资源的合理流动仍受到计划经济框架的束缚。因此，在县域经济发展中出现了资源配置方式发生的根本性变化对县域经济发展的挑战。三是县域经济主体尚处于工业化初期与整个国民经济已处于工业化中期阶段的矛盾。中国经济总体上处于工业化中期阶段，但由于我国生产力发展的多层次和城乡差别的存在，县域经济的工业化水平又滞后于全国经济总体水平一个档次，即处于工业化初期阶段。其主要标志是指大多数县域经济人均国内生产总值在300-700美元之间，突出表现为县域经济主体仍然是传统的“二元结构”（农业经济、工业经济），而不是新兴的“三元结构”（农业经济、工业经济和信息经济）。这种传统的“二元结构”与新兴的“三元结构”的矛盾，是相当长时期内县域经济发展的阻碍因素。四是县域经济作为中国经济扩大内需的重点与国家支农不足农村市场发展迟缓的矛盾。面对全球化下经济过剩的局面，中国经济发展要注重扩大内需，而扩大内需又要以开拓农村市场为重点。但实际上这几年来中国农村市场占国内市场的份额呈逐年下降的趋势。据有关部门统计，中国县及县以下消费品市场占全国消费品市场的份额，1996-2000年分别是39.65%、39.01%、38.86%、38.68%、38.18%，5年间下降了1.47个百分点。它说明，开拓农村市场是一个国家支农的系统工程，必须先予之，后取之，需要国家给予包括财力、要素、结构和制度等方面的强有力外部支持，从支持农业和农村经济发展做起，才能变潜在的农村市场为现实的农村市场。由于历史和现实的种种原因，县域经济未能从外部获得足够的支持，以致开拓农村市场是重点又是难点。五是县级政府承担中观调控职能与经济调控作用进一步弱化的矛盾。在我国宏观调控体系的改革过程中，市场经济中重要的调控杠杆和工具均实行垂直管理和领导，导致部门权力强化，职能上收，县乡两级“块块”职能弱化，尤其调控职能部门少了。正由于县级管理手段和权限不断削弱，县级政府的中观调控缺少经济、法律手段，也大大加重了县级经济财政和广大农民的负担。因此，现阶段的许多县级政府，对经济工作感到无所适从。
二、实现政府职能转变是提高县域经济竞争力的要求
国内外的经济发展经验已经证明，一个国家（地区）政府的管理机制、职能、方式和效率，是决定其经济竞争力的基本因素之一。尤其是加入WTO以后，我国直接成为经济全球化的一个重要组成部分，国际竞争更加激烈。这种竞争表面上看是企业之间的竞争，但其背后是政府管理能力的竞争，这已成为世界各国的共识。县域经济发展的现状，迫切要求提高县级政府的经济管理能力，加快转变县级政府职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，增强县域经济的发展后劲。县级政府职能的转变必须适应社会主义市场经济体制对政府管理经济的要求，全面创新政府理念，加强服务、协调和监督职能，管理模式要从“控制型”向“服务型”转换，寓管理于服务之中。县级政府对县域经济活动的管理，相对于它的上级政府较具有直接性，但它同样不应当直接干预企业日常经营管理活动，而应当集中主要精力总揽县域经济全局。当前，县级政府经济职能的重点应包括：
1、制定全县经济社会发展的目标、规划和政策。县级政府要对县域经济的发展方向、发展速度、市场体系建设、生产力布局、产业结构、资源开发、技术改造、智力开发等一系列重大问题进行决策，制定出符合本县实际的具有特色的战略目标和规划。在国家政策法令指导下，制订适合本县情况的经济政策和具有区域性效力的规章制度，并监督其执行，这是县级政府最重要的职能。
2、组织和管理地方公共产品的投资。县政府需要对属于县内公共工程的基础设施（包括小铁路、小电站等物质基础设施和学校、科研机构等社会基础设施）的兴建进行直接投资。这些基础设施的共同特点是投资较大、收效较慢、个人和集体往往难以承受，而这些项目又对县域社会经济的发展具有重大意义，必须由县政府统筹规划，组织实施。
3、运用经济调节手段搞好协调。协调县内各乡镇、各部门和各企业之间的发展计划和经济关系，调节县域经济的发展规模和速度。县一级可以有效地使用财政杠杆，对所属乡镇实行财政包干，对企业开发新产品和创优质名牌产品进行奖励。在国家政策和规定允许的范围内，也可以在某些方面使用金融、信贷和物价杠杆。
4、建立和完善信息网络。发展市场经济，需要及时掌握信息。而综合的经济信息，以及对于企业的长远发展有重大影响的信息，整个县域范围内一般只有县政府才有能力收集、整理和发布。
5、促进县内外经济横向联系。管理县域内特别是与外县、外省乃至国外经济技术的交流和合作。在企业横向经济联系中，县政府有义务帮助拆除各种障碍，打破地方保护主义，为企业发展横向联合扫清道路，指导横向联合的顺利发展。
三、加强和改善对县域经济的调控作用
面对经济全球化和加入WTO的新形势，政府经济管理职能的重点应有所侧重。各县由于自然资源、经济技术基础的差异，具有不同的比较优势，如何将比较优势转化为竞争优势，培育县域经济的核心竞争能力，是各县政府需要重点考虑的战略问题。为此，必须加强和改善政府对经济的调控作用，促进经济社会各项事业的协调发展。当前应抓好以下几方面的工作：
1、加强对农村经济的调控和服务，使之由生产农业向经营农业转变。农村经济作为县域经济的主体，要求县级政府引导农民按照市场需求来经营农业，增强农产品的市场竞争力。具体来说要做到“三化”：一是特色化。要突出经济发展特色，市场追求的就是特色。特色，到处都有，就看是否认识，是否全力培育。一般的大路货已为市场所不容，名特优新产品才备受消费者青睐。只要根据各县资源状况狠抓特色农业，实施名牌战略，把品牌做大做强，保住已有的，开发新型的，用品牌带动生产，定能创出本地区经济发展的特色来。二是产业化。通过发展订单农业，推进农业产业化经营。在农业经营中，农民最苦恼的是信息闭塞，不知道什么商品紧俏，什么商品能卖好价钱。近几年各地创造的“订单农业”，把产销衔接起来，为农民致富创出了新路。主要形式有：龙头企业带动型、公司带基地型和中介组织带动型。订单农业的发展，对把农民引向市场，推动农业产业化发展起了重要的作用，但目前规模较小，品种偏少，参加的农户也不多。要解决农业增效，农民增收问题，就必须加速农业产业化进程，以产业为龙头，以公司为基地，以农户为网络，真正把产供销衔接起来，并以此来导向和带动农业产业结构和种植结构的调整。三是科技化。加大科技投入，加速科技长入经济，是实现两个根本转变的关键环节，是加速农村经济发展的根本途径，是振兴县域经济的有效途径。科技长入经济是一篇大文章，当前要重点搞好五项服务：一是信息服务。进一步完善农村经济信息网络，及时给农户提供可靠的市场信息，组织农户上网，加强对种、养、加、销大户的业务培训指导。二是项目服务。充分利用好“绿箱政策”，争取国家支持。世贸组织的规则中有对农业生产的国内补贴的支持条款。在WTO农业协议的框架下，允许我国对农业生产每年补贴485亿元，目前我国实际还不到300亿元，这对农业的发展是个难得的机遇，各地政府机不可失，应努力争取扶持。要从当地资源优势出发，选好项目，集中经费办大事重点扶持名特优新产品。三是科技服务。引进国外先进技术和优良品种，建立科技示范窗口，鼓励农技人员开展科技开发和科技承包，引导和带动农民，真正做到“指导农民种，引导农民调，帮助农民销”的示范带动作用。四是产后服务。指导农户搞好农产品的包装和加工，帮助农户闯市场，并通过市场反馈，引导农户进一步调整品种结构，改进经营方式。五是质量服务。为增强市场竞争力，必须加强安全食品、无公害食品的建设，搞好农业标准化建设。指导农户科学用药，合理施肥，把质量检验要求告诉农户，要求农产品确保质量标准，通过质量标准的实施和把关来发展绿色食品和无公害农产品，以提高农产品在国际市场上的竞争力和占有率。
2、加强对县域企业的协调和指导。这一点在体制转型时期显得尤其重要，如企业改革、扶优扶强、抓大放小等事关全县经济发展的大局问题，都要有相应的对策，予以必要的指导。引导企业按照现代企业制度的要求，搞好企业的改组、改制和改造，加强管理，提高效益。一是积极实施资本运作，搞活现有企业。要推进资产重组，激活优势资本，重点是实行强强联合，组建有竞争优势的企业集团。实施股份制改造，导入增量资本，对资产优良、产品看好的企业，按资产配股、职工购股、社会参股等进行全部或部分改造。加快产权置换，吸收民营资本，重点通过转让、拍卖、出售等形式，实现国有集体产权转移，以产权转移换取民营资本的投入，以此形成新的增量投入。搞好租赁经营，盘活存量资本，采取切块、整体、分体等形式将企业租赁出去，使存量资产产生效益。二是突出技术创新，改造和提升传统工业。企业要想在市场竞争中获得胜利，只有靠产品的低成本、高技术、有特色三个方面来取得，为此，要利用新技术加快传统产业的改造步伐，不断提高传统产业的技术含量。注重引进和发展高新技术，努力抢占科技竞争的制高点，促进技术优势与资源优势相结合，并在政策上加以引导和支持。加快新产品的研制开发，实施精品名牌战略，提高市场占有率，增强县域中小企业的生存能力。广泛开展群众性的科技创新、技术比武活动，对群众的小改小革和创造发明给予奖励。三是加大对农产品加工业的开发力度，注意对农产品加工业项目的选择，特别要上一些高深加工项目，搞好农产品的加工转化，增加附加值，加长农产品的产业链，实现生产、加工一体化。包括农作物良种化、培育县域经济的竞争优势。
3、加大对小城镇建设的引导和管理。小城镇建设与县域经济发展的关系十分密切。一方面县域经济发展会推动小城镇的发展。我国的小城镇大多是在改革开放初期农村改革和乡镇工业发展的基础上形成的，它的出现，推动了农村经济结构的深刻变化，加快了奔小康的步伐。另一方面，小城镇的发展，可以为统筹城乡经济发展提供强大的动力，可以从根本上解决城乡居民收入不平衡问题，有利于集中人力物力财力进行基础设施建设，降低企业生产成本，提高竞争能力，而且拓展了社会分工，增加了更多的就业岗位，能够实现信息、资金和技术的合理流动，从而推动经济社会的更快发展。因此，加快县域经济的发展还必须把小城镇建设放在重要地位。一是切实加强小城镇规划工作。确定小城镇的合理布局，确定其城镇功能和发展方向，重点发展小城镇的主导产业，这些应是进行规划时考虑的主要因素。注重规划的超前性、现实性和可操作性，尽快扭转小城镇规模小、水平低、功能差的状况，提高规划质量和品位。二是积极探索多元化投资体制。在财政投入有限的情况下，要按照市场经济的办法，通过经营城镇增加投入，进一步放开基础设施投资限制，鼓励周边乡镇及居民、农民个人增加投入，用好政策性资金，加大招商引资力度。三是加快小城镇综合改革步伐。加大小城镇户籍管理制度改革政策的落实力度，对在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件的农民，分期分批逐步办理城镇常住户口手续。对于在镇区落户的农民，在就业、医疗、子女上学、入托等方面，应享有与原有城镇居民同等的待遇，逐步建立和完善失业、养老、医疗等社会保障制度。积极推进小城镇土地使用制度改革，小城镇建设用地实行政府统一征用、统一规划、统一开发、统一出让、统一管理。根据自愿有偿原则，放活土地使用权。
4、优化县域经济发展的环境。各地都把经济发展硬环境的建设当作经济发展的头等大事来抓，取得了十分明显的进展。在加入WTO后的今天，县级政府应大力加强软环境的完善。一是应成为县域经济主体的服务者。切实转变政府自身职能，为市场经济发展提供所需的公共服务，重点放在纠正市场失灵上，力求只掌舵不划桨，对那些维护社会公共秩序、提供社会公共产品、执行宏观调控和保护弱势群体利益的职能应该加强。针对当前竞争的需要，县级政府应充分发挥政府优势，为地方经济组织适应国际竞争提供有力的支持和保障。为此，应加强政府在信息供给、后勤保障、科技支持和与世界贸易组织事务有关的职能，寓管理于服务之中。二是充当县域经济发展的监督者。建立公平有序的竞争环境，对县内外、国内外的企业实行国民待遇，逐步取消地方保护主义，按照专业化分工协作原则组织生产和经营。坚决打击在市场竞争中出现的一些欺行霸市、强买强卖、制假售假、走私贩私、坑蒙拐骗等丑恶现象。规范发展社会中介组织，把过去政府管不好、管不了、也不宜管的一些社会职能下放给社会中介组织承担，在县级市重点发展社区自治、各类事务所、商会，在农业县重点发展各类农产品的行业协会，并加强监督管理，增强其自我发展自我约束的能力。
5、注重县域经济社会全面协调发展。要从过去重视经济发展向注重经济与社会全面协调发展方向转变，这是全面建设小康社会的必然要求。当前应抓好以下三个方面：一是继续坚持走县域经济可持续发展道路。应达到的主要目标有，经济的稳定增长，追求数量、质量和效益的统一；对教育、就业等物质文化的需求得以满足；人口增长保持在合理水平；自然资源得到合理利用和保护；生态环境质量不断改善；贫困现象逐渐消除。二是坚决贯彻落实科教先行战略。全面落实九年制义务教育，把培养大量的科学技术人才、经营管理人才、紧缺专业人才的工作摆上县级政府的工作议程，实实在在地抓出成效来，这是解决“三农”问题的根本途径。
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