美国微观规制改革的演变及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,微观论文,启示论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国微观规制改革的演变
在全世界市场经济国家中，美国经济具有与其他国家市场经济不同的、独具特色的特点，主要表现为市场经济发育的起点最高、市场经济最自由化、政府干预程度最小。当然，这些特点并不能对美国经济作出全面概括，但从中可以看出，这些特点通过“看不见的手”和“看得见的手”的双螺旋而得以深化。与之相应的是美国政府微观规制先后经历了自由放任时期的松弛、凯恩斯主义的强化和后凯恩斯主义的放松三个阶段。这三个阶段的背景不同，规制演变的路径也不同，从而表现出不同的规制特点。
1.自由放任时期政府微观规制的松弛
18世纪末制定联邦宪法时，美国国内开发13个殖民地的主要是三部分人：商业资本家、新教派和封建领主(吴大英、沈蕴芳，1995)。独立战争爆发后，前两种人为了维护自身的利益和地位，与广大人民结合在一起，坚决反对英王的统治；后一种人则成为被革命的对象。封建制度从未在北美占据主导地位，只是以残余的形态存在，从而美国殖民地一开始就发展自由资本主义，即不发达的资本主义商品经济。早期美国规制主要表现为各殖民地根据自身利益，依照英国法律进行的相关活动，例如，制定碾磨和面包的“公平”价格，规定啤酒的纯度，为基本服务(如渡口的摆渡)设定合理的收费标准，以及授予垄断特许权。政府甚至可以自由设定工资和命令工作。许多规制包含有中世纪行会规定的残余，不管是腌鱼、腌肉还是鞋子、衣服，都要求在产量和质量方面符合相关规定。这种事无巨细的检查和控制活动，在社会生产力不发达的条件下具有存在意义。随着市场经济的发展、竞争的加剧，上述规制行为已经不能适应经济社会的发展，特别是不适应美国在工业领域一系列发明创造和技术革新所产生的巨大生产力。为了塑造与之相应的市场环境，开始挖掘国内产品市场，开辟边疆道路、开凿运河、修建铁路，逐步形成了四通八达的电报系统、公路、铁路和水路运输网。为了制止当时盛行的铁路建造的高度投机行为、确保公平合理的价格和货运人及公众得到公平待遇，限制铁路巨头操纵铁路市场，1887年，美国国会通过了《州际商业法》(Interstate Commerce Act)，并根据该法成立了“州际商业委员会”(Interstate Commerce Commission，简称ICC)。州际商业委员会的成立开创了独立规制机构的先河，因为法律赋予它行政执行权以外，还赋予它广泛的规制制定权和行政裁判权，即该机构拥有委任司法权和委任立法权。这种集行政、立法、司法三种权力于一身的规制机构的出现成为后来政府对市场进行规制的基本模式。随后成立的食品与药物管理局(1906年)、联邦储备局(1913年)、联邦贸易委员会(1914年)等规制机构，沿袭了州际商业委员会的模式，从而使美国进入规制型国家时期。总的来看，这一时期为了推动美国经济的发展，释放因科学技术带来的巨大生产力，政府微观规制处于形成阶段，或者说是松弛阶段。
2.凯恩斯主义的政府微观规制的强化
1929年秋开始的席卷西方资本主义国家的经济危机，严重破坏了市场经济秩序，造成了成千上万的人失业和无数企业的倒闭。罗斯福新政之后，政府规制的对象包括了工业、农业、金融业等行业，并调整了就业和再分配体制，从而使美国市场经济处于强有力的政府规制之中。从20世纪30、40年代开始，美国政府一方面加强宏观调控，强调政府干预的重要性；另一方面逐渐增强了微观经济规制，重点是银行、证券、广播、卡车和运输管道、航空、电力等竞争产业，并相继成立了联邦通信委员会(FCC)、联邦电力委员会(FPC)、民用航空委员会(CAB)、联邦海运委员会(FMC)等独立的规制机构。经济混乱的大萧条时期在很大程度上变为政府规制的改革时期，规制机构和规制法律开始逐渐增多，政府作用开始增强。50年代以后，政府微观规制的对象扩大到能源领域，包括对天然气井方价格和输油管道、汽油价格实行扩大规制，对应成立了联邦能源署(FEA)和联邦能源规制委员会(FERC)。这一阶段规制是“经历了各个不同阶段的能源增产、能源节约、反通货膨胀措施等各种各样的政策变换而到来的”(植草益，1992)。到了20世纪60、70年代，美国国会颁布了一系列的社会性规制范畴的法律，丰富了政府规制的内涵。总的说来，美国规制发展到20世纪70年代，其范围已延伸到社会生活的各个领域，达到了最高峰。正像美国学者盖尔霍恩所描述的那样：“除了像旅馆和出租汽车公司这种‘个体业务’外，已有80多种不同职业被法律规定要发给执照。除了州的法律以外，还有大量市一级的条例。更不要说要求执照的职业范围广泛到像无线电操作人员和屠宰场代办商那样的联邦政府一级的法令，就连鸡蛋分等员、驯狗员、碎烟草商人、游艇推销员、消灭害虫人员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠以及打谷机操作者也要求执照。”必须承认，政府规制在很长一段时间为美国经济带来巨大的繁荣，也促进了市场经济的发展完善。但随着规制的过度介入，政府行为日益“侵蚀”原来的市场框架体系和自由经营原则，严重破坏了市场的竞争均衡，从而引发了一系列的社会弊端(卢颂华，2002)。
3.后凯恩斯主义的政府微观规制的放松
20世纪70年代中后期，西方国家普遍出现了通货膨胀和经济发展迟缓，即所谓的“滞胀”，传统的凯恩斯政府干预理论无法解决滞胀问题，从而引发了美国经济学界开始反思和批判政府规制政策。同时，过度的政府规制带来了巨大的规制成本，扭曲了市场机制，造成了被规制企业的低效率。日益增多的规制机构内部逐渐形成了自我加强意识，从而使规制内生的膨胀性无法得到有效遏制。特别是在科学技术飞速发展和消费结构不断变迁的情况下，许多原有的规制依据已经无法很好地指导现有政府的规制行为，从而促成了一场强有力的、旨在解决规制缺陷的放松规制运动。20世纪70年代的滞胀使美国经济受到了严重影响。一个突出问题是，在凯恩斯时期的政府干预主义所形成的一系列规制体系，已经不能适应经济社会发展，需要重新进行调整。这种规制变化经历了一个深入认识的过程。福特政府时期认为“放松规制有助于降低价格水平”。卡特政府建立了规制政策分析评议小组和规制委员会，前者研究改革规制政策对经济可能产生的影响；后者则是总结已有的规制政策，并对正在实施的规制政策和现有的规制政策进行对比分析，以找出不足和提出改进措施。里根政府时期提出了“有深远影响的简化规制计划”。克林顿政府期间，政府放松规制进入到一个新的阶段，主要表现为：通过行政命令要求取消联邦政府内部50％的规制，严格审查要出台的各类规制等等。这一时期的一个新特点是对所有规制活动要求进行成本收益分析。克林顿政府期间以放松规制政策为龙头，全面简化规制政策，精简规章制度的规制改革措施推动了经济的发展。美国政府放松政府规制运动取得了明显的效果：一是通过引入竞争使产品和服务的质量明显提高，价格降低，从而提高了消费者的效用水平，增进了社会福利；二是放松规制使进入市场的新企业增加，提高了企业的竞争意识和活力；三是放松规制企业的效率因资源配置的重新调整和企业行政费用的降低而得到很大改善；四是通过削减规制机构的行政费用，解决了政府的财政危机，进而减轻了额外公共管理国民负担，并且收费水平的降低和服务的多样化也扩大了需求和投资，从而促进了经济增长率的提高。
二、对美国微观规制改革的基本认识
作为世界上市场经济最发达、规制体系最完善的国家，美国微观规制改革的演变历程表现出以下三个主要的特征。
1.政府和市场的双螺旋始终是规制改革的内生动力
在自由放任时期，崇尚市场效率、三权分立等促进了不发达的资本主义商品经济不断得以发展，政府不干预经济的特点显著。之所以出现政府不干预和市场的自由发展，主要是源于市场的自由竞争带来了巨大的竞争效率，资源得以充分利用，政府的规制作用尚不明显。随着市场由自由竞争阶段向垄断阶段转变，特别是在19世纪中后期，市场上出现了一系列寡头垄断企业，这些垄断企业的行为逐步影响到市场效率，消费者剩余不断被寡头企业剥夺，从而推动政府开始关注垄断组织和垄断行为，并逐步对其行为进行规制。在经历了经济大萧条、二次世界大战之后，市场功能瘫痪，市场机制无法在短时期内恢复正常，政府干预成为必然，并且，政府规制作用显著，从而凯恩斯主义时期的政府规制的边界范围不断扩大，市场边界缩小就成为该时期的主要表现形式。但是，随着市场功能的恢复，要求政府规制边界进行调整，由于政府规制内在的巨大惯性，导致了规制过度普遍存在。据统计，1965-1975年，受规制经济部门占国民生产总值的百分比由8.2％上升到23.7％。在这10年中，对铁路、汽车货运、航空、通信、公用事业和石油价格的规制由5.5％上升到8.8％(黄少军等，1998)。过度的政府规制带来了巨大的规制成本，扭曲了市场机制，造成了被规制企业的低效率，企业和个人的自由活动空间受到限制，从而放松政府规制、释放市场经济的活力就成为应有之义。20世纪70年代末以来的放松政府规制运动的本质就是恢复市场正常功能，改善市场机制运行环境，使政府边界和市场边界重新调整。从美国微观规制改革的过程中可以明显地看到政府规制的范围和深度随市场经济的发展而调整。政府规制的松弛、规制的加强以及放松规制始终是与市场功能的变化相伴随，政府和市场之间所表现出来的不是相互替代关系，而是互补关系。并且，市场经济越发达，政府规制越明显。美国是世界上市场自由度最高的国家，但同时也是世界上规制体系最为完善的国家。从美国经济社会发展的历程中不难看出，离开了政府规制的市场是无序混乱的市场，离开了市场的政府规制是僵化和教条的规制，只有两者适度结合才能使市场竞争得以持续，市场秩序得以稳定，市场演化得以正常推进。
2.在规制改革的过程中，经济性规制和社会性规制始终相伴而行
经济增长和社会发展始终是相互影响，与此相应的是在美国政府微观规制演化的过程中，经济性规制和社会性规制始终相伴而行。美国工业化的进程不仅带来了工业文明的巨大成果，而且也附带了一些意想不到的后果，如环境污染、过度开发自然资源引发的自然灾害频发等，这就迫使政府规制企业的社会行为，从而导致了社会性规制的发展。美国最早的社会性规制是1906年颁布的《纯净食品和药物法》以及成立的规制机构——食品和药物管理局，规制机构对药物、化妆品等关系人们生命健康安全的食品进行严格的质量规制和监督。之后，这类规制也有所发展，除涉及消费者保护外，还扩展到环境保护、劳动者工作健康保证和安全保障等领域。到了20世纪60、70年代，美国国会连续颁布了一系列属于社会规制范畴的法律，主要包括清洁空气法(1963年)、水质量法(1965年)、清洁空气修正案(1970年)、职业安全和健康法(1970年)、消费品安全法(1972年)等，这些规制法律涉及工作场所安全和健康、水质量、环境、消费产品质量等，从而进一步扩大了政府规制的范围。同时成立了相应的规制机构，如职业安全与健康局、消费品安全委员会、环境保护局、就业机会均等委员会等规制机构。社会性规制的出现推动着美国政府规制的内涵得到进一步丰富。美国政府规制在最初是由经济性规制开始，并随着经济发展所带来的一些负面效应的出现而逐步实施社会性规制。经济性规制的触角伸到那里，社会性规制也会在一定程度上与之相伴，两者相得益彰，规范经济社会的演化轨迹。
3.政府微观规制行为始终被纳入到规制法律中，依法规制的特点突出
美国政府微观规制的演化过程始终伴随着规制法律体系的建立和不断完善，其规制行为也被纳入到相应的规制法律中来，从而依法规制的特点比较突出。从最初的《洲际商业法》的制定开始，标志着美国政府经济性规制开始走向法制化轨道。以《谢尔曼反托拉斯法》等法规的颁布为标志，政府开始逐步对垄断组织和垄断行为进行规制。而1906年颁布的《纯净食品和药物法》则标志着社会性规制行为的法制化进程。罗斯福的“百日新政”期间，一方面通过公共行政开支的增加来提供公共设施和就业机会，另一方面通过大量的法律法规的颁布来规范和指导经济参与者，从而有力地把政府规制行为纳入到法制轨道中来。1970年，美国通过清洁空气法。在此后的5年中，连续通过了一系列规制法案，明显地扩大了政府规制的范围(王健，2001)。随着放松规制运动的兴起，美国规制改革的重点首先放在修改和废除有关规制法律和制度方面。1980年美国国会通过的《文牍减少法》(Paperwork Reduction Act，1980)则标志着以改革规制法律和制度为突破的新一轮政府规制改革拉开帷幕(席涛，2003)。同时，美国规制体制突出强调了法律程序，举行公开听证会，由司法部门对规制问题作出最终裁决，从而体现了民主、公开、透明的精神。
三、借鉴美国规制改革经验，推动我国政府微观规制改革
1.转型时期我国政府规制的基本情况
(1)规制机构自由裁量权和寻租行为的存在。我国长期以来的政府规制都是从政府的角度来认识规制者和被规制者的关系，从而使规制方式表现出命令—控制型的特征。这种规制方式的主要特点是从政治角度来考虑规制措施的效果，并没有从成本—收益的角度来衡量规制，从而给规制机构留下较大的发挥空间。规制机构掌握的自由裁量权越大，对被规制者来讲就越有动机去寻求使规制者的规制影响最小化，即所谓的寻租行为。我国正处于经济社会全面转型阶段，寻租现象随处可见。这种非生产性活动并不创造经济利益，而只是把社会经济利益从一方转移到另一方，而对应的规制机构或者规制者为了对付寻租者的游说和贿赂，不得不付出时间和精力，造成了社会资源的浪费和社会福利的损失。由于规制机构有着很大的自由裁量权，受到利益的驱动，一些规制机构也存在着设租行为和抽租行为①，不管抽租还是设租都是对社会资源的巨大浪费，更为重要的是这些行为都严重地破坏了一个国家的市场秩序和政治秩序，影响了经济社会的正常演变。
(2)对规制机构无法形成有效的监督。在经济社会全面转型时期，我国规制机构在很大程度上承担着管理者的职能，并履行规制者的责任，而且一些规制机构本身就是国有企业的出资人，这种政企、政事、政资不分的情况造成了规制机构目标的多样性，从而对规制机构无法形成一个有效的定位，造成了监督目标的混乱和模糊，并且对衡量规制机构的绩效也造成了极大的困难。从我国目前规制机构的地位特征来看，由于规制机构承担责任的多样性而无法准确地对规制机构的总成本和总收益进行量化分析。由于我国的国情，一些监督机构和规制机构在隶属关系上往往是同一管理者，从而造成了规制机构行政化倾向，并可能使规制机构逐步演变为管理机构，管理权和规制权又有重叠的倾向。同时，监督机构和规制机构在权力等级上往往属于同一级别，从而使监督执行效率受到影响。总的来看，处于经济社会全面转型时期的规制机构不独立、多头监督都造成了无法有效地对规制机构进行有效监督，从而使规制机构无法履行规制责任。
(3)政府规制机构具有自我膨胀性。转型时期我国政府规制机构表现出了明显的膨胀性，这种膨胀性既体现在数量上，也体现在规制职能、范围的不断扩大方面。这种膨胀性之所以发生，既有客观因素，也有主观原因。从规制机构膨胀性的客观方面来看，规制机构具有内生的膨胀性。不管是从委托代理的角度来看②，还是从规制双方的关系来看，规制者可能都会设立复杂的规制程序或者其他措施来保证持续拥有这种规制的自由裁量权，这就进一步强化了规制机构具有的内生膨胀性。从规制机构膨胀性的现实情况来看，由于转型时期我国许多承担规制职责的规制机构往往和管理机构合而为一，这就造成了规制机构依附于管理机构，并随着管理机构的膨胀而膨胀。建国以来，我国政府机构进行了多次精简，但从总体效果来看，政府管理机构不管是在职能上还是在规模上都呈现出不断膨胀的趋势。政府主导式的改革促使其大量介入经济社会日常事务的管理中，导致了政府管理权限和机构规模不断扩大，进而促进了规制机构的搭便车式膨胀。转型时期政府管理职能和规制职责不清的情况往往会使管理职能和规制职责形成一种相互增强的机制，从而使规制机构有不断膨胀的趋势。
2.几点启示
(1)必须根据市场发育的情况渐进式调整政府微观规制行为。美国政府微观规制演变历程告诉我们，政府微观规制行为不论是来自当局的主动实施还是被动地应急表现，当市场发育到一定程度的时候，客观上要求政府职能必须与市场功能进行重新界定，在转型时期就要求政府职能不断“复归”，市场功能不断延伸，这就要求政府微观规制行为必须及时进行调整，以适应政府和市场关系的动态平衡。在一定时期，政府微观规制发挥的作用大并不等于这种作用能够一直有效，一定领域中的政府微观规制的存在合理性并不等于合理性是永恒的。政府微观规制行为必须要根据市场经济发展的程度、特点和存在的领域不同而不断进行调整。同时，由于转型时期经济社会所表现出来的复杂性，要采取谨慎的态度来开展规制活动，渐进式地调整政府微观规制行为，从而确保经济社会的平稳发展。
(2)推进经济性规制和社会性规制的协调发展。目前，我国正处在经济社会的全面转型时期，虽然经济发展取得了重大进展，但一个不争的事实是：近年来，药品、食品安全事故呈不断上升趋势，环境污染不断加剧，产品质量频频出现问题，这些不仅严重损害了人民群众的生存权和发展权，而且关系到以人为本的和谐社会的构建。目前，包括美国在内的主要发达国家的社会性规制的一个主要趋势表现为，社会性规制主体的职能范围不断调整，其范围从以往的环境、卫生、安全等领域开始向关系到民生的所有领域逐步拓展，不论是在消除信息不对称方面还是在克服内部、外部性方面都逐步增强了调整的力度和范围。并且，在社会性规制的实施过程中越来越多地使用经济性规制工具，进而出现了社会性规制和经济性规制相互融合的局面。这就启示我们政府微观规制体系内部的两大部类，即经济性规制和社会性规制必须要根据经济社会发展的实际情况进行紧密协调，才能发挥政府微观规制的最大作用。
(3)规范政府规制行为，建立独立、高效、透明的规制机构。随着改革向纵深方向发展，政府微观规制必须要实现向公共利益的转变；逐步实现“全能政府”向“有限政府”转变，从替代市场向服务市场转变；从直接干预向通过政策、法律等间接干预的方式和手段、途径转变；实现禁止性、限制性规制思路向竞争性、激励性规制思路的转变。而实现这些转变的前提就在于规范政府微观规制行为，确保规制机构独立、高效地开展规制活动。因此，在规制改革的过程中应该采取“以立法为先导”的原则，根据规制对象的技术经济特征、政府规制体制改革的目标等来制定相应的法律法规，不断细化，使之具有可操作性；同时确保法律规制思路适度超前，以体现规制法律的指导性。并在对规制机构的建立和监督过程中以法律为准绳，确保规制机构独立开展工作，以“程序正义”为理念，确保规制过程透明。以管理职能和监督职能分离为原则，推动规制机构高效运行。
注释:
①即通过制定一些能够给企业带来非生产性利润的政策措施来人为地创造租，诱使企业寻租而以此获得收益；或者通过加强规制或者威胁放松规制等行为来向企业或者个人提出分享租金的措施，迫使企业拿出一部分收益来进行规避活动。
②规制机构处于被委托人的角色，由于委托人和被委托人之间往往存在信息不对称性，从而为被委托人即规制机构追求自身利益最大化提供了条件，而作为被委托人追求自身利益最大化的一个重要表现就是不断设立较多的规制法律，增加规制程序的复杂性，增加规制人员的人数等等，从而使被委托人具有不断膨胀的动机。
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