新时期我国开发区的宏观政策选择，本文主要内容关键词为：新时期论文,宏观政策论文,开发区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国开发区实施优惠政策的历史和现状
作为我国市场化改革的“试验场”和对外开放的“窗口”，各级各类开发区的发展为我国的改革开放起到了很好的示范、辐射和带动作用，已经成为所在区域乃至全国重要的增长极。从很大程度上说，我国开发区的发展得益于大量的优惠政策，其中主要是优惠的财政政策和税收政策。这些优惠政策在开发区发展初期发挥了至关重要的作用，其中财政政策在各开发区的载体开发（主要是基础设施建设）方面，税收优惠政策在开发区的招商引资方面做出了不可磨灭的贡献。目前，各开发区享有的财政优惠政策已经结束，现行的税收优惠政策也受到了来自各方面的挑战。
1、财政政策。
国家对开发区的起步建设提供了巨大的财政政策支持，在创办开发区之初，中央财政将各开发区新增财政收入全部返还给开发区（或开发区所在地方政府），用于开发区的建设和发展。
对于首批设立的14个国家级经济技术开发区，中共中央在中发(1984)13号文中规定：经济技术开发区（指批准划定的范围）新增的财政收入，从批准兴办之日起5年内免除上缴上借任务。后来，考虑到各开发区在起步阶段基建任务重，生产性项目不多，财政收入少，中央将原定政策的有效期统一延长至1995年。1996年，经有关部门研究，报国务院批准，通过国办函字(1996)54号文对上述政策作出了补充修改：以1995年比1993年新增财政收入中的中央财政应得部分（指消费税、增值税）为基数，在3年内由中央财政递减返还给开发区，即1996年返还3/4，1997年返还2/4，1998年返还1/4，到1999年停止返还，从1999年1月1日起实行全国统一的财政上缴政策。这样，首批设立的国家级经济技术开发区在财政收入上享受了两个“5年期的全额返还”和一个“3年期的递减返还”政策。部分公司模式的开发区，虽然未直接得到中央财政返还收入，但是其所在地方政府在得到中央财政返还收入后，又通过补贴方式将收入返还给开发区。
对于第二批设立的18个国家级经济技术开发区，财政部(1995)5号文规定：对重庆、武汉、芜湖、杭州、沈阳、北京等10个开发区自批准成立之日起，实行5年内新增财政收入全部留用的政策（1998或1999年到期）。经有关部门研究并报国务院批准，后又调整为以政策到期的最后一年中央财政应得部分为基数，在3年内由中央财政逐年递减返还给开发区，即第一年返还3/4，第二年返还2/4，第三年返还1/4，其后，实行全国统一的财政上缴政策（注：参见中国开发区协会秘书处：“国家财政对开发区扶持政策的前前后后”，载《开发区协会信息》1999年第2期。）。这样，第二批设立的国家级经济技术开发区在财政收入上享受了一个“5年期的全额返还”和一个“3年期的递减返还”政策。
根据国务院国办函字(1996)54号文的规定，苏州工业园区自设立之日起实行新增财政收入留用政策，在1998年到期时调整为：以1998年财政返还额为基数，4年内递减返还，即从1999年起按80%、60%、40%、20%的比例返还，到2003年停止实行财政返还政策，开始实行全国统一的财政上缴政策。
根据中共中央中发(1991)100号文规定，上海浦东新区新增财政收入在“八五”期间全部留用，此项政策到期时，国务院以国函(1995)61号文作出调整：在1996-2000年期间，以1995年财政返还额为基数，每年增值税和消费税收入增幅在15%以内（含15%）的，应上缴中央财政部分全部留给浦东作为发展基金，对年增幅超过15%的部分，一半上缴中央，一半留给浦东进入发展基金。后来又调整为在2000年期满后，再按现行办法延长1年。
国务院国办函(1997)2号文规定，对14个国家级边境经济合作区，以1995年比1993年增加的“两税”应上缴中央财政部分为基数，在1996-1998年3年内实行定额返还政策。这以政策到期后，没有被延长，而是改为在研究中央财政对边境地区转移支付时统一考虑的办法。
除了上述财政收入留用政策之外，在开发区建设初期，国家财政还向各开发区提供了少量的为期15年的贴息贷款。据不完全统计，首批设立的国家级经济技术开发区总共向中国人民银行贷款约21亿元，其中3/4左右的贷款由国家财政提供3%的贴息（注：参见国务院：国办函字[1996]54号文。）。
2、税收政策。
为了促进开发区招商引资工作的开展，国家对入区企业采取了相应的税收优惠政策（如下表）。
我国外商投资企业企业所得税率简表(%)
资料来源：中国开发区网，http://www.cadz.org.cn.
国家级经济技术开发区内的生产型外商投资企业，减按15%的税率上缴企业所得税（一般地区内资企业所得税率为33%，生产型外商投资企业所得税率为24%），其中，对于经营期在10年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。这是目前我国最低的企业所得税率。按照国家规定的“免二减三”税收优惠期满后，对于被确认为出口企业的生产型外商投资企业，当年出口产品总值达到总产值的70%以上的，减按10%的税率征收企业所得税，对于被确认为先进技术企业的生产型外商投资企业，可以延长3年减半征收企业所得税。开发区内中外合资经营企业的外商将从企业分得的利润汇出境外，免征汇出税。对于在中国境内未设立机构而有来源于开发区的股息、利息、租金、特许权使用费或其他所得的外商，除依法免征所得税以外，都减按10%的税率征收所得税，其中提供资金、设备的条件优惠，或者转让的技术先进，需要给予更多减征、免征优惠的，由开发区所属的市政府决定。（注：参见鲍克：《中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计》，人民出版社2002年版，第57、58、166页。）
国家级高新技术产业开发区（以下简称高新区）内经有关部门认定的高新技术企业（以下简称高新区企业），从被认定之日起减按15%的税率缴纳企业所得税。对于出口产品的产值达到当年总产值70%以上的高新区企业，经税务部门核定，减按10%的税率征收企业所得税。新办的高新区企业，经企业申请，税务机关批准，自投产年度起，两年内免征企业所得税：其中，新办的中外合资经营的高新区企业，合营期在10年以上的，经企业申请，税务机关批准，可从开始获利年度起，头两年内免征企业所得税；免税期满后，纳税确有困难的，经批准在一定期限内给予适当减免税照顾。对内资办的高新区企业，其进行技术转让以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元以下的，可暂免征收所得税；超过30万元的部分，按适用税率征收所得税，对其属于“火炬计划”开发范围的高新技术产品，凡符合新产品减免税条件并按规定减免产品税、增值税的税款，可专项用于技术开发，不计征所得税；对内资办的高新区企业减征或免征的税款统一作为国家扶贫基金，单独核算，由有关部门监督专项用于高新技术及产品的开发；内资办的开发区企业，从其留用的技术转让、技术咨询、技术服务和技术培训净收入中提取的奖金，不超过15%的部分，不征收奖金税。高新技术产品出口企业，按国家规定从出口奖励金中发放出职工的奖金，不超过1.5个月标准工资的部分，不征收奖金税；内资办的高新区企业，自筹资金新建技术开发和生产经营用房，按国家产业政策确定免征建筑税（或投资方向调节税）；在不影响上缴中央财政部分，经当地政府批准，高新区企业所缴各项税款，以1990年为基数，新增部分返还高新区，用于高新区的建设。在经济特区或国家级经济技术开发区地域范围内的高新区企业，是外商投资企业的，仍执行特区或经济技术开发区的各项税收政策，不受上述规定的限制。（注：参见《国家税务总局关于国家级高新技术产业开发区税收政策的规定》，1991年3月6日国务院批准发布。）
二、当前我国开发区的宏观政策选择
目前，我国的开发区正向着更高的发展阶段迈进，其发展所面临的国际国内环境发生了很大变化。从国内来看，我国的改革开放和现代化建设已经由重点突破阶段转入全面发展阶段：随着经济体制改革的不断深化，社会主义市场经济体制已在全国范围内初步建立并逐步走向完善；随着我国对外开放水平的不断提高，全国范围内的多渠道、多层次、全方位的对外开放新格局已基本形成。从世界范围来看，经济全球化加速发展，加入WTO以后，我国经济将加速融入经济全球化进程，与全球分工体系的联系更加紧密。这样，在新的国际国内环境下，我国有关开发区的宏观政策必须作出相应的调整，以更好地促进开发区的发展及其增长极作用的发挥，以此带动全国经济的持续、快速、健康发展。
1、我国应继续在开发区实行适当的特殊政策。
(1)在开发区内实施特殊政策是国际惯例，并不违背WTO的要求
从世界范围来看，各国开发区（特殊经济区）都是特殊优惠政策的产物。在特殊经济区实行特殊优惠政策早已成为世界各国通行的国际惯例，特殊经济区之所以“特”，其突出表现就是区内实行的特殊优惠政策。而世界各特殊经济区的成功运作，从实践上有力地证明了在特殊经济区实行特殊优惠政策是十分必要的。美国在全国设立了270多个对外贸易区（注：参见黎学玲：《特别经济区法》，法律出版社1997年版，第45页。），它们都采取了一定的优惠措施，例如：取得货物无需报关或缴纳关税；货物运出区外，如进入关税区才需完税；如转口货运出国外，则不纳税。美国货物经海关许可进入外贸区，即视同出口。其他各国的特殊经济区也实行各不相同的特殊优惠政策。迄今为止，在全世界范围内，我们还找不出一个没有特殊政策支持而成功运作的特殊经济区。
有些人担心，我国在开发区内实行的特殊优惠政策不符合WTO的要求，我国加入WTO以后必须取消相关的特殊政策。需要指出的是，这种担心是毫无必要的，因为有这种担心的人没有真正理解WTO的国民待遇原则。根据国民待遇原则，一国国内实行的政策必须是公开的，并公平的给予外国人和本国人，即不允许对外国人（无论是哪国人）和本国人实行差别待遇。它并没有限制一国在其国内设立特殊经济区，并在区内实施不同于区外的特殊优惠政策。因此，我国在开发区内实施特殊政策并没有违背国民待遇原则。目前，WTO的大多数成员都设有特殊经济区，全世界的1000多个特殊经济区其所在国家或地区大都为WTO成员，这些特殊经济区无一不实行特殊政策（注：参见黎学玲：《特别经济区法》，法律出版社1997年版，第45页。）。实际上，到目前为止，世界上尚不存在禁止一国在其国内某区域实施特殊政策的国际文件。
(2)特殊的政策支持对我国开发区的生存和发展具有重大意义
开发区是我国为改革开放和现代化建设全局服务而在某些特定区域内设立的，实行与全国其他区域不同的政策体制的特殊经济区域。开发区的特殊性主要体现在3个方面：第一，处于相对特殊的地理位置；第二，区内实行特殊的经济社会发展政策；第三，在我国国民经济和社会发展中具有特定地位和特殊功能。其中第二个方面即特殊政策是开发区特殊性的核心之所在，没有特殊政策的支持，其在国民经济中的特定地位和特殊功能就无法得到保证。
由于我国的开发区是在特定历史背景下产生的，它们担负着特定的历史任务，为了保证这些任务的圆满完成，中央政府采取了与之相适应的特殊政策，其中包括上述优惠的财政政策和税收政策。特殊的优惠政策是发展开发区的必然要求，实践证明，这些特殊政策确实大大促进了我国开发区的蓬勃发展，对我国改革开放进程产生了巨大的推动力。正是因为有了对国家级经济技术开发区实施的财政优惠政策，各开发区才能在当时起步条件极差、开发资金极端缺乏的不利情况下实现了载体的滚动开发，打开了开发区开发建设的新局面，正是因为有了对开发区内企业实施的税收优惠政策，各类开发区才能在激烈的资本市场竞争中实现了招商引资的高速增长。
国内外开发区的发展实践证明，一定的政策优势对于开发区的持续发展有着重要意义。虽然我国开发区必须逐步实现从主要依靠政策优势向主要依靠体制优势的转变，但是在相当长的一段时期内，保持一定的政策优势仍然是非常必要的。因为开发区的体制优势和政策优势是相辅相成的，体制优势可以为政策优势的充分发挥提供有力的制度保证，反过来，政策优势可以为体制优势的发挥提供政策支持。开发区的特殊体制只有与一定的特殊政策相结合，才能发挥出优势，离开特殊政策的有力支持，其体制优势就不能得到很好的发挥。
目前，经过20余年的发展，我国大多数开发区已经逐步进入成熟期，它们在载体开发方面已经积累了相当的财力，并且已具备开发新的融资方式的潜力，在这种情况下，当初在国家级经济技术开发区实行的财政优惠政策已经没有继续实施的必要，国家已经对此作出了适时的调整，不再对开发区实施优惠的财政政策。但是，在经济全球化不断发展的今天，我国加入WTO以后，各开发区在招商引资方面继续面临国内竞争的同时，必将面临激烈的国际竞争。当前，世界各国都在各自的特殊经济区内实行相应的优惠政策，在这种情况下，我们如果不再对开发区内企业实施优惠的税收政策，我国的开发区必将在激烈的国际招商引资竞争中处于不利的地位，开发区招商引资工作将面临巨大的挑战。因此，我们有必要继续在开发区内实施优惠的税收等相关政策。
需要指出的是，我们现在所强调的开发区要保持一定的政策优势不应再局限于优惠的财政税收政策方面，而应采取适当的产业政策、区域开发政策、体制创新政策，重点支持开发区在产业升级、体制创新、扩大开放上“增创新优势，更上一层楼”。
(3)要保持我国开发区政策的稳定性和连续性
从保持我国开发区政策的稳定性和连续性方面来说，继续在开发区实行适当的特殊政策也是必要的。好的投资环境需要有稳定的政策，政策的稳定性和连续性有助于投资者对投资收益作出合理预期，降低投资的不确定性，因而是投资者评价投资环境的重要因素。对于投资者来说，政策的稳定性往往比政策的优惠程度更为重要。一旦一个国家或地区的政策出现不稳定的迹象，投资者在当地投资的不确定性随之增加，投资者的信心便会受到很大影响，最终会导致投资者作出不投资甚至撤回已有投资的决策。在这一点上，国外特殊经济区已有类似的教训：1992年韩国取消对出口加工区的优惠政策，对外资全面实行国民待遇，结果导致韩国引进外资规模下降，并造成出口大幅下降的严重后果（注：参见阎林、郑玉歆：“加强国家对外开发区的管理与协调”，载《数量经济与技术经济研究》，1998年第4期。）。我们应吸取这方面的教训，保持开发区政策的稳定性和连续性，不能突然取消开发区现行的优惠政策。同时，对开发区的开发建设者来说，稳定的优惠政策是一种很好的激励手段，它可以有效地促进有关部门为开发区的开发建设尽自己的最大努力。
中央对保持包括经济特区在内的开发区政策的稳定性和连续性高度重视。针对当时有关“‘特区’还要不要‘特’”的疑虑，1994年6月，江泽民同志在视察深圳、珠海时代表党中央、国务院郑重重申：“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变。”（注：江泽民总书记在听取广东省委和深圳市委汇报工作后的讲话（1994年6月20日）。）这凸显了中央对开发区保持政策的稳定性和连续性的高度重视，为新时期继续在开发区实施特殊优惠政策提供了强有力的支持。
2、应对我国开发区现行的政策作出必要的调整。
虽然我们要继续在开发区实行适当的特殊政策，保持政策的稳定性和连续性，但是，我们也应清醒地看到，我国开发区现行的政策安排尚存在一定的不合理性，在下一步工作中需要作出必要的调整。
首先，根据WTO国民待遇原则的要求，使开发区内的外资和内资企业享有同样的优惠政策。以前，由于种种原因，一方面，我国开发区内的外商投资企业享有一定的税收优惠政策，而内资企业则不享有，即外资企业享有“超国民待遇”；但另一方面，我国对外商投资的方向、经营和运作等都作了很多限制，而对内资则没有这些限制，即外资企业享有“次国民待遇”。这两种情况都违背了国民待遇原则，也是我国开发区现行优惠政策安排不合理性的集中体现。我国加入WTO以后，应对此作出相应的调整，逐步取消对外资的“超国民待遇”和“次国民待遇”，对开发区内的外资和内资企业一视同仁，实施完全相同的优惠政策，为它们所提供公平的竞争环境。
其次，要对同类开发区实施统一的政策。在起步阶段，由于各开发区的具体情况不同，因此，为了充分调动各地方发展开发区的积极性，中央政府在统一制定相关优惠政策的同时，允许各地方政府根据当地开发区的具体情况，制定相应的优惠政策。这有力地促进了我国开发区的起步和发展，但是各地方政府出于自身的利益考虑，纷纷出台了一系列的优惠政策，甚至出现了一定程度上的攀比行为，这在客观上造成了不同地方开发区的各自为政现象，目前，同类开发区普遍存在着较大的政策差异。在我国开发区已基本进入成熟期的今天，这种情况不利于我国开发区的持续发展。因此中央政府有必要作出相应的调整，对同类开发区实行统一的政策，在统一的《开发区法》和各行政法规颁布前，对各开发区现行的优惠政策进行统一的清理整顿，对于那些不利于我国开发区持续发展的要坚决予以取消，不再允许各地方政府随意制定对当地开发区的优惠政策，对于那些确有必要制定优惠政策的，地方政府应提出申请，由中央政府有关部门审批，审批合格方可制定。在《开发区法》和各行政法规颁布实施以后，要严格按照相关的法律法规，对同类开发区实施统一的优惠政策。
目前，部分开发区已经在这方面作出了很好的示范。根据2003年3月31日第二次修订后的《广州经济技术开发区条例》（自2003年7月1日起施行），广州开发区管委会将无权再进行减免所得税的审批。据了解，原《条例》规定了开发区管委会有审批减免所得税的事权，但是按照我国目前的法律、法规规定，税收制度是国家专属立法权事项，地方立法无权作出实体性的规定，因此修改决定草案将原《条例》有关开发区管委会可以给予税收优惠待遇的内容，修改为指引性的“分别按照国家有关法律规定执行”（注：《广州经济技术开发区条例》。）。
再次，在新的形势下，应不断探索促进我国开发区持续发展的特殊政策。我国加入WTO以后，中国经济将全面融入经济全球化进程，在新的形势下，我国的开发区要想继续在我国的经济社会发展中发挥示范、辐射和带动作用，就必然要求不断适应新形势的特殊政策。因此，各类开发区的主管部门要根据外部环境的变化和开发区发展的需要，不断探索促进我国开发区持续发展的政策安排。
例如，为了进一步促进我国高新技术产业开发区的发展，当前科技部要联合有关部门抓紧制定和完善相关的政策：如推动科技企业孵化机构建设的政策；鼓励技术和管理参与收益分配的政策；建立高新技术领域风险投资机制的政策；扶持中小科技企业发展的政策；进一步鼓励留学人员创业的政策；促进科技中介服务体系建设的政策；鼓励高新技术产业出口的政策；保护知识产权的政策和建立技术转让机制、高技术产产权交易机制和资本重组的政策等。