沉寂与复兴:公共行政中的公共利益理论*
陈天祥， 黄宝强
摘 要： 在公共行政领域，围绕着何为良好行政以及如何确保良好行政形成了两种截然对立的观点，在这两种观点中，公共利益成为焦点。在视理性中立和效率最大化为良好行政典范的古典公共行政理论和实证主义行政科学那里，公共利益被工具理性、效率准则以及经验有效性等一系列理性追求所遮蔽，长期得不到重视。虽然夏博特对公共利益做了认真的分析性审查，但他对公共利益理论的有效性诉求仍然是实证主义倾向的。直到20世纪60年代末由于政府合法性危机而兴起的公共行政重建运动，公共利益才被以黑堡学派为核心的一些规范取向的重建者重新发掘和建构，成为他们表达对兼具政治责任和伦理关怀、更为积极且重要的公共行政诉求的核心概念。但基于规范性视角重构的公共利益理论仍然存在一种内在的张力，在后续的关于公共利益的思考中，这种张力仍然没有得到有效的解决。
关键词： 公共行政； 公共利益； 实证性遮蔽； 规范性重构
一、引 言
在公共行政的理论传统中，对于何种行政才称得上是良好行政以及如何确保和实现良好行政，一直存在着双峰对峙的两种观点。一种观点认为保持客观中立和坚持效率至上是良好行政的典范，它不关心政治事务和价值问题，只负责以最为理性和有效的方式执行法律和政策，古典公共行政理论和实证主义取向的行政学者是这种观点的主要持有者。另一种观点则坚持认为良好行政必须承担起相应的政治责任，对一些伦理要求和规范性价值有所回应和有所担当，持这一观点的学者主要是规范取向的研究者。这两种观点构成了一个“冲突的连续体”① Alasdair Maclntyre. After Virtue, Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1987, p. 222. ，在公共行政领域时而此方占据主流位置，时而彼方成为重要的修正性力量，两种观点之间的对立鲜明地体现在公共行政在促进和实现公共利益中扮演何种角色的争论上。与关于良好行政的争论一样，就什么是公共利益、如何实现公共利益以及公共行政在其中扮演着何种角色等问题，也存在着截然不同的两种观点。一种观点认为公共利益存在于给定的法律和政策当中，有效地执行这些法律和政策就意味着公共利益的实现。因此，公共行政的责任就是通过提高组织和管理技术、改进和优化决策程序以及理性化行政行为来最大化政策执行效率，古典公共行政理论和实证取向的行政研究者是这一观点的主要支持者。另一种观点则坚持认为，公共利益并非只是体现在给定法律和政策中的具体内容，而是在具体的行政过程中得以建构和实现的某种东西。在这种观点看来，公共行政必须将公共利益视为一种行动准则或价值导向，以此来规范和指导行政行为，持这一观点的学者主要是规范取向的公共行政学者。
实际上，在第一种观点下，公共利益因其在实践中无益于提高行政效率、在研究上又无益于行政过程的经验性描述而得不到重视，甚至“遭受着极大的中伤或者经常被遗忘”[注] Norton Long. Conceptual Notes on The Public Interest for Public Administration and Policy Analysis, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp.170-181. 。因此，当古典公共行政理论和实证主义行政科学居于支配地位时，公共利益在公共行政领域一直处于被遮蔽的状态，从未被充分地思考和讨论过。真正使公共利益成为关注焦点并引发持续争论的是夏博特的开创性工作。然而，在很长的一段时间里，对夏博特工作进行的回应大都发生在政治学领域，公共行政领域并未给予应有关注，以致于像麦克斯怀特(O. C. McSwite)所说的那样：“公共利益在学术和实践领域完全消失了。”[注] O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary L. Wamsley , et al. eds. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: Sage Publications, 1996, p. 202.
进入20世纪60年代末，美国爆发了强烈的反国家、反权威和贬斥官僚的热潮，政府陷入了严重的合法性危机，治理能力受到强烈的质疑和挑战。首先，在现实层面，美国在战后采取的国家干预主义最终导致了严重的经济滞胀和公民生活质量的持续下降，与之伴随的则是种族冲突、贫富分化等社会问题的日益加剧，导致公众对政府的强烈失望与不满。其次，在学术层面，建立在工具理性和效率准则基础上的古典公共行政理论和实证主义行政科学对以上问题难以作出有效的回应，其理论的有效性受到强烈的质疑。正是在这种背景下，美国公共行政领域迎来了一场规模空前的“重建运动”[注] 关于这场重建运动的详细论述，参见Richard Stillman II. The Refounding Movement in American Public Administration: From “Rabid” Anti-Statism to “Mere” Anti-Statism in the 1990s, Administrative Theory & Praxis, 1995, Vol. 17(1), pp. 29-45. ，其中，一些规范取向的重建者认为传统公共行政理论所假定的以效率为核心的工具性角色已经难以应付日益复杂的社会治理问题了。鉴于此，他们试图通过恢复公共利益的合法地位、发掘公共利益的规范性内涵以及重新界定公共行政在促进和实现公共利益中的作用，为更为积极的行政角色、更为广泛的行政责任和更加民主开放的行政过程提供支持，以此来应对政府面临的合法性危机。在沉寂多年后，公共利益终于等来公共行政领域对它的“平反”，并作为表达对积极有为的公共行政角色诉求的核心概念而得到重新阐释、建构和发展。本文主要考察公共利益在公共行政领域被遮蔽、复兴和被重构的过程，并认为，公共利益理论的复兴和重构为一种更具政治属性、更加开放的民主行政范式提供了强有力的概念和理论支撑，但这种基于规范性视角重构的公共利益理论仍然存在着一种内在张力，这种张力虽然有其存在的合理性，却仍然需要被认真对待和分析。
在2018年4月底的年会现场，原国税局副局长许善达提出增值税改革以来，部分企业的改革获得感并不强，其中留抵税款就是一大阻力。留抵税款从根源上影响了企业的减税红利，但是如果留抵税款在政策上改为退税款，预估每年的减税规模能达5000亿元左右。可见，加速建立稳定的退税机制已经成为企业的一大期望。
二、古典公共行政理论与实证主义行政科学对公共利益的遮蔽
在20世纪60年代以前，古典公共行政理论和实证主义行政科学相继占据着公共行政话语的主流地位，它们对行政组织的工具理性和效率准则的追求大大简化了公共行政在治理过程中所扮演的角色及其承担的责任。在这种背景下，公共利益得不到重视，甚至被视为行政效率的干扰因素而遭受批评，并且由于缺乏概念上的清晰性和可操作性而被实证主义取向的行政科学视为空洞无用的分析工具而边缘化甚至被遗弃。
(一)被忽略的公共利益：古典公共行政理论的观点
麦克斯怀特同样将公共利益视为公共行政领域中的主要象征，认为“其巨大的吸引力和修辞力量为行政事业提供了基础，发挥着衡量恰当行动的试金石的作用”[注] O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200. 。但麦克斯怀特是从后现代主义的认知视角来思考公共利益的，他反对现代性视角下对一种适用于所有情境的、整体性的真理与善的信奉与追求。正如麦克斯怀特所说，一旦我们将我们的制度标向真理与善，任何团体和派别都会认为自身版本的真理与善就是整体的真理与善，或试图将其自身表述为至少是这一整体真理与善的最佳近似② O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200. 。在这种情况下，任何对话都变成了将自己理解的真理与善上升为最高的或整体性的真理与善的意识形态争论。根据这种理解，行政人员自然也具有这种致力于实现自身版本的真理与善的倾向。但另一方面，为了应对这种意识形态的冲突，行政人员又必须担任理性的“伦理仲裁者”的身份，“这个仲裁者处于制度的核心位置，他能够审查意识形态争论，并通过客观且深思熟虑地判断对其加以处理”③ O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200. 。而作为仲裁者的行政人员仲裁意识形态争论的指导原则是什么呢？麦克斯怀特认为只能是公共利益。于是，公共利益往往就变成了行政人员自身所认为的真理或善，甚至变成了维持他们自身地位的道德说辞，而公共利益的真正来源及受众——公民，变得沉默且缺席了。因此，基于现代性视角所阐发的公共利益理念，即便是古德塞尔式的公共利益模型，也不能被视为公共行政的合法性基础。于是，麦克斯怀特将视角转向了后现代主义，认为后现代主义情境为恢复一个有活力的公共利益理念以及清晰界定公共行政在治理结构和治理过程中的角色提供了一种新的可能。
首先，就政治和行政二分而言，古典公共行政理论坚持认为行政是一种有别于政治的事务性活动，正如威尔逊(Woodrow Wilson)试图表明的，“行政不在政治的适当范围之内”[注] Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222. ，它不应关涉政治问题，而要以中立性的立场执行政治决定，即执行既定的法律或政策。公共利益主要通过政治性活动来确定和表达并体现在给定的法律或政策中，不应由行政人员来确定。在具体的行政过程中，行政人员不应因个人判断或偏好而违背法律或政策的初衷，而是要忠实地执行既定法律和政策，既定法律和政策落实的程度越大，实现公共利益的程度就越大。
第二，在土地流转的实践建构中，政府扮演着不可忽视的角色。政府角色主要是由乡政府和村干部来承担的，他们对土地流转的顺利实现起到重要的推动作用。从定州的这一农村土地流转的案例来看，政府角色的实践建构策略主要是政策动员，而对流转优先权所建构的内容则是“支持家乡农村建设与发展”。
其次，古典公共行政理论视行政为一种无异于商业管理的管理性活动，威尔逊甚至直接提出“行政的领域就是商业的领域”③ Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222. 的观点，成为当时改革者所信奉的普遍教条，主导了大量的政府改革事项。正如沃尔多(Dwight Waldo)所述，对商业的意识形态、组织形式和管理技术的接受和采纳，“因为历史环境而变得不可避免，也因为对‘效率’的急迫需求而变得令人满意”[注] [美]德怀特·沃尔多著，颜昌武译：《行政国家》，北京：中央编译出版社，2017年，第51页注释②。 ，当时美国正处于商业繁荣的时代，人们普遍认为，只要政府按照商业模式组织和运转，就能取得商业领域所取得的那种效率和成就。在商业模式占主导地位的情况下，诸如经济、效率和生产力等术语广泛弥漫于当时的行政思想和改革运动中，而像公共利益、社会公平和个人权利等价值性概念则在理论和实践中被忽略了。
2.生产成本高，收入较低。目前贫困地区主要存在于山区，由于地形限制所以这些地方都是属于小规模化的生产，机械化难以实现。由于当地受教育程度较低，科学生产难以普及。当地一些地区还保留原始自给自足的生产方式，自己的生产基本满足自己的需求。综合人力、物力、财力下来生产成本高，但是获得的经济收入却很低。
最后，古典公共行政理论将科学方法和原则应用于行政事务的诉求意味着对建立一门行政科学的迫切需要。威尔逊提出了建立行政科学的最早倡议，主张“行政科学”的主要任务是“把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”⑤ Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222. ，而使用这些方法和原则的主要目的是提高行政效率，正如古利克(Luther Gulick)所说：“在行政科学中，效率就是基本的‘善’，……是行政价值尺度上的第一公理。”[注] Luther Gulick. Science Values and Public Administration, In Luther Gulick and L.Urwick eds. Papers on the Science of Administration, London and New York: Routledge, 2003, p. 201. 当然，古利克同时也指出，对效率的强调会使行政与政治价值尺度的某些要素——公共利益自然也包含在这些要素当中——明显相冲突，因此，古利克妥协道，“我们最终不得不根据政治和社会秩序的价值尺度来缓和纯粹的效率概念”[注] Luther Gulick. Science Values and Public Administration, In Luther Gulick and L.Urwick eds. Papers on the Science of Administration, London and New York: Routledge, 2003, p. 201. 。但古利克的妥协在古典行政理论中并没有体现出来，尤其是在科学管理运动的影响下，对组织和管理的“稳定原则”的追求以及对效率的强调得到进一步强化，包括公共利益在内的一些价值要素被进一步从行政研究中剔除了。
(二)被遗弃的公共利益：实证主义行政科学的观点
与古典公共行政理论一样，以西蒙(Herbert Simon)为代表的实证主义行政研究者也致力于提高行政效率并将公共行政发展成一门事实上的行政科学。但是，实证主义取向的行政科学在以下三个方面不同于古典公共行政理论的诉求：聚焦于对公共行政的组织学考察、将行政活动视为具体的决策行为并致力于建构行政决策的理性模型、对实证主义尤其是逻辑实证主义方法论的强调。虽然西蒙等实证取向的行政学者批评了古典公共行政理论的政治行政二分观点及其管理原则的“谚语”性质，但与古典行政理论相比，他们在对公共行政的角色设定、公共行政人员的行为要求和对行政知识的界定上所表现出的工具性、理性化和科学性倾向有过之而无不及。因此，实证主义行政科学对公共利益的厌恶也丝毫不弱于古典公共行政理论。
(⟸)。据σx=σy知σixx°K R/σσiy y°和σx°λxL*R/σσy°λy成立。因x°λx, S°,据σ|S°=τ|S°,知τx°λxL*L /ττy°λy，因此xρ(σ,τ)y且xρ(σ,τ)|Ry。
研究组采用甲磺酸溴隐亭(由匈牙利吉瑞大药厂生产,国药准字H20020370)治疗,每次口服1.25mh,qd,餐中服用,使用1周后无不良反应,增加至2.5mg,连服3-6个月;两组患者PRL值得到正常后,恢复正常维持量。其中对照组2.5-5mg/天,研究组1.25-2.5mg/天。
首先，西蒙特别强调公共行政的组织特征与功能，作为组织的公共行政，其主要功能是通过运用一定的决策程序和管理技术，以最有效率的方式完成既定目标。因此，西蒙认为，和“是否诚实”一样，“是否有效率”也是衡量组织行为好坏与否的主要标准[注] Clerance Ridley and Herbert Simon. The Criterion of Efficiency, The Annals of the American Academy of Political and Social Science,1938, Vol. 199, pp. 20-25. 。西蒙的效率准则是指“用最小化的努力取得最大化的政策目标”或“在给定可用资源的条件下，选择能产生最大收益的备选方案”[注] 参见Herbert Simon, Donald Smithburg and Victor Thompson. Public Administration, New Brunswick and London: Transaction Publishers, 1991, p.12；[美]赫伯特·西蒙著，詹正茂译：《管理行为》(原书第4版)，北京：机械工业出版社，2004年，第237页。 。这种效率准则是针对完成给定的政策目标而言的，“它并不关心给定政策要达到什么样的目的，更不会关心给定政策中所体现的价值问题”[注] [美]西蒙：《管理行为》(原书第4版)，第10,27—43,333页。 。在西蒙看来，行政组织及人员不应遵从诸如公正、平等和自由等规范性价值，而只需关心如何达成既定的组织目标。在这样一种观点下，公共利益显然不是行政组织所考虑的问题，它只是隐含在给定的具体政策当中，而这些政策是否包含关于公共利益的考量，那是政治系统中的立法者或政治家所考虑的问题，由此，公共利益在行政的组织行为中被清除掉了。
其次，西蒙将行政行为视为由行政人员在其自身的有限理性范围内进行的满意决策行为。诚如马沙尔和乔杜里(Gary Marshall and Enamul Choudhury)所指出的，西蒙的这种有限理性和满意决策可能会导致行政人员不加批判地借助于工具技术来提高其信息搜集和处理能力，而行政决策过程中的公共参与和通过公共参与来澄清公共利益都变得没有必要了[注] Gary Marshall and Enamul Choudhury. Public Administration and the Public Interest: Re-Presenting a Lost Concept, American Behavioral Scientist, 1997, Vol. 41(1), pp.119-131. 。在这种决策的理性模型中，行政人员需要的是一些清晰明确且合乎逻辑的决策程序或行为准则，而不是诸如“命令统一”、“控制幅度”等充满矛盾的行政谚语，西蒙认为这些行政谚语只不过是一些艺术术语，对于决策行为和研究活动没有多大的用处⑤ [美]西蒙：《管理行为》(原书第4版)，第10,27—43,333页。 。很明显，公共利益就像这些行政谚语一样，并不是一个能够为行政行为提供明确的操作化准则的术语，它甚至比行政谚语更糟糕，反映的只是个人的观点和偏好。总之，在西蒙的决策模型中并没有公共利益的恰当位置，它既不会吸引行政人员的注意力，更不能对其决策行为提供有用的指导。
与古典公共行政理论、实证主义行政科学和夏博特不同，黑堡学派拒绝将公共行政仅仅视为执行政策或维持正当过程的中立性工具，而是将其视为现代政府的核心，是“治理和政治都无法摆脱的一部分”⑤ Gary Wamseley, Charles Goodsell, John Rohr, Camila Stivers, O. C. White and James Wolf. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds. Refounding Public Administration, Newbury Park: Sage Publications, 1990, p. 41, 36. 。因此，公共行政不能只聚焦于治理的工具或手段本身，还必须关注治理的一种超越性目的或价值承诺，简言之，就是要关注公共利益[注] Gary Wamseley, et al., “Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue,” In Gary Wamseley, et al. eds, p.49. 。在追求公共利益的过程中，黑堡学派认为行政人员所扮演的绝不是西蒙所说的“行政人”或夏博特所偏好的“命运战士”，而更像是亨利(Pendleton Herring)所说的“政治家的行政相对人”[注] 转引自Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。作为政治家的行政相对人，他们不仅承担着有效执行政策的责任，还必须在宪政秩序中发挥平衡轮(balance wheel)的作用，以宪法价值和公共利益为准则，在三个权力分支以及众多利益群体之间进行协调和抉择，以避免政治运行陷入僵局。因此行政人员除了专业上的优势之外，还必须具备某些政治才能和道德品质，与此相应地，应该赋予他们更大的自主性和更多自由裁量权，以便在具体的行政过程中更好地促进和实现公共利益。
(三)被批判的公共利益：夏博特的分析性审查
实际上，在传统时期，仍然有一些政治学家和公共行政的“传统主义者”[注] 关于公共行政的“传统主义者”，参见Orion White and Cynthia Mcswain. The Phoenix Project: Raising a New Image of Public Administration from the Ashes of the Past, Administration & Society, 1990, Vol. 22(1), pp. 3-38. 并没有放弃对公共利益的重视和考察[注] 参见Pendleton Herring. Public Administration and the Public Interest, New York: McGraw-Hill, 1936; Merle Fainsod. Some Reflections on the Nature of the Regulatory Process, In Carl Friedrich, et al. eds, Public Policy, Cambridge, Ma: Harvard University Press, 1940, pp. 297-323; Paul Appleby. Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1952; Emmette Redford. The Protection of the Public Interest with Special Reference to Administrative Regulation, The American Political Science Review, 1954, Vol. 48(4), pp. 1103-1113. ，但古典的和实证取向的行政研究者并没有认真对待这些学者的工作，真正对这些学者的工作进行分析性审查的，是夏博特(Glendon Schubert)的开创性工作。夏博特从行政决策制定的角度出发，根据学者们对公共利益与行政行为之间关系的不同假定将既有观点分为三个不同的类型，它们分别是行政理性主义者、行政柏拉图主义者和行政现实主义者，然后对这三个类型的观点进行了分析、比较与批判。
古德塞尔所提出的公共利益的六个构成性规则或价值凸显了行政人员一种强烈的政治属性和功能，有力回击了古典公共行政理论和实证取向的行政学者所提出的公共行政及其人员作为中立性工具或只为自己代言的政治行动者的假定。同时，古德塞尔还指出了公共利益的价值可以将我们的注意力转向政府政策的公共对话过程，引导我们更好地将这些价值嵌入到行政过程中去。但在古德塞尔那里，公共行政及其人员始终居于这一行政过程的核心位置，多少有些麦克斯怀特所说的“理性仲裁者”的性质，在其中，我们既看不到实质性的公共对话，更找不到投身于对话与互动中的公民，古德塞尔的公共利益模型仍然没有给公民留下多少参与的空间。同样作为黑堡学派成员的麦克斯怀特则试图从后现代主义视角为公共利益建构一种对话—过程理论，在这一视角中，我们才真正看到质性的公民参与和对话的可能性。
首先是行政理性主义者。在夏博特看来，行政理性主义者是一群实证主义者，其主要代表就是古利克和西蒙。夏博特指出，行政理性主义者将公共利益视为由政党和立法者根据公共意志转化而来的、体现在具体政策目标中的某种东西，行政人员的任务不是界定公共利益的具体内涵，而是用专业的技术知识和方法有效地完成既定政策。在夏博特看来，行政理性主义者所建立的模型“是一个香肠机，从一端倒入公共意志，从另一端就会生产出一段段整齐的、包裹在各自肠衣中的公共利益”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。夏博特就此批评道，西蒙在这一模型中所假定的“行政人”角色实际上变成了“机器人”，他们在决策中的自由裁量权“被最小化甚至直接取消了，责任存在于不受意识支配的行为当中，科学则是天外救星”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。总之，行政理性主义者在决策过程中并不关心公共利益，他们把它视为一个内在于给定政策中的东西，随着政策的完成，公共利益会自动实现。对此，夏博特不无讽刺地评论道：“据说，即便莎士比亚式故事情节的展现也需要有傻子的介入，而理性主义者所假定的行政理想则是自动实现的。”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.
洞庭湖是我国第二大淡水湖，天然湖约2740平方公里，内湖1200平方公里。主要分为东、西、南三部分，东洞庭湖是湿地系统的核心，现均为自然保护区，生物物种丰富。还有许多名胜古迹，流传着一些神话故事，文化底蕴较浓。
其次是行政柏拉图主义者或行政理想主义者。行政柏拉图主义者认为公共利益存在于行政人员的良心当中，其本质是“由公共官员通过超越感官的心理行为”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 构造出来的。在行政柏拉图主义者那里，公共利益实际上变成了“精英们所认为的对公众有利的东西”[注] Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, Glencoe, IL: Free Press, 1960, p. 201, 201. ，行政人员认为公共利益是什么，公共利益就是什么。因此，和行政理性主义者相反，行政柏拉图主义者反对行政人员过于消极中立的技术性角色，主张将其置于政策制定过程的核心位置，赋予他们在表达和实现公共利益中最大化的自主性和自由裁量权。在如何界定和实现公共利益方面，夏博特将行政柏拉图主义者分成了两派。第一派是整合主义者(integration theorists)或行政工程师(administrative engineers)，主张通过整合政治与行政的途径来实现公共利益，在其中，行政人员被拟人化为良好管理者的形象，扮演着政治性和行政性的双重角色，他们被教导不仅“要聪明”(clever)、“要明智”(wise)并且“要良善”(good)[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。第二个派别是基尔特理想主义者(guild idealism)，认为公共利益的实现需要一个“在政治上自主并保持价值中立的文官队伍”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. ，即行政人员承担的应是一种有别于政治责任的技术责任或专业责任，在专业上或技术上负责就是对公共利益负责。尽管两种派别的观点有所不同，但他们都强调公共利益的实现需要一个积极主动、有能力并且具有高度自主性的行政官员队伍，因此，夏博特认为，不论是哪一个派别，他们的公共利益观点及其对行政人员角色的假定根本上都与治理的民主理论相对立[注] Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, Glencoe, IL: Free Press, 1960, p. 201, 201. 。
最后是行政现实主义者。行政现实主义者将公共利益视为政治过程中各种力量相互作用的结果，行政人员只不过是其中的力量之一，以一个行动者的身份承担着不同的角色。夏博特根据现实主义者对这些角色的不同假定，将他们分为三个类型，分别是本特利主义者(bentlians)、心理现实主义者(psychological realists)、过程理论家(process theorists)。本特利主义者认为公共利益是利益集团相互竞争的结果，行政人员在其中发挥着催化剂的作用，他们不仅要在各种冲突性力量之间进行协调并最终达成某种均衡，而且有时还要直接在各种冲突性利益之间进行选择，于是，他们变成了“诸神(各利益团体)争夺的棋子”[注] Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。心理现实主义者认为公共利益是由具有自我意识的行政人员确定并提供的，政治过程中各种力量之间的竞争发生在行政人员的内心世界，他们要在内在于他们头脑中的一系列价值之间进行权衡和选择。在这一过程中，行政人员不仅受自身的价值观或信仰的影响，而且还受到其他外部环境压力的影响，但不论如何，行政人员的自我意识或主观性发挥着更为重要的作用② Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。过程理论家同样将公共利益视为各种竞争性力量之间相互作用的结果，但这一相互作用的过程就发生在行政机构，“机构自身就是战场”，行政人员扮演的是“命运战士”(soldier of fortune)的角色，即确保所有的参赛者都有公平进入这一“战场”的机会，而战争的结果自然会表明公共利益是什么③ Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368. 。也就说，对于过程理论家而言，行政人员既不在各种冲突性利益之间进行协调和选择，也不按照自身的价值体系界定公共利益，他们仅仅是互动或竞争过程的维持者，而公共利益就是这一过程本身的最终产物。
截至目前，云南电网公司已累计投资1.89亿元，2018年底前公司计划建成大功率直流快充为主的充电站(点)106个，充电桩(枪)1278个，覆盖全省16个州市。根据市场运营情况，35%的新能源汽车充电在用电低谷时段，极大的促进了云南省一定范围的用电负荷削峰填谷和清洁能源消纳。
实际上，夏博特是带着对理论有效性的诉求来分析和审查既有公共利益观点的，希望从这些观点中寻找到一些能够就公共利益与行政行为之间的关系作出某种具体假定，并且这些假定能够用经验证据进行验证的理论。但是，夏博特的分析结果表明，现有对公共利益的研究并没有形成一种内在一致且有效的理论。最终，夏博特不无遗憾地总结道，在现有的公共利益文献中，“并不存在一个名副其实的公共利益理论，……它可能只不过是一个给某些时候的特定妥协任意贴上的一个标签。无论如何，公共利益既没有增加，也没有减少当前可用于分析政治行为的理论与方法”[注] Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, 1960, p. 223. 。夏博特对公共利益理论有效性的诉求与西蒙等实证主义者的要求本质上是一致的，正如萨里斯伯雷(Robert Salisbury)所评论的，也许夏博特对传统公共利益理论(尤其是行政柏拉图主主义者)有效性的评价标准并不恰当，因为他们的分析多少都带有规范性的目的，都试图寻找和确定行政人员在促进和实现公共利益过程中的实质性规范或准则，虽然这些规范和准则并不能提高他们所提议的决策过程的清晰性，但是寻求对这些决策过程的实证检验似乎就有些离题了[注] Robert Salisbury. The Public Interest: A Critique of the Theory of a Political Concept by Glendon Schubert, The American Political Science Review, 1961, Vol. 55(2), pp. 387-388. 。夏博特对行政现实主义者尤其是过程理论家的态度最能体现萨里斯伯雷的评论，他虽然对三个类型都进行了批判，但明显体现出对行政现实主义者中的过程理论家的偏爱[注] 马骏、叶娟丽著：《西方公共行政学理论前沿》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第125页。 。夏博特偏爱过程理论家的原因是因为能够对过程理论家所假定的公共利益与行政行为之间的关系进行经验验证，也就是说可验证性成为了某种行政行为或角色被接受的原因，这未免显得有些本末倒置了。而且，过程理论家对行政机构及其人员行为和角色的假定并不比行政理性主义者的“机器人”更积极，最多也不过是正当过程的维持者而已。
即便是同样一件事，当其发生的时间、空间不同，对陆游而言都会产生截然不同的情绪效果，譬如他在嘉州所写的《迎诏书》云：“忆瞻銮仗省门前，扇影鞭声下九天。寂寞嘉州迎诏处，忽闻鼔吹却凄然。”“鼓吹”之声比”扇影鞭声”应该更为热闹，而陆游却感到特别寂寞凄凉，可见他对时间之今昔、空间之优劣的意识多么根深蒂固。
总之，夏博特的分析性审查虽然向我们展示出传统公共利益理念的三个基本类型，让我们能够看清在这三个类型中公共利益为行政人员所提供的不同身份角色。但他对公共利益理论的有效性要求和古典公共行政理论以及西蒙的实证主义行政科学一样，都严重限制了我们关于公共利益的政治属性和伦理维度的思考，消除了公共利益作为一种政治象征和价值载体对政治过程和行政行为所具有的规范性引导作用。同时，对公共利益理论之经验有效性的要求大大简化了公共行政及其人员在真实的治理过程中所扮演的角色及其责任，限制了自主性和主动性的发挥。公共利益在古典公共行政理论、实证主义行政科学和夏博特批判的先后打击下，在公共行政领域陷入了长期的沉寂，但随着经济社会环境变化所导致的政府信任危机以及由此产生的公共行政“重建运动”，公共利益重新被一些规范取向的重建者所发掘和重构，并成为他们表达对公共行政核心诉求的一个重要概念而得到热烈讨论。
三、公共利益理论的复兴：基于规范性视角的思考与重构
实际上，实证主义行政科学和夏博特的公共利益理念很快引起了部分学者的回应，在他们看来，与其将公共利益视为一个等待被实现的具体目标，倒不如将其视为一个象征性或价值性的术语，去发掘它对具体的政治过程和官员行为所具有的功能性作用[注] 参见Frank Sorauf. The Public Interest Reconsidered, The Journal of Politics, 1957, Vol. 19(4), pp. 616-639; Howard Smith. Democracy and the Public Interest, Athens Ga: University of Georgia, 1960; Anthony Downs. The Public Interest: Its Meaning In A Democracy, Social Research, Vol. 29(1), 1962; Stephen Bailey, The Public Interest: Some Operational Dilemmas, In Carl Friedrich ed. The Public Interest, New York: Aetherton, 1962, pp. 98-106; Richard Flathman. The Public Interest: An Essay Concerning the Normative Discourse of Politics, New York: Wiley, 1966. 。但是，公共行政领域的回应却显得有些迟滞，其实这并不难理解，早期的回应者大都将公共利益放在民主的政治过程当中加以考察，强调公共利益的政治功能，即其对民主制度下的政治运行所具有的调节功能和催化效应。但对公共行政而言，正如斯皮策(Michael Spicer)所说，自从成为一个具有自我意识的研究领域开始，就始终存在着一种反政治(anti-politics)的倾向[注] Michael Spicer. In Defense of Politics in Public Administration: A Value Pluralist Perspective. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 2000, p. 2. 。公共行政一直被要求从政治中分离出来，作为以专业知识见长的工具，负责客观中立地执行既定的法律或政策，行政人员即便没有被视为理性主义者所假定的“机器人”，也并没有被赋予相应的政治功能和道德责任。公共行政中的这种反政治倾向严重阻碍了学者们对公共利益政治和伦理维度的思考，因此，要想改变公共利益在公共行政领域的困境，不仅需要重新发掘公共利益的规范性内涵，更要走出工具理性和效率准则的狭隘视域，将政治重新带入到行政中来，承认和恢复公共行政在治理过程中所扮演的合法角色，赋予行政人员以重要的政治使命和道德责任。美国20世纪60年代末期的经济社会背景和学术困境正好为这一“政治的回归”提供了契机，在本文引言所述的重建运动中，黑堡学派是思考和发掘公共利益的规范性内涵并试图建构积极的行政角色的最为突出和最具代表性的努力。因此，我们的论述将主要以黑堡学派对公共利益的规范性思考与重构为主。
正如前文所述，黑堡学派对公共利益的考察是建立在重新界定公共行政角色基础上的，它将公共行政视为国家统治的核心[注] 杨炳霖：《“黑堡宣言” 于今日中国之意义———对建设公共行政规范理论的启示》，《公共行政评论》2012年第6期，第130页。 ，特别强调公共行政的政治属性和伦理责任，重申了其在政治系统和治理体系中的合法角色，并将其目的指向了公共利益。黑堡学派认为对于追求公共利益而言，公共行政要比政治政党、利益集团和大众媒体等社会中的其他要素提供了更多的制度化的努力[注] Gary Wamseley, Charles Goodsell, John Rohr, Camila Stivers, O. C. White and James Wolf. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds. Refounding Public Administration, Newbury Park: Sage Publications, 1990, p. 41, 36. 。可以说，黑堡学派所设定的公共行政角色既没有行政柏拉图主义者那么任意和精英化，也没有行政理性主义者那么消极和中立化，它所承担的是一种制度化的功能与角色。
(一)作为治理的公共行政与作为治理目的的公共利益
最后，以西蒙为代表的实证主义者致力于将公共行政建设成为以追求科学性知识为目的的行政科学，而只有以事实为基础、经过严格的逻辑推理和经验验证的知识才称得上是科学知识。因此，实证主义者首先要求对事实与价值作出区分，而行政科学“和任何科学一样，只关心事实性的论述。……但凡出现道德论述，我们总是能将其分解为事实和伦理两个部分，而只有前者才与科学有关”⑥ [美]西蒙：《管理行为》(原书第4版)，第10,27—43,333页。 。其次，行政科学需要一套能够对经验事实进行精确描述的概念工具，并且“为了能够科学地应用这些概念，它们必须具有可操作性”[注] Herbert Simon. The Proverbs of Administration, Public Administration Review, 1946, Vol. 6(1), pp. 53-67. 。正如索洛夫(Frank Sorauf)所说，行政科学应开发“用于讨论政治政策的道德性和明智性的知识工具，而不是模糊的道德化与合理化”[注] Frank Sorauf. The Conceptual Muddle, In Carl Friedrich ed. The Public Interest, New York: Aetherton, 1962, pp. 183-190. 。公共利益作为一个具有价值承载的术语，既不能清晰地描述经验事实，又不能被操作化，也不能帮助我们建构事实性命题并对其进行经验验证。就此而言，公共利益对发展公共行政的科学性知识毫无用处，因此被视为无用的分析工具而遭到了遗弃。
此外，黑堡学派还以积极公民权(active citizenship)为核心在行政人员和公民之间建立起了一种全新的合作与伙伴关系[注] 参见Camila Stivers. Active Citizenship and Public Administration, In Gary Wamseley, et al. eds, pp. 246-273; Camila Stivers. Refusing to Get It Right: Citizenship, Difference, and the Refounding Project, In Gary Wamseley and James Wolf, eds. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: Sage Publications, 1996, pp. 260-278. 。行政人员不再只是价值无涉的政策执行者、“地动仪式”的公民需求回应者或理性中立的“伦理仲裁者”,而是要同时扮演“分析师”、“教育者”和“促进者”的角色[注] 关于“地动仪式”的公民需求回应者，参见Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p.48; 关于理性中立的“伦理仲裁者”，参见O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration,and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 206, 218; 关于“分析师”、“教育者”和“促进者”的论述，参见Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 48; Thomas Barth. Administering in the Public Interest: The Facilitative Role for Public Administrators, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 174. 。作为分析师，行政人员要利用自身的专业知识和工作经验，通过批判性地利用其它学科知识分析和思考治理实践中的重要问题；作为教育者，行政人员要帮助公民熟悉和理解治理所面临的复杂问题及其挑战，教会他们学会权衡和取舍；作为促进者，行政人员必须扩展治理过程中直接且真实的公民参与，重塑公民参与治理的过程，通过改善和提高公民之间以及公民与政府之间对话和互动的性质与质量，再造公民与政治之间的关系。在这种关系下，公民不再仅仅是服务的接受者或顾客，而是治理的参与者和自我需求的实现者，公共利益的内涵也不再由立法者、政治家或行政人员单独确定，而是在行政人员的组织和促进下，在公民参与和对话的过程中所达成的某种东西。因此，在黑堡学派那里，公共利益既是公共行政的主要目的，也是指导行政行为的规范性基础，同时还是行政人员与公民新型伙伴关系的纽带。显然，对公共利益的具体性、清晰性和经验有效性的要求并不能满足这种积极行政角色和民主化行政过程的要求，黑堡学派需要从规范性视角重构我们对公共利益的理解。
和公共行政的传统主义者以及夏博特批判的早期回应者一样，黑堡学派反对社会科学家长久以来将公共利益视为没有意义的概念或“傲慢专制的工具”的观点，强调公共利益对于行政人员的行为所具有的日常的、常识性的和实践性的意义[注] Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 40. 。黑堡学派认为界定公共利益具体内容的尝试不仅是困难的，甚至具有某种危害性，因为公共利益获得合法性的关键不在于其客观性或确定性，而在于与其具有利害关系的所有相关者是否都有机会共同参与对它的定义，而对确定性内容的追求显然是由政策制定者或专家确定的，公民的任何参与性活动必然会受到限制。因此黑堡学派主张对公共利益的考察应转向一种理想和过程(an ideal and process)的视角[注] ② Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 40, 40. 。在这种理想和过程的视角下，公共利益被指向了一系列思维习惯的集合，这些集合包括：
尝试处理一个问题的多个层面，而不是只考虑选定的几个层面；寻求在审慎考虑中包含长远视野，平衡过于关注短期结果的自然倾向；考虑受众个体和群体竞争性的要求与需求而不是偏持某一个立场；具备更多的知识等。②
在这种理想和过程视角的基础上，黑堡学派的主要成员古德塞尔(Charles Goodsell)和麦克斯怀特分别发展出了作为政治象征的公共利益和作为对话过程的公共利益两种不同的观点。
乔化苹果园盛果期大树冬季整形修剪的目的很多，最主要的有两条：一是打开光路，即：脱“裙子”，打开底光；开“窗子”，打开侧光；摘“帽子”，打开顶光。力求枝枝见光。二是平衡树势。实质就是调整果树生长与结果的矛盾，使主干上的主枝之间、主枝上的侧枝之间营养分配基本平衡。
(二)作为政治象征的公共利益
古德塞尔对公共利益的考察承接了亨利的思想，即将公共行政视为一个合法的、具有平衡作用的、宪法化的治理制度，并将公共利益视为这一制度实践的规范性基础[注] Charles Goodsell, Public Administration and the Public Interest, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 96, 103-111. 。但与亨利不同的是，古德塞尔并不认为公共利益的概念是通过识别某些特定团体的利益而被给予实质性内容的,也不认为公共利益只能通过促进某些特殊利益才能实现，他将公共利益视为一种政治象征或制度力量，并且认为行政人员是公共利益的主要制度体现者和支持者。
根据库珀和埃尔德(Roger Cobb and Charles Elder)对政治象征的界定与划分[注] Roger Cobb and Charles Elder. The Political Uses of Symbolism, American Politics Quarterly, 1973, Vol. 1(3), pp. 306-338. ，古德塞尔认为公共利益这一概念应属于“体制”(polity)层面的政治象征，即和法定程序一样，公共利益指定了一种公认的治理规则，并延续或灌输着一种特定的价值。在此基础上，古德塞尔总结了作为政治象征的公共利益在六个方面的构成性规则或价值，并且指明了行政及其人员在维护和实现这六个规则或价值上的优势⑤ Charles Goodsell, Public Administration and the Public Interest, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 96, 103-111. ：
其一，在合法性—道德性方面，对公共利益的追求要求公共官员必须遵守宪法和法律，并且其行为要恪守正直和诚信等基本道德戒律。公共行政可以通过自身的职业化、对责任的要求、获得和行使立法性授权以及告发政党对权力的滥用等方式来促进政府中的合法性和道德性事业。其二，在政治回应性方面，公共利益要求政府的行为和施政目标要与公民或相关群体的期望相一致。由于公共行政人员自身的来源及构成，他们个人的政治观点和价值偏好可能要比国会议员、法官和民选政治家更接近公众，他们的政治回应性可能更为真实、具体且更具代表性。其三，就政治共识而言，公共利益的模糊性为不同的个体或群体搁置差异并达成共识提供了可能，而作为国家或政府行为的一部分，并且由于其行为所具有的公共性和普遍性，公共行政在表达和凝聚政治共识上具有更大的优势，它能够激发公民的一种共同体认知，进而促使他们去思考集体性或公共性的利益，而不是只关心自己的利益。其四，就关注逻辑而言，既然公共利益涉及到一系列社会目标的实现，那么，那些制定和落实这些社会目标的人有责任就社会目标的正当性、为实现目标而制定的公共政策的有效性以及这些政策自身的合理性和连贯性作出解释。公共行政可以通过运用政策分析的方法，或像法院用抗辩程序制度化原告和被告之间的争论那样制度化竞争性利益之间关于社会目标的争论、提炼和达成，借此追求社会目标和公共政策的逻辑性。其五，就对效果的关注而言，关注公共利益意味着必须考虑政策效果的广泛性和长远性，而不只是着眼于对少数人的影响或短期的利益。与政府的其他机构相比，公共行政具有无与伦比的专业性、知识、信息和经验，这使得它比任何其他机构都能更好考察公共政策效果的广泛性和长远性。最后，在议程意识方面，追求公共利益意味着要不断寻找和发掘那些未被表达出来的利益以及那些不涉及个人利益但对整个社会而言十分重要的问题和需求。由于行政人员的管辖权依赖于政府功能的持续性，他们要比政治家更倾向于不断地寻找社会中存在的问题并以公共利益的名义寻找资源以解决这些问题，其结果就是一种寻找并回应那些未被代表的需求和未被解决的问题的制度得以产生。
本组20例患者，男8例，女13例，年龄55～65岁，平均59岁，有慢性关节疼痛或肿胀6个月以上，均经X线片或MRI检查提示有膝关节退行性变、关节软骨破坏的表现。排除糖尿病、血液系统疾病、免疫疾病等影响骨质的基础疾病。
(三)作为对话过程的公共利益
在美国19世纪末和20世纪初先后兴起的公务员改革运动、进步主义运动和科学管理运动中产生并发展起来的古典公共行政理论，仅将行政视为法律和政策的执行性活动，认为最大化地提高执行法律和政策的效率是公共行政的主要目的，公共行政学则应当是一门研究和发现提高行政效率的原则和方法的科学性事业。在这种工具性观点和效率准则的导向下，古典公共行政理论表达了以下三个方面的行政观念：坚持政治和行政二分；认为行政是一种无异于商业管理的管理性活动；认为行政活动可以运用科学的方法和原则加以组织和开展[注] [美]罗森布鲁姆、奥利里著，张梦中等译：《公共管理与法律》，广州：中山大学出版社，2007年，第4—6页。 。从这三种观点来看，公共利益既不在公共行政所关心的恰当范围之内，也不是管理性活动的主要目的，更不是有助于提高行政效率的科学方法和原则，因此便顺理成章被忽略掉了。
后现代主义拒绝承认存在着整体性的真理与善，认为所有团体和派别所持有的都只不过是多样化、局部性和暂时的真理与善。因此，没有任何一个团体或派别能够将自身版本的真理与善标榜为最高的或整体性的真理与善，他们各自所持的真理与善必须通过以真正沟通为基础的一系列对话过程并且以试探性的模式被凝聚到一起④ O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200. 。在这一过程中，对话不再是竞争性的意识形态争论，而是所有公民都参与其中、以合作为基础的试探性和重复性活动。对话的结果也不再是由理性的仲裁者依据他所理解的真理与善所做出的最终裁定，而是一种包容性或复合性的意义表达与呈现。依据这样一种后现代主义视角，麦克斯怀特寻求建立一种非常具体的治理路径，在其中，公共行政被置于更为广阔的治理情境和更具权威授权的制度背景当中，并且服务于那些通过对话过程而围绕在它周围的公民⑤ O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200. 。在这种治理情境和制度背景中，行政人员所扮演的不是公共利益的持有者或界定者，更不是众多竞争性利益之间的理性仲裁者，而是公共利益于其中得以呈现并最终实现的对话过程的组织者、维持者和促进者。公共利益也不再是超验性的规则或价值，而是能够促进公民参与和互动、产生共识和意义的对话过程本身。由此，行政人员遵循的不再是一种他自身所理解的公共利益，而是一种经验性原则，这一原则以促进和维持参与、互动与对话为目的，行政人员将被导向对话过程的每一个具体时刻，去思考参与者将要说些什么和做些什么，进而对对话过程进行引导和调整。麦克斯怀特的这一设想使得公民的实质性参与和对话成为可能，与此同时，公共行政在治理过程中的合法性基础不再是追求超验性的真理与善的伦理仲裁者身份，而是追求有效的、可持续的对话过程的组织者和促进者角色，“英雄将不复存在，但治理过程将获得它从未有过的事实上的合法性”[注] O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, p. 222, 200. 。
麦克斯怀特之所以发展公共利益的对话过程理念，其目的是要借助后现代主义的认知视角把过程导向的社群主义路径引入到治理中来，以削弱现代性视角所推崇的理性化、中立性的治理路径。现代性视角下的这种治理路径以超验性规则和价值为指导，推崇治理的技术主义，试图寻求社会问题一劳永逸的解决方案。在这种路径下，“一旦社会问题上升到失控的地步，政治压力将会选择执行一种技术性的、确定的、有效的、机械的和强制性的解决方案”② O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, p. 222, 200. 。很明显，这是一种封闭性的治理路径，治理的主体由政治家、专业行政人员和技术专家构成，公民被排除在具体的治理过程之外。而社群主义的治理路径则是一种开放性的治理路径，包括公民在内的所有相关者都被纳入到具体的治理过程中来，他们的关系不是服从关系和竞争关系，也不是简单的聚集起来各说各话，而是在平等对话的基础上相互合作，加深理解，就治理问题达成共识，公民在其中获得了一种真实的存在感和意义感。在这种开放性的治理路径中，公共利益不再是外在于治理过程的、先验的东西，而是治理本身所呈现出来并最终达成的东西。
(四)黑堡学派之后关于公共利益的规范性思考
黑堡学派对公共利益的思考与重构打破了长期以来公共利益在公共行政领域被边缘化的局面，对古典公共行政理论和实证主义行政科学的理念发挥了重要的修正性作用。更为重要的是，黑堡学派对公共利益的规范性思考与重构在很大程度上改变和扭转了关于公共行政的性质与角色的假定，正如焦斯(Philip Jos)所指出的，对公共利益的考察已经动摇了过去半个世纪以来公共行政学所试图为行政责任所提供的可行依据[注] Philip Jos. Administrative Responsibility Revisited: Moral Consensus and Moral Autonomy, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp. 228-248. 。继黑堡学派之后，越来越多的学者开始从公共利益的视角出发思考公共行政的责任和角色，他们同黑堡学派一样从规范性的视角建构公共利益的内涵和价值，进而为更加积极的行政角色和更为广泛的行政责任提供新的规范性基础和行动准则。在这些学者中，一部分人沿着古德塞尔的进路，秉持公共利益作为政治象征的观点，不断丰富和发展其政治属性和价值内涵，在此基础上，他们主张赋予公共行政及其人员更多的自由裁量权，以在促进和实现这些属性和价值中发挥更积极的作用[注] 参见Norton Long. Conceptual Notes on The Public Interest for Public Administration and Policy Analysis, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp.170-181; Carol Lewis, In Pursuit of the Public Interest, Public Administration Review, 2006， Vol. 66(5), pp.694-701; Janet Denhardt and Robert Denhardt. The New Public Service: Serving, not Steering(Expanded Edition), New York and London: M.E. Sharpe, 2007, pp. 65-82. 。另外一些学者则同麦克斯怀特一样，从后现代主义的视角考察公共利益，他们特别强调公共利益的构成性和复合性特征。构成性特征是指寻找和发现公共利益是一个持续性的过程，它在不断的对话、互动和表达中体现出来，而不是通过一次性的活动赋予其确定不变的内容；复合性特征是指对公共利益的界定不是选择性或排斥性的，而是包容性或整合性的，它是所有已经表达出来和未表达出来的利益的最终合成物。这种思路需要一个持续的、包括所有相关者在内的对话和互动过程，因此公共行政及其人员就肩负起了麦克斯怀特所强调的对话过程的组织者和促进者的角色[注] Gary Marshall and Enamul Choudhury. Public Administration and the Public Interest: Re-Presenting a Lost Concept, American Behavioral Scientist, 1997, Vol. 41(1), pp. 119-131. 。
在项目水资源论证阶段，利用现状年规划项目区主要作物种植面积、灌水方式、灌水时间及灌水定额，结合已有节水灌溉工程的运行管理、实际用水和灌溉试验资料等，分析项目灌溉方式的技术可行性、所选取取水水源和用水定额的合理性。
总之，以黑堡学派为代表的公共利益的规范性观点，无论是就公共利益的内涵而言，还是就公共行政在促进和实现公共利益中扮演的角色而言，都与古典公共行政理论和实证主义行政科学迥然不同。尤其是它们借此所阐发的公共行政在治理过程中的积极角色和广泛责任，更是与古典公共行政理论和实证主义行政科学的观点截然对立。虽然从传统主义者到新公共行政的一些理论家均致力于扭转和修正古典公共行政理论和实证主义行政科学的工具理性和效率准则倾向，但他们都没有认真对待公共利益。传统主义者最多只是强调了公共利益的功能性作用，没有深入发掘和建构它的规范性内涵。以弗雷德里克森(H. George Frederickson)为代表的新公共行政则更偏好于将社会公平而不是公共利益作为公共行政理论与实践的价值基础和伦理要求，将其列为公共行政的三大支柱(效率、经济与公平)之一[注] 参见H. George Frederickson. Public Administration and Social Equity, Public Administration Review, 1990, Vol. 50(2), pp. 228-237; H. George Frederickson. Social Equity and Public Administration: Origins, Developments, and Applications, New York and London: M.E. Sharpe, 2010. 。只有黑堡学派明确提出将公共利益视为公共行政的一个规范性基础或行动准则，致力于发掘和建构它的规范性内涵，并借此表达他们对一种新型公共行政范式的核心诉求，这一范式呼唤着在治理过程中一个身份更加多样化、更具开放性、更为积极主动且更具政治和伦理责任的公共行政的出现。
四、公共利益规范性理论的内在张力
通过以上分析我们可以看到，对公共利益的认知、思考和处理方式，以及就公共行政在促进和实现公共利益过程中的角色所形成的两种对立性观点鲜明地体现了存在于公共行政领域中的一种持续的内在张力，这种张力主要表现为民主与权威、价值与效率这两组概念之间的冲突。显然，对不同价值的侧重是造成他们对公共利益的认知和对公共行政角色的假定存在明显差别的主要原因。古典公共行政理论和实证主义行政科学青睐一种在价值上保持中立、在功能上较为消极的工具性公共行政，这导致他们对理性化行政行为、操作化政策目标以及经验性行政过程的追求，于是公共行政被建构为一种以技术主义为基础、拒绝公民参与的理性行政范式。在这种行政范式下，公共利益因其概念上的非经验性和非操作化而无益于指导实践中的行政行为，也无益于增加有关行政实践的科学性知识，甚至还会因其虚假的客观性而合法化行政机构及其人员的个人偏好而有损于既定政策的初衷，因此被视为无用甚至有害的概念而遭到边缘化。
规范理论家们则更偏好在政治上有所回应、在价值上有所担当并且致力于促进和实现公民参与的公共行政，他们所建构的是一种更具政治属性、更强调开放性和参与性的民主行政范式。因此，一方面他们希望赋予行政人员更多的自主性和自由裁量权，使其能够在治理过程中发挥更积极的作用。但自主性的发挥和自由裁量权的行使并非不受限制，而是必须遵循一定的价值规范和伦理规则。正是在这种背景下，公共利益重新进入他们的视野并被视为指导行政行为的规范性基础或行动准则，从而得到新的理解和重构。另一方面，他们又致力于将公民带入到治理过程中来，要求行政人员组织和促进持续有效的公民参与，通过真正的对话与合作来表达和实现公共利益。可以说，黑堡学派对公共行政与公共利益的规范性思考较为有效地回应了这两个方面的要求，古德塞尔所提出的公共利益的六个构成性规则和价值迎合了第一个方面的需要，麦克斯怀特基于后现代主义视角所阐发的公共利益理念则回应了第二个方面的诉求。
但是，恰恰是以上两个方面的规范性诉求，鲜明地体现出了权威与民主之间的内在张力。一方面，对行政人员积极角色的强调即便没有那么强烈的行政哲学王色彩，但也明显具有柏拉图式“监护人阶级(guardian class)”的身份特征，黑堡学派甚至要求公共行政人员扮演一种“贤明的少数(judicious few)”的角色[注] 对公共行政“监护人阶层”角色的阐述，参见Charles Fox and Clarke Cochren. Discretionary Public Administration: Toward A Platonic Guardian Class, In Henry Kass and Bayard Catron, Eds. Images and Identities in Public Administration, New Delhi: Sage Publications, 1990, pp. 87-112; 对公共行政“贤明的少数”角色的阐述，参见Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 48. 。作为“监护人”或“贤明的少数”，行政人员不仅在专业知识和治理经验方面优于被监护的普通公民，而且在对公共利益的感知和理解上也要高于普通公民，因此在实际的治理过程中行政人员扮演着更具权威性的角色，掌控和主导着一切，而公民则显得十分被动和顺从。于是，公共利益变成了公共行政治理权威的合法性基石，公共利益对行政人员的规范和指导仍然没有走出夏博特所批评的“要聪明、要明智、要良善”等道德劝诫。在这种情况下，实质性的公民参与仍然难以实现，行政人员仍习惯于用自己的专业知识、治理经验和对公共利益的自我理解来合成公民的诉求并对其进行回应。另一方面，麦克斯怀特基于后现代主义视角所阐发的公共利益理念和社群主义的治理路径体现出对实质性民主的强烈要求。这种社群主义的治理路径确实能够将公民带入到治理过程中来，产生真实的参与、对话与合作，但它是建立在拒绝公共行政的治理权威基础上的。在对话过程中，行政人员既不是公民的“监护人”，也不是“伦理仲裁者”或“贤明的少数”，他们只是民主化治理过程的组织者、促进者和维持者，与公民一道通过试验性和重复性的对话过程来促进理解、达成共识。两者之间的内在紧张丝毫不弱于它们与古典公共行政理论和实证主义行政科学之间的分歧。
实际上，黑堡学派关于公共行政与公共利益的观点在民主与权威之间的内在紧张体现出的是麦克斯怀特所说的“新规范主义”和“话语运动”之间的张力[注] O. C. McSwite. The New Normativism and the Discourse Movement: A Meditation, Administrative Theory & Praxis, 1998, Vol. 20(3), pp. 377-381. 。新规范主义力图为行政权威的行使寻找合法性基础，因此坚持要在机构(institution)的具体实践中来表达和实现公共利益，虽然它也强调参与和对话，但这种参与和对话要么是按机构本身而设定，要么被植根于机构背景当中。话语运动质疑和反对权威，致力于创造一个开放的治理空间，在其中，人们能够就公共利益进行正确的和真实的对话并达成共识。麦克斯怀特认为，新规范主义和话语运动彼此不能合并，但他仍然希望新规范主义在开放性和民主化方面更进一步，加入到话语运动的行列，因为“毕竟，它们面临着共同的敌人，即一个没有价值和话语的技术主义的未来”③ O. C. McSwite. The New Normativism and the Discourse Movement: A Meditation, Administrative Theory & Praxis, 1998, Vol. 20(3), pp. 377-381. 。
遗憾的是，继黑堡学派之后关于公共利益的规范性思考并没有像麦克斯怀特所期望的那样就两者之间的张力给出一个有效的解决方案，他们或者偏向于民主化或社群主义式的治理路径，发展公共利益的对话—过程观点，或者偏向于自由裁量主义或柏拉图式行政监护人那样的权威治理路径，强调公共利益的政治功能和伦理导向。或许我们本就不应该致力于消除这一内在的紧张状态，正如摩根(Douglas Morgan)所说的那样，恰恰是公共行政中一直存在的批判性张力，才能使一个兼顾政府能力、人民主权和少数人权利的“治理的宪政体系”得以维持和运转。它既允许公共行政人员参与到公共利益的界定和塑造中来，同时又能够适时运用民主的要素对其加以限制和引导，从而确保既不让政府权威过分强大，同时也不会让其过于软弱和无能[注] Douglas Morgan. The Public Interest, In Terry Cooper, ed. Handbook of Administrative Ethics(Second Edition Revised and Expanded), New York: Marcel Dekker, 2001, pp. 151-178. 。只有这样，我们才不至于偏向任何一个极端，从而既能摆脱因政府的无能而陷入混乱与失序，又能免于过度的政府权威对自由和民主等规范价值造成损害。公共利益恰恰就是这一内在张力的一个焦点，同时也是这一内在张力在动态的过程中能够取得平衡并得以维持的一个支点。
(感谢暨南大学公共管理学院颜昌武副教授对本文修改的意见)
*收稿日期： 2018—09—13
基金项目： 教育部基地重大课题“政府改革与建设：能力、法治与监督”(16JJD630010)
作者简介： 陈天祥，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院(广州 510275)；黄宝强(通讯作者)，中山大学政治与公共事务管理学院(广州 510275)。
DOI： 10.13471/j.cnki.jsysusse.2019.04.017
【责任编辑：周吉梅；责任校对：周吉梅，赵洪艳】
标签：公共行政论文; 公共利益论文; 实证性遮蔽论文; 规范性重构论文; 中山大学中国公共管理研究中心论文; 中山大学政治与公共事务管理学院论文;