农业综合开发制度创新的理论透视，本文主要内容关键词为：透视论文,制度创新论文,农业综合开发论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实现农业现代化是世界各国农业发展的共同目标。我国农业经过了20多年的改革与发展，取得了巨大成就。但由于历史和现实的原因，我国农业现代化的整体水平还很低。面向21世纪，中国作为农业大国，如何大力推进农业现代化进程，无疑是众所关注的热点。农业综合开发作为一种创新的政府支农形式，拓展了提供农业公共产品的思路，有效地改变了我国农业公共产品供给短缺的“瓶颈”状态，有力地促进了农业生产的发展。在短短的11年时间内，已经取得了丰硕的成果，使我们看到了农业现代化的希望。然而，到目前为止，针对农业综合开发的理论研究，尚未引起学术界的足够重视和关注。本文运用公共产品理论和经济发展理论，阐述了农业综合开发是我国实现农业现代化重要途径的论点，希望能借此为农业综合开发的理论研究起一个抛砖引玉的作用。
一、农业综合开发“民办公助”的投入机制，拓展了提供农业公共产品的思路，较好地解决了农业公共产品短缺问题
所谓公共产品是指“区别于私人产品，用于满足社会公共需要，具有非排他性和非竞争性的社会产品。”（注：马国贤：《财政学原理》，中国财政经济出版社，1998年10月版，第55页。）根据其性质，公共产品又可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品即完全意义上的公共产品具有充分的非排他性和非竞争性，纯公共产品的范围比较小；准公共产品是指只具备其中一个特性，而不具备另一个特性的公共产品。准公共产品的范围则非常广泛。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，就必然会产生“免费搭车者”。因此，如何根据公共产品的不同性质有效地向社会提供公共产品，就成为财政必须解决的一个重要问题。
在市场经济条件下，对于一家一户面对市场的农民来说，他们所生产的是私人产品，但是私人产品的生产离不开公共产品。而且，随着市场化程度的提高，农民对公共产品的依赖性加大。这就是说，市场经济越发展，政府提供的公共产品在农业发展中的作用就越大。具体地说，农业公共产品是指农业发展的外部条件，如水利条件、生态林网条件、农业科研和农技推广、良种和化肥条件、防治病虫害、科学管理、农用电网和道路设施等，这些农业发展的外部条件，就是农业生产所需要的公共产品。按公共产品理论，农业公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。如农业发展战略的研究，综合规划和信息系统的建设，以及科技、交通、通讯骨干设施的建设，大江大河的治理等为纯公共产品。那些与农户利益密切，但又是个别农户所不能干或干不了的事务，如小流域治理、农业科技的推广应用、乡村道路建设、乡村电网、自来水等为准公共产品。准公共产品同样依赖于政府提供。显然，农业综合开发所指向的对象是准公共产品的供给问题。
在传统的计划经济时期，农业公共产品完全由公共提供。在撤消人民公社、推行家庭联产承包责任制后，原有的公共提供机制已不复存在，而新的提供机制又未相应确立。由于种种原因，改革开放以来政府提供的农业公共产品规模很小，除了水资源管理、农技推广、植保等少数项目外，涉及到准公共产品领域的几乎空白。这就形成了农业公共产品的“短缺”。农业公共产品的短缺成了制约农业和农村经济发展的大问题。因此，建立相应的机制，解决农业公共产品的提供问题，就成了推动农业发展的当务之急。
目前，在科技知识、市场信息以及农作物植保等方面农民需要政府给予帮助，且这种要求十分强烈。这些现象至少说明在农业现代化进程中农业私人产品的生产对于农业公共产品的依赖。由于在农业准公共产品短缺的情况下，土地、技术、资金、劳力等生产要素被个体农户所分割而无法实现最有效的结合，农业处于缓慢的自然发展状态。我国农业80年代中期以来长期徘徊，正是这一状况的反映。可见，我国的农业要适应现代化的要求，就必须给进一步提高农业生产力；而要大幅度提高农业生产力，就必须农业中注入一个新的因素：农业准公共产品。农业综合开发“民办公助”的筹资思路，从一开始就把“切入点”放在农业准公共产品的提供上：第一，农业综合开发的对象，就是中低产田改造、农业多种经营和高新科技示范。这三个方面，都是既与政府利益密切相关，又与农户利益密切相关的，属于准公共产品提供中的最薄弱的环节。第二，准公共产品政府提供的基本原则是受益原则，即“谁受益，谁出钱”，这是市场经济条件下公平分配原则在财政支出上的体现。而农业综合开发实行“四个四分之一”（注：“四个四分一”，即中央财政资金占四分之一，地方财政配套资金占四分之一，农业综合开发专项贷款占四分之一，项目区的农民群众自筹资金占四分之一。），最终归结为政府和农民两个经济主体的负担上，这就体现了受益原则，符合市场经济条件下准公共产品的供给规律。第三，农业综合开发“民办公助”的提出，意味着开发项目的产权最终归农民共同所有，这符合市场经济产权制度建设要求，明确了产权关系，也节省了政府的管护费用，因此极大地调动了农民的投资积极性，起到了吸引和凝聚资金的作用。
正由于农业综合开发从一开始就紧紧抓住了农业准公共产品的供给问题，为农业现代化注入了新的因素，将土地、资金、劳力和技术四大要素进行有效重组，因而在农业生产力提高方面就起到了“动力”的作用。
二、农业综合开发政府无偿拨款和有偿借款相结合的机制，有效降低了其他投资人的投资风险，提高了他们投资农业的积极性
我国农业现代化的重大障碍是农业投资不足，究其原因，除了农民收入较低外，还有以下两个原因：一是面对变化不定的市场，投资风险大，因而信心不足；二是在农业上尚缺乏投资热点，无法吸引和凝聚农民的资金，更无法吸引企业资金的投入。农业综合开发采用政府无偿拨款和有偿借款相结合的机制。由于无偿拨款部分不需要农户偿还，这就等于政府承担了农业综合开发的投资风险，其它投资人（含农户）的投资风险大大降低，与之相比，产出所获得的利益相应增大。这种投入一产出比的改变，大大地提高了农民的投资积极性，引发了投资热潮。许多农民把本来用于改造房屋的钱用在土地投资上。还有不少农户通过向亲戚借贷来投资，或贷款购买农业机械。不仅如此，农业综合开发投资环境的改善还吸引了企业资金的投入。不少地方出现了经过农业开发的地区，企业和个人投资进行商品性农业开发，投资额达到了上百万元、上千万元的现象。总之，政府在农业综合开发中的无偿投资犹如发面的“酵母”，起到了吸引和凝聚农户零星资金，引导农民把投资重点由生活资料转向生产资料的作用。其意义远远超过了政府拨款自身，成为我国农业现代化资金筹借的杠杆。随着从1998年开始的土地第二轮承包期延长30年政策的实施，农民对土地的投资热情将会长期持续下去。
三、农业综合开发以效益为中心的思想和措施，有力地推动了农村经济由自给自足的自然经济向商品经济转化
当前有一个矛盾的现象：一方面我国农民的收入很低，自我积累能力差，甚至不能解决温饱；另一方面我国农产品，尤其是大宗农产品价格高，其中棉花、小麦、蚕丝等，已经高于国际市场价格。笔者认为造成这一矛盾现象的原因是农业的商品率过低。就是说，即使再提高价格，许多农民也是自给自足，根本享受不到提高价格的好处。在我国许多农村，经济仍然处在半自然经济状态，有些地方甚至基本上还处在自然经济状态下，生产要素的投入以土地和劳动力为主，产量和生产力都很低，除农忙季节外，农民大部分时间处于就业不足状态。这种状况严重阻碍着我国的农业现代化进程。要使我国农业迅速走上现代农业之路，就必须摆脱封闭落后的自给自足状态。
农业综合开发始终体现着以效益为中心的思想。早在80年代末期，在国家农业综合开发办公室（以下简称国家农发办）成立初期，国务院领导就提出“1元钱投资要增产2斤粮食”的要求。这是效益农业思想的集中体现。农业综合开发的政策和措施始终体现着效益这个中心思想，主要表现在：首先，农业综合开发管理部门在批准某地立项开发之前，必须综合考察该地是否具有明显的资源优势，是否有广阔的产业前景，是否具有良好的市场前景等。只有那些具备良好开发前景的地区，才有可能成为开发项目区。这有利于打破平均主义和小农经济观念，有利于引进竞争机制，而小农经济观念的核心是排斥竞争。其次，农业综合开发不是单纯地提供财政无偿资金，而是无偿和有偿相结合。有偿部分到期是要由农民还本付息的。这就促使农民树立起效益观念，必须想方设法生产出适销对路的商品，否则到期难以还贷。最后，农业综合开发实施的多种经营项目，也有力地促进了农业的商品化进程。
可见，农业综合开发以效益为中心的思想和措施，有力地促进了农民思想观念的转变和更新，有力地推动了农村经济由自给自足的自然经济向商品经济转化，从而促进了农业的现代化进程。
四、农业综合开发坚持以科技为先导的开发机制，产生了良好的示范效应，有力地促进了现代科技在农业中的应用
传统农业由劳力、资金和土地三要素构成，而现代农业则建立在现代生产力发展的基础上，这是指除了传统的三要素外，注入了新的生产要素一技术要素。技术要素的介入必将导致传统农业革命性变革。大量研究和实践已经表明：传统农业的停滞和落后主要是因为技术的停滞和落后。所谓技术停滞是指“在一个贫穷的农业社会里，农民世世代代都同样地耕作和生活。他们年复一年地耕种同样的土地，播种同样的作物，使用同样的生产要素和技术进行生产，其演进过程在慢长的岁月中是十分缓慢的。”（注：刘占军：《发展经济学概论》，中国物资出版社，1992年12月版，第339页。）要想把传统农业转变为现代农业， 就必须引入现代技术，以打破技术停滞的均衡状态。古语云：“授人鱼，不如授人渔”。反观我国传统的财政支农方式，是一种简单的给钱给物的支农方式，是一种典型的“授人鱼”的方式。农民毫无约束地用了这些无偿得到的钱和物之后，其状态仍旧没有什么实质性的改变。不合理的支农思想必然影响支农资金的效益。
农业综合开发改变了以往财政支农简单给钱给物的做法，坚持以科技为先导的开发机制，并通过统筹规划、立项开发、财政补贴、农民筹资、银行贷款的方式筹措资金，力图将农民培养成为真正的开发主体；并且，设法将大部分开发资金引导到改善农业基础条件上来，以增强农业的自身发展能力。可以说，农业综合开发是一种市场经济条件下“授人渔”的做法。
对于究竟是什么因素阻滞了农业技术进步这一问题，传统的观点认为，这是由农民的文化水平低、愚昧无知所导致的对技术进步反应迟钝或天然排斥。然而，大量研究表明，这一观点是不完全准确的。因为，一方面传统农业中的农民在现代科技信息的影响下，对现代技术应用有着一定的渴望；另一方面，只要有一定的价格刺激和利益诱导，从现实利益出发，农民是可以接受现代科技，并用之于农业产业结构调整的。可见，尽管传统农业技术停滞与农民文化素质低、信息不灵有关，但主要原因还是在于农民追逐利益的行为特点及由此派生的风险规避行为。
由此可见，改造传统农业，首先需要考虑的问题是应以什么样的方式和措施把现代农业技术引入到农业生产体系中来，才能使率先使用这些技术的农民得利，并且不至于冒很大的风险。农业综合开发是迄今为止较为理想的引导农民使用先进科技的方式和措施，因为由政府主持的农业综合开发始终坚持以科技为先导，力求将每一个农业综合开发项目区都建设成为现代农业科技示范园区，力争率先使用滴灌、喷灌等先进的节水技术，率先选育和使用优良种子，率先运用大棚技术等，使农民有一个对现代农业科技的直观感受和学习的基地，这样，一方面，农民可以从中看到使用现代科技所能产生的巨大效益，另一方面又可以免除试用新技术可能带来的风险。因此，对于农业综合开发必将会大大激发农民学科技、用科技的积极性。
五、农业综合开发采取政府补助，农民筹资，银行贷款来筹措资金的方式，有力地促进了政府支农观念的转变
如何提高财政支农资金的效益，是我国财政管理中长期探索而未得到有效解决的问题。多年来我国财政在支农资金上采用过无偿分配形式，由于这种财政拨款带有明显的“恩赐”性质，造成了农民对政府的过度依赖，“政府出钱，农民种田”，甚至走入“越补越穷，越穷越补”的怪圈。改革开放以来，针对无偿供给方式效率低的问题，国家在财政支农资金的使用上采取了重大改革，实施有偿资金制度（即贷款制），并以此形成农发基金。如果对财政部门作为农发基金的贷款主体资格存而不论，只就其性质来讨论，贷款也只是适合于私人产品的供给，而不适合准公共产品的供给。因此，对于财政农发基金贷款引起的诸多问题，在这里不再展开。
通过上述财政支农的历史分析，不难看出，单纯的政府无偿拨款或贷款，都不能有效地解决对农业准公共产品的供给问题。问题的关键在于，长期以来，我们只是在政府支农资金的形式上变来变去，而没有涉及到政府支农资金的实质。这个实质归纳起来有两点：一是农民所需要的是物，而不是钱；或者更具体地说，是通过公共工程所提供的服务（即劳务产品）。而财政支农资金，无论是无偿拨款还是有偿贷款，都在钱上打转，这就难免有“隔靴搔痒”之感。二是政府提供的准公共产品，必须按受益原则在受益者之间分摊成本，这是市场经济下财政的分配规律。这就是说，在农业的发展和农业的现代化过程中，不仅农民是受益者，而且整个社会也是受益者。对于社会受益部分，政府应当代表社会给予一定的资金资助；农民作为直接受益者，则应当按受益原则承担一部分工程费用。在农民一时拿不出较大的一次性投资的前提下，允许采用财政贷款方式。因此，市场经济下的农业准公共产品提供只能采用无偿资金与有偿资金相结合的方式。而传统支农资金无论是单纯的拨款，还是单纯的有偿借款，都没有解决好这个问题。
由于农业综合开发从一开始就抓住农业准公共产品的提供问题，在方法上，一是坚持以项目为中心，二是采用政府投资与农民投资相结合，政府投资中资金的有偿供给与无偿供给相结合的方式，因而符合市场经济下准公共产品的供给规律。这就充分发挥了政府在农业现代化进程中的组织、领导和推动作用，加快了中国农业现代化进程。因而，它从一开始就受到了各级政府，尤其是县、乡级政府的欢迎，显示出强大的生命力。
从上述分析中，我们也可以得出一个规律性的认识，即无论何项支农资金，都必须按农业公共产品的供给规律来运作，这样，才能取得实效，实现“投入少，产出高，效果好”的目标。农业综合开发不仅提高了自身的资金效益，还为我国农业现代化树立了典型和样板。浙江省正在实施的现代农业园区工程、商品粮自给工程等，都基本上采用了农业综合开发的模式。
六、结束语
从上述分析中不难看出：第一，由于农业综合开发在资金筹措、产权定位、农业科技推广、效益思想的贯彻等方面，都打破了传统的财政支农资金模式，体现了市场经济下政府准公共产品的提供规律，因而它的确是一项政府支农的制度创新。
第二，农业综合开发从解决长期以来短缺的农业准公共产品供给着手，找到了市场经济下政府利益与农民利益关系的“连接点”和纽带，从而充分发挥政府在农业现代化过程中的领导、组织和推动作用。因此，它发挥了社会主义市场经济下的公有制度优势，这就有利于形成“合力”，与资本主义国家农业现代化的自发过程相比，我国实现农业现代化的过程有可能大大缩短。
这两方面已告诉我们，农业综合开发必将成为促进和推动中国农业现代化的有力“杠杆”。或者从更高的角度看，它可能是中国农业现代化的希望所在。
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