城市建设与城市管理体制及机制研究，本文主要内容关键词为：城市建设论文,管理体制论文,机制论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F293 〔文献标识码〕B 〔文章编号〕1002-2031(2007)10-0083-03
长期以来，不和谐的城市建设与城市管理导致城市发展中的深层次问题得不到解决，阻碍了城市的快速发展。因此，在我国全面建设小康社会的关键历史时期，建立符合社会主义市场经济发展规律和现代化要求的城市建设与城市管理和谐发展的体制与机制具有重要意义。
一 城市建设与城市管理不和谐的表现
城市建设和城市管理的定义有广义与狭义之分。本文所述的城市建设是指与建设行业相关的建造活动，包括旧城更新、新城开发和基础设施建设等。本文所述的城市管理仅涉及与城市建设相关的管理内容，包括城市文化、生态环境、城市基础设施和城市化进程等。总的来说，城市建设与城市管理的不和谐现象主要表现在以下四个方面。
1.城市建设与城市文化的冲突
城市文化是城市的灵魂，城市建设是城市文化的一种直观表现，承载着城市文化的继承、发扬和创新。随着大规模旧城更新和新城开发的进行，城市建设与城市文化的冲突日益严重，主要表现为：
——城市建设趋同化现象严重，缺乏个性。例如，许多城市都提出建立“国际大都市”，城市形象都模仿欧美发达国家，开发区和大学城现象泛滥等[1]。
——在旧城更新中未处理好传统与现代、保护与发展的关系。许多具有重要价值的历史地段和街区遭到毁灭性的破坏，市民特有的生活文化也随之消失。
2.城市建设与城市生态环境保护的冲突
城市建设与城市生态环境保护之间存在相互作用、相互制约的关系。城市建设在促进城市经济社会发展方面发挥了重要作用，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现为：
——许多城市为片面追求“绿化率”，盲目种植大量草皮和移植大树，破坏了原有自然生态的和谐。
——城市建筑物的高度和体量越来越大，“热岛效应”越来越严重，同时也产生了数量惊人的建筑垃圾。
——环境卫生体系建设滞后，城市垃圾无害化率不到20%，污水处理率不足40%[2]。
3.城市建设与快速城市化的冲突
城市建设促进了城市化进程，但另一方面，快速城市化又制约了城市建设的发展，二者的背离主要表现为：
——过快的城市化导致许多城市规划滞后、基础设施供给不足、“城中村”等问题的形成，这些问题已经阻碍了城市建设的进一步发展[2]。
——快速城市化带来了大量违规、违法土地批租，城市建设呈粗放式发展。
——对经济利益的过分追逐造成了城市高强度开发，超过了城市资源的承载力，破坏了城市原有的生态系统，最终导致生态环境恶化。
4.城市基础设施建设与管理的冲突
城市基础设施建设与管理是一对矛盾，它们既互相依存，又互相分离。城市基础设施建设创造出城市赖以生存和发展的物质条件；城市基础设施管理是巩固建设成果，营造良好城市秩序，以及发挥城市功能的必要手段。其矛盾主要表现为：
——重建设轻管理，存在管理意识淡薄、资金投入短缺、移交过程中信息缺失严重等现象[3]。
——管理的落后导致城市基础设施运行效率低，出现交通拥堵、垃圾无害化率低、水资源再生利用率低等现象，在一定程度上影响了城市现代化水平的提升。
二 城市建设与城市管理不和谐的原因分析
造成城市建设与城市管理不和谐的原因是多方面的，既有历史和政治的因素，又有经济和文化的因素，但城市建设与城市管理体制和机制的不完善是其主要原因。
1.城市规划决策和实施机制不完善
分析我国城市建设中存在的种种问题可以发现，城市规划决策和实施中的失误是主要原因。我国的城市规划管理部门是集规划的制定、实施和监督于一身的主体，但它没有真正的决策权，政府领导是真正的规划决策者，这样的决策机制难免会出现失误和错误[4]。而在规划实施中，当经济发展与土地利用、历史文化保护、生态环境保护等规划发生冲突的时候，规划往往成为“牺牲品”。
2.城市生态管理手段不健全
在现行体制下，与城市生态有关的部门在城市总体规划和土地利用决策中处于劣势地位，例如环境保护部门大多不能参加政府的决策会议。传统的环境管理体制用行政干预手段代替经济手段与法律手段，导致许多环境保护法规未能得到贯彻实施。
3.缺乏有效的土地调控体制与机制
土地批租监管不严、调控失灵是造成快速城市化过程中土地利用效率低下的直接原因。长期以来，城市土地管理部门拥有城市土地的经营权和管理权，而真正的土地经营权和管理权往往集中在政府领导手里，经济的快速发展客观上又需要大量的资金和土地，于是出现了地方政府为发展经济而大量违规、违法供应土地的现象。另外，土地储备中心作为政府进行土地经营的一个主体，由于自身体制和资金的制约往往出现短期行为，难以起到“蓄水库”的调节作用。
4.城市基础设施管理缺乏市场竞争机制
城市基础设施管理的落后在很大程度上表现为管理体制和机制的落后。目前，我国城市基础设施的运营管理未能完全脱离计划经济的模式，管理方式不能适应市场经济的需要，大量的基础设施运营还处在高投入、低产出、服务差的模式之下。通过分析来看，缺乏市场竞争机制是其根本原因。
5.城市规划体系不完善
城市规划体系不完善导致政府宏观调控措施不到位，相关主体在城市建设过程中无章可循，难免出现利益驱动下的破坏现象。
三 城市建设与城市管理和谐发展的对策
城市建设与城市管理是城市发展的基础和动力，二者的和谐发展能促进城市经济和社会的快速进步，二者发展的不平衡是阻碍城市发展的“瓶颈”。在对上述现象和原因分析的基础上，建议城市政府采取如下对策。
1.健全城市规划决策的体制和机制
城市规划是政府制定的公共政策，科学的城市规划决策机制能保证城市建设与城市历史文化保护、生态环境保护、土地的集约利用相协调[5]。其总体思路是，把城市规划的编制决策权、实施决策权和监督决策权分离，形成相互制约的权力结构，避免决策权的集中化，为城市规划决策的科学化、民主化提供保证。因此，建议保留现有的规划局，但只负责规划的实施，增设城市规划决策委员会和城市规划监督委员会，分别负责规划的编制和监督。决策委员会和监督委员会的成员要来自不同的群体，包括市民和政府各部门的代表，实行集体决策。另外，在总体规划的基础上应完善历史文化保护规划、城市生态规划、城乡融合规划等专业规划的编制，构建完整的、相互协调的城市规划体系。
2.完善土地经营管理的体制和机制
在土地规划、土地储备到土地出让这一过程中，既要有政府职能又要有市场职能，科学的土地调控机制能控制过快的城市化进程，并促进城市建设的发展[6]。其总体思路是，把土地储备中的市场职能和政府职能分开，市场职能由市场主体去完成，政府用土地供给计划等手段来调控土地市场，同时把过于集中的决策权转变为集体决策。因此，建议保留国土资源局，由其代表政府对土地经营行为进行监督和管理；增设土地资产管理委员会，使其作为土地资产管理的决策主体，对土地资产的经营规模、范围等进行宏观决策；改革土地储备机构，使其作为土地资产管理委员会的派出单位，保持事业单位性质不变，职能上只负责编制土地储备年度计划和出让年度计划，履行地方政府对土地市场宏观指导和控制的职能。
3.稳定非经营性城市基础设施管理资金来源
经营性城市基础设施由于其本身能产生收益，可以利用市场筹集建设和运营资金，而非经营性城市基础设施的运营需要政府给予支持[7]。其总体思路是，建立城市建设专项基金，实现非经营性城市基础设施的投入产出良性循环。建议将城市土地的政府纯收益、城市建设维护税、公用事业费附加和市政设施配套费组成城市建设专项基金，并建立相应的使用制度，其根本目的是保证非经营性城市基础设施的建设与维护管理有稳定的资金来源。
4.建立非经营性城市基础设施运营管理的市场竞争机制
经营性城市基础设施可以比较容易地实现建设与运营的市场化，而非经营性城市基础设施则需要政府引导，社会参与。其总体思路是，通过改革，把国有城市基础设施运营单位转变为自负盈亏的市场主体，政府只负责制定运营所要达到的标准，估算运营费用，通过市场化手段选择运营单位。因此，建议政府把城市基础设施的运营管理任务通过招、投标发包给市场主体，政府只负责对其进行监管，以摆脱城市基础设施运营管理的高成本、低效率现象。
5.建立城市基础设施信息管理平台
信息缺失是造成城市基础设施运营管理落后的一个不可忽视的因素。因此，为使项目决策者、建设者和运营者拥有特定的城市基础设施项目信息，建立一个集信息收集、储存、分析、传递等功能于一体的信息管理平台是非常重要的，它能为城市基础设施的管理决策提供科学化、现代化的手段，为城市基础设施建成后的运营提供充足的数据。
四 结论
综合以上对策，构建科学的体制与机制是实现城市建设与城市管理和谐发展的关键。完善城市规划决策制度是构建整个体制与机制的龙头，健全城市基础设施建设和运营的市场竞争机制和政府监督机制是关键，完善土地经营与管理的体制和机制是城市建设与城市管理和谐发展的基础。
〔收稿日期〕2007-04-30
〔修回日期〕2007-06-28