资源稀缺下的高等教育评估制度发展探析，本文主要内容关键词为：探析论文,高等教育论文,制度论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1672-4038(2011)05-0033-04
从上世纪90年代以来，我国的高等教育规模在政府主导下取得了令世界瞩目的成就，高等教育数量得到了快速增长，进入国际公认的高等教育大众化阶段，但它是在我国高等教育投入普遍不足的情况下快速推进取得的成就，高等教育质量并没有因大众化而得到提高，反而出现下滑，为此，高等教育评估成为了保障高等教育质量的重要工具和手段，评估活动日益活跃，到2008年全国已有589所高校经过了第一轮评估。回顾我国高等教育评估的发展历程，评估目的虽然是为了提高高等教育质量，但高等教育评估的发展没有摆脱高等教育“资源性要素”供给不足的约束，使得高等教育评估的价值取向重硬件轻软件、重资源保障轻质量建设，评估虽然取得了预期的成效，同时也产生了一些问题。
一、我国高等教育评估发展过程
我国的高等教育评估始于1985年，至今已有近30年的发展历史，大致经历了探索与立法、实践与完善、全面展开三个主要阶段。其划分的依据是：
第一阶段，1985-1992年探索、立法时期。其工作主要有两点，一是为落实1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出的要加强对高等教育的宏观指导和管理以及对高等学校的办学水平进行评估的要求，当年原国家教委启动了高等工程教育评估研究和试点工作；二是在评估研究和试点五年后，于1990年颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》(以下称暂行规定)。
第二阶段，1993-2002年实践、完善时期。为全面实践暂行规定的内容，针对80年代末至90年代初高等学校“四个投入不足”(干部精力投入不足、教师精力投入不足、学生精力投入不足、教学经费投入不足)造成的本科教学质量滑坡现象，主要对1978年后新建或升格的本科院校开展了合格评价。这些学校普遍存在基础薄弱、基本教学条件不好、教学管理不够规范、基本教学质量难以得到保证等诸多问题，这些问题都与教学资源供给相对不足有关，使教学资源存在一定程度的稀缺性，期望通过评估手段加以改善。此外，还开展优秀评估、水平评估、随机性水平评估试点工作。
第三阶段，2003年至今，全面展开时期。2003年起开展的第一轮本科教学工作水平评估是在1999年以来高校招生规模急剧膨胀，高校生均资源投入不足、办学条件亟待改善、教学改革、建设和管理有待加强的情况下进行的，其主要原因是教学资源供给相对不足，教学资源稀缺。
上述三个阶段与我国经济体制改革发展阶段的大背景相适应：第一阶段是我国改革开放初期阶段，高等教育评估也处于试点和立法准备阶段；第二阶段我国开始全面进入社会主义市场经济体制改革时期，高等教育评估也进入蓬勃发展的阶段，从试点走向多类型的评估实践阶段；第三阶段正好处于我国经济发展内需不足时期，由于扩大内需的需要，在经济推动下，高校在毫无准备的情况下开始大扩招，在经费、办学条件、师资等办学资源方面普遍准备不足。另外，当时高校在经历九十年代中后期合并、划转、升格、新建等高等教育管理体制改革大规模改革后，还未建立起适应社会需要的办学机制，面对扩招，各种问题纷至沓来，在此背景下，政府于2003年启动了第一轮本科教学工作水平评估，重点解决高校投入不足问题。
从上述高等教育评估发展的历史背景可见，我国的高等教育评估制度发展与社会经济、生产力发展水平具有很强外部关系规律，深受其影响和制约，同时高等教育评估还具有很强的内部关系规律，即高等教育质量除了受规模快速增长的影响外，还受高等教育资源供给的约束。在高等教育经费投入、办学条件、管理水平等“资源性要素”供给不足约束下，高等教育质量不能完全适应经济社会发展的需要，加剧了社会公众对接受高质量高等教育的迫切需求与优质高等教育资源严重短缺之间的矛盾，政府在使用高等教育评估“指挥棒”时，理性地选择将评估的重点集中在高等教育资源的有效保障上，而把高校内部质量建设放在从属地位，使得高校作为评估的主体性作用没有得到体现，高校被动参与评估，主动性不强。
二、基于资源稀缺的高等教育评估制度考量
在经济学研究中，资源稀缺假设使用频率非常高，特别在西方经济学研究中，把“人们如何在稀缺的资源约束下最大限度地满足自己的欲望”作为其研究的核心、精髓。①与经济领域不同，高等教育的公共性决定高等学校并不能像企业那样直接生产可供交换的产品，并获取经济利益。高等学校与经济发生联系的主要是经费投入，政府作为经费投入方关心的是经费使用效率和它所产生的社会效益。因此，高等教育的非经济性使高等学校在办学中主要考虑社会效益，为社会培养可用之材。高等学校作为以人才培养为主要功能的组织，必须要有各类资源为其服务，这些资源的配置如何，是阻碍还是促进了教学质量的提高，需要评估这一手段来加以检验。以本科教学评估为例，评估中所关注的资源主要指与教学有关的资源，包括人与物两大类：“人”一般指参与教学过程的教师、学生、管理人员等，“物”既包括硬件资源，如教学楼、宿舍、食堂、图书馆、运动场馆、实验室、仪器设备、图书资料、网络等，也包括软件资源，如经费、专业、课程、规章制度、办学理念、教学管理水平、教学水平、学生能力等，有些软件资源存在于观念上，有些软件资源则以实物为载体。
在高等教育资源供给不足的情况下，评估作为调控手段，首要的关注点就是确保各类教育资源的投入，使资源供给达到一个合理水平，为高等教育正常运行提供资源保障，最终逐步达到提高高等教育质量的目的。可见，资源供给不足不仅影响着高等教育发展，而且决定了高等教育评估制度选择，即基于资源稀缺的评估制度安排，其逻辑思路是通过评估进一步加强国家对高等学校教学工作的宏观管理与指导，促使各级教育主管部门重视和支持高等学校的教学工作，促进学校自觉地贯彻执行国家的教育方针，按照教育规律进一步明确办学指导思想、改善办学条件、加强教学基本建设、强化教学管理、深化教学改革、全面提高教学质量和办学效益。
我国高等教育评估的主体是政府，在资源稀缺的情况下，政府基于上述逻辑思路推动评估，它作为社会公共利益的代表，一方面期望高校有较高的教育质量对社会公众负责，另一方面希望将评估作为政府的宏观管理手段，以便对高等教育加强管理和指导。因此，政府希望高校能积极参与到高等教育评估中来，希望高校以较高的优秀率获得办好高等教育、提高教学质量、争取上级支持的信心与话语权。可以说，以政府为主导的评估制度是一个“善”的制度，重在激励，而非约束，这给高校追求优秀率、弄虚作假等提供了制度空间，政府并没有严加约束，直到“评估秘书门”事件经媒体曝光，社会公众的批评如潮而至，问题的严重性显露出来，这一现象说明我国基于资源稀缺的高等教育评估制度在设计上存在缺陷，必须从多元的视角加以分析和改进。
三、资源稀缺下的高等教育评估制度理性选择分析
正如冯平教授所说，“在每一具体的评价与具体决策中，都不仅受到评价者心理背景系统的限制，同时受到以评价情境——评估的时限、域限、目标任务之限等等种种限制……现实的评价或具有合理有限性的评价都只是或只能是有限的(有限合理的)评价。”②也就是说，评估作为人类活动合规律性和合目的性的统一，由于人们对评估的价值判断和认识、实践有限，受到评估视角、评估情境、评估参照系统和评估参与者知识、心理、情感、意志以及社会规范、道德、价值观念等多种因素的影响，人们只能做出相对满意的决策和有限合理的评价。
以我国的本科教学工作评估为例，该类评估主要定位于教学工作或教学工作水平评估，而非本科教育评估或质量评估，这是评估实践理性选择的结果，本文认为影响评估制度选择的因素主要有以下四点：
政府职能转变和加强宏观调控选择以评估为主要手段。评估是政府转变职能，进行宏观管理的必要手段之一，从目前的高等教育管理体制来看，教育部门作为政府的代表，是评估的主导者，《教育法》和《高等教育法》对此明确规定“各级学校的办学质量必须接受教育主管部门的评估”。因此，在面对高等院校教学资源供给相对不足和教育质量下滑问题上，政府倾向于对高等教育质量外显要素的量化要求，通过评估手段促进高校增加投入，改善办学条件，使教学资源得到保证，以提高教学质量。
高等教育质量定义的复杂多维性使评估制度设计倾向为高等教育职能服务。“高等教育质量”是一个多维度、具有高度复杂性的概念，可以从多个角度形成不同的高等教育质量的观点，仁者见仁，智者见智。教育主管部门倾向于从高等学校“培养人才、科学研究、社会服务”三个职能来定义高等教育质量，认为高等教育质量是这“三个方面质量的统一体”。③实际上，这三个方面囊括了高等教育的方方面面，不可能做到十全十美，理性的做法是选择其中一部分加以评估，以点带面，最终达到提高质量的目的。
对高等教育教学工作基本规律的认识决定了评估方案和指标设计。教学活动与自然现象一样，都存在着不以人的意志为转移的本质和规律，反映本科教学工作基本规律是评估方案与指标体系设计的一项重要标准。教学评估的目的是透过诸多教学外显行为要素，将之简化或归结为一系列相互关联的指标，建立相应的评估模型，用以描述和解释教学活动的本质、效率、效益与质量。评估有助于深化对教学基本规律的认识，同样，通过评估也强化了高校对教学基本规律的实践。
评估中介机构发展不成熟使现有评估选择以政府为主导。周远清认为建立符合中国国情的评估体系必须逐渐过渡到由民间团体和组织来评估，④这是评估的发展所趋。但是，我国社会评估中介机构缺乏法律保护，其地位和发展先天不足，社会评估机制难以建立。从长远来看，由评估中介机构实施评估活动符合评估发展趋势，但需要积极修改《普通高等学校教育评估暂行规定》，加强评估立法，加快评估的法制化进程。
四、高等教育评估制度发展探讨
基于资源稀缺的评估制度安排至今仍影响着我国高等教育评估的指导思想，如本科教学评估的“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设”方针，其中“建”、“改”、“管”指的就是各类教学资源的建设、整改、管理。经过近30年的评估实践，取得了显著成效，但也存在一些问题，本文认为主要存在以下不足：
以政府为主体，使高校为了迎合政府的需要，丧失了自身作为评估主体的主观能动性，在制度设计上消极作用抵消了积极作用。
评估主体单一，忽视了社会公众及利益相关者的需要。社会公众最为关心的优质教学资源和教学质量，而评估关注的是教育教学工作，二者在评估目标上没有达到统一，出现对评估的认识差异。
评估方案与指标体系包容性太强，承载过多，教学评估成为了对学校整体工作的综合性评估，使学校负担过重。
强调教学工作基本规律、各类教学资源的配置、教学管理工作的共性范畴，弱化了对不同院校的区分功能。
以资源稀缺为视角探讨我国高等教育评估制度，有助于了解政府主导下的评估情境，有助于客观评价评估制度安排的合理性与局限性。目前，高等教育评估制度还不能完全适应高等教育发展和社会公众对优质教育资源和提高高等教育质量的需要，本文认为高等教育评估应在以下五个方面加以关注和改进：
一是警惕教学资源相对过剩。第一轮本科教学工作评估是在高等教育规模扩大招生，教学资源相对不足的背景下展开的，对确保以专业为基础的本科教学资源保障起到了积极的作用。但随着近年来招生规模增长放缓、就业压力增大，一些学校的部分专业开始停止招生或隔年招生，或者减少招生量，各专业学生平均规模下降。这些专业在当初评估时达到标准的师生比及其他教学资源，出现了相对过剩，导致一些教师无课可上，竞争激烈，特别是近年在扩招情况下提高师生比而引进的年轻教师发展状况更令人担忧。因此，应该跳出对原有评价参照体系认识的逻辑框架，探索基于不同的假设和逻辑框架下的评估机制，有助于评估类型向多样化发展，以满足不同评估目的的需要。
二是建立以本科教学工作基准或办学基准框架下的分层分类评估方案和指标体系，即“一个框架，多个方案，分类指导”，探索不同的评估模式。
三是改变以政府为主导的单一评估主体，尝试由部分地方评估机构分区域承担评估的实施工作，尝试对有关的评估项目由社会评估中介机构进行评价，如毕业生质量反馈。
四是在评估中逐步重视教师、学生、社会公众及其他利益相关者的需要，真正做到以人为本，以学生为本，学生是评估最大的受益者。
五是加强信息化建设，制定教学状态数据采集标准，建立评估信息化平台，改进评估方法，采用网络评估与现场考察相结合、日常评估与定期评估相结合、形成性评估和总结性评估相结合的长效评估机制。
当前，高等教育的发展环境发生了很大变化，从社会大环境来看，我国改革开放和市场经济体制建设已从宏观层面进入到要素市场层面，市场经济体制已经走过了目标探索阶段、框架构建阶段，正处在市场经济体制不断完善的过程之中，与此相适应，社会经济的发展已经经历了一系列的制度变迁，并将继续向纵深发展，表现为改革已经进入深水区，市场微观主体再造已经基本完成，多元化市场主体正空前活跃。作为为高等教育发展服务的高等教育评估活动，其发展趋势必然受到市场经济多元化的影响，受政府将提供更多的公共服务职能的影响，受高等教育大众化阶段对高等教育多样化要求的影响，因此，高等教育评估不再是政府的事情，而是事关利益各方，多元化是高等教育评估发展的必经之路，高等教育评估不能再局限于资源稀缺这一视角，要以多元多维的视角客观对待评估出现的问题，改进评估制度设计，为建立具有中国特色适合中国国情的高等教育评估制度体系不断探索。
注释：
①张俊山.对经济学中“资源稀缺性”假设的思考——兼论资源配置问题与政治经济学研究对象的关系[J].甘肃社会科学，2009，(2)：41.
②冯平.评价论[M].北京：东方出版社，1995.10.
③周济.实施“质量工程”贯彻“2号文件”全面提高高等教育质量：在实施高等学校本科教学质量与教学改革工程视频会议上的讲话[Z].教育部通报，2007.3.
④周远清.建立符合中国国情的评估体系[J].中国大学教学，2004，(7)：1.