浅谈农村土地承包经营权流转中的政府作用，本文主要内容关键词为：经营权论文,浅谈论文,农村土地论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着广东省二、三产业快速发展，城镇化进程的加快以及农业机械化的广泛应用，农村劳动力向非农产业转移数量增加，越来越多的农民“将通过家庭承包取得的土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”①。面对快速发展的形势，如何积极稳妥地推进农村土地承包经营权流转，维护农民土地承包经营权与经营利益，保障流转合法有序地推进，成为当前流转工作的重要课题，也是政府部门必须应对的一个挑战。
一、当前广东省农村土地承包经营权流转存在的问题
广东省农村土地承包经营权流转始于上世纪80年代中期，在第二轮土地承包关系调整后快速发展。尤其是近年来，农村土地承包经营权流转呈现良好态势。截至2009年12月底，全省承包经营权流转面积582万亩，占落实承包经营权面积的20.76％。流转形式有转包、出租、入股、转让和互换等（见表1）。
随着农业经济结构调整和效益农业的发展，在农村土地流转市场中，流转主体除农户外，还出现了农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户、工商企业、科研机构、城镇居民等一批新生力量。流转规模也由过去的零散型向连片集中型发展（见表2）。
目前广东省农村土地承包经营权流转总体是平稳健康的，但随着流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，流转过程中出现了诸如农民权益受侵害、流转行为不规范、信息不畅通等问题。主要表现在：
（一）农户权益受到侵害
一是承包经营权受侵害。个别地方强行收回外出务工农民的承包地，用行政命令的办法硬性调整承包地，利用职权变更解除土地承包合同，强迫承包方进行流转等，侵害了农民承包经营权。二是流转后的土地用途被改变。有些流转后的土地，用于“非农”用途，导致流转合同到期后，农民复耕困难。三是受到部分企业的侵害。有些企业流转土地后，一旦经营不善甚至破产，农民就面临收不到租金的风险，经济利益得不到保障。
（二）土地流转行为不规范
在土地流转过程中，存在一些不规范行为，表现在：一是流转中不同程度地存在“三多三少”现象：即农民自行流转多，报村社备案的少；口头协议多，书面协议少；书面协议内容不规范多，内容规范的少；二是流转地价的评定缺乏科学合理的标准，流转价格不合理。土地流转价格理应由市场规律决定。但处于自发状态的流转，流转价格只是双方达成的协议价格，而不是由市场供求决定，体现不出土地区位性；三是流转双方未按要求到镇（街）农业部门进行合同鉴证、存档和备案，双方权益不能受到法律保护。这些不规范行为的存在，为以后产生纠纷留下了隐患。
（三）流转信息不畅通
在当前流转市场中，流转供求信息不能及时有效沟通，往往出现农户有转出承包地意向，却找不到合适受让方，而需要转入耕地的人又找不到转出者，导致有些承包地撂荒，有些涉农企业和种植大户需要农地却找不到可用资源。尤其是遇到规模用地，县（市、区）找镇、镇找村、村找民，从业主咨询到投资一年半载才签订协议，限制了承包经营权在更大范围和更高层次上流转，造成土地资源紧缺与过剩并存的被动局面，影响了土地资源的合理流动和有效配置。
二、各级政府在土地承包经营权流转管理和服务方面的实践探索
（一）政府需在农村土地承包经营权流转中发挥作用
在我国法律规定中土地属于特殊的物，其所有权归国家和集体所有，经营者（使用者）不是土地所有者。因此，农村土地流转，实质是承包经营权的流转。现行的法律和文件指出，流转要坚持以下原则：依法——《农村土地承包法》、《土地管理法》等；自愿——不能搞强迫，不能一刀切，因地制宜；有偿——合理定价，建立符合社会主义市场经济的健康、有序的土地市场。只有坚持上述原则，我国“三农”问题才能得到有效解决。
政府作为土地流转市场中的第三方，在尊重价值规律的前提下，应充分发挥“有形之手”，为流转双方提供诸如规范流转行为、提供信息服务、保障双方权益、调处流转纠纷等管理和服务。中央出台的一系列农村政策中，对此作出了明确规定：党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”；2009年中央一号文进一步要求“健全土地承包经营权流转市场。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务”。广东省委、省政府在《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快推进农村改革发展的意见》也明确指出要“加快土地承包经营权流转市场建设，培育发展土地流转中介服务组织。”
（二）各级政府在土地承包经营权流转管理和服务方面的实践探索
近年来，广东省各级政府因地制宜、分类指导，在稳定和完善土地承包关系的基础上，积极探索土地流转模式，建立健全流转市场，规范管理流转行为，开展信息服务，为正确引导和规范农村土地承包经营权流转做了大量工作，发挥了重要作用。
1.推行全省统一的土地流转合同规范文本。为确保全省土地承包经营权流转有序进行，广东省农业厅与省工商局联合下发了《广东省农村土地承包经营权流转合同（示范文本）》，全面规范承包经营权流转行为，对流转规模、流转期限、价格与支付方式、流转用途、合同终止变更或解除、违约责任和争议解决等条款作出明确规定，切实维护农民土地承包权益。
2.制订土地流转扶持政策。广东省部分地区结合当地实际，制定扶持政策，促进土地流转市场“活”起来。广州市出台《中共广州市委广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》，提出“按照依法、自愿、有偿和‘三个不得’的原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式把承包经营权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手，市、区（县级市）按实际流转面积给予适当的财政补贴。”2008年以来，广州的增城、从化、番禺，清远的英德，东莞的石排、望牛墩等地也分别制定了一系列加快土地流转的扶持措施，鼓励土地承包经营权流转。
3.建立土地流转服务中心。2008年，广东省农业厅启动了高要市白土镇、清新县三坑镇和云安县南盛镇三个农村土地承包经营权流转市场试点，为流转提供信息发布、合同签订、价格指导、政策咨询和纠纷调解等服务。2009年，广州市在花都区花山镇、从化市城郊街、增城市小楼镇成立了农村土地流转服务管理中心。目前，全省有9个地级市的15个乡镇建立了流转服务中心。这些服务中心的建立，有效扩大了信息覆盖和服务半径，为流转各方提供了便捷的信息服务；建立了农地分等定级机制，评估出客观、公正的市场价格，为流转双方公平交易提供合理依据；同时，也为政府更好地管理和决策提供了及时的监测数据和统计结果。
4.探索成立农村产权交易所。广东省部分市县探索土地承包经营权流转逐步走市场化和社会化的道路，如广州农业局联合产权交易所、金融办等部门，于2009年6月30日成立广东省首家农村产权交易所，这也是继成都、重庆、武汉之后，全国成立的第四家农村产权交易所。目前，该交易所正积极与试点镇（街）的土地流转服务管理中心商谈职能对接和业务开展事宜。产权交易所的成立，为土地流转搭建了专业的市场交易和信息发布平台，扩大了流转范围，引入了更多社会资本投入农业领域，提高了流转的专业化、市场化水平，促进了土地流转市场的发育和完善。
（三）加强承包经营权管理和服务工作亟待解决的问题
各地政府按照“依法、自愿、有偿”原则，大胆创新实践，形成具有地方特色的管理和服务模式，健全了服务功能，完善了管理制度，成功地将流转纳入信息化、市场化、规范化的轨道。如通过流转服务中心的信息平台建设，搭建了流转双方信息互通的桥梁，降低了交易成本，解决了“有人无田种、有田无人种”的人地矛盾。三个省级流转市场试点镇自2008年底成立流转服务中心后，1年时间内，通过电子显示屏和流转信息网先后发布了1253条土地转出和受让信息，为959个村民小组和3493户农户办理了流转手续，签订3466份流转合同，流转面积11246亩。
尽管各地政府的探索和实践收到了较好效果，但总体来看还处在摸索阶段，目前，流转市场建设中还存在各地进展不平衡、农民对流转心存顾虑、流转服务中心数量有限等亟待解决的问题，需要政府进一步加强组织指导。
1.农民对流转尚心存顾虑。在土地流转市场中，农民是土地的主要供给者，而目前流转市场上存在土地供给不足的现象，主要在于农民对流转还心存顾虑，原因可归结为：一是对流转政策存在误解。认为流转是对承包地的重新调整，流转会失去承包权；二是农村社会保障体系建设滞后。当前农村社会保障体系建设滞后，农民还主要依靠土地收入来解决看病、上学、养老等问题，土地收入依然是作为最基本的生活保障。尤其在非农就业岗位和收入不稳定的情况下，绝大多数农民将土地视为“活命田”、“保险田”和非农就业的“退路”。2008国际金融危机影响下，大量农民工回流就充分反映了农民的这种心理。
2.流转服务中心数量有限。虽然流转已成普遍现象，个别地方政府仍认为流转应顺其自然，因而引导不力，服务滞后，目前，广东省土地流转服务信息平台的数量有限且发展不平衡，仅有9个地级市的部分乡镇建立了服务平台，有近一半的地级市尚未建立流转服务平台。建立全省统一规范的土地流转市场和管理信息系统尚需时日。
3.相关的配套政策尚不健全。一是《农村土地承包法》亟待修订。党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而且有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”仅是讲了方向和原则，“长久不变”的起点和期限如何确定尚需相关法律法规给予界定。二是全省统一的流转规范和管理方面的法规缺失。在流转程序、流转方式、流转档案管理等方面，广东省尚未制定实施细则。三是缺少相应的扶持政策。一方面规模经营主体从农户手中承租耕地，生产的初期成本远高于普通农户，加上农业的特殊性，向银行借贷往往存在困难，规模经营主体会感到压力；另一方面，广东省人均耕地面积不足0.4亩，户均承包地数量少，未有外在激励的情况下，农户宁肯丢荒，不愿进行流转，对农地连片规模经营形成了障碍。
三、政府在农村土地承包经营权流转工作中要进一步发挥作用
广东省已落实土地承包经营权的耕地面积2808万亩，其中适宜流转的耕地面积有1560万亩②，宜流转而尚未流转的有1036万亩，可以想象土地流转市场还有很大的发展空间。继续积极稳妥推进承包经营权规范、有序、健康流转，加强流转管理和服务，是一项长期而艰巨的任务，也是各级政府必须承担的重要职能。做好这方面的工作，对于稳定和完善农村基本经营制度、维护农民土地承包权益和促进现代农业发展，具有十分重要的意义。
（一）完善农村土地承包制度
当前要继续抓紧抓好延包后续完善工作，一是解决一些地方存在的延包遗留问题，确保承包期限、地块、合同、经营权证书“四到户”。二是切实加强农村土地承包经营监督管理，进一步强化农村土地承包合同管理，认真清理、规范整理和永久管理好承包档案资料，做好承包合同的签订、鉴证、备案、监督工作，逐步实现承包档案管理信息化，形成土地承包经营权登记制度。
（二）引导农民自愿参与土地流转
1.引导农民转变观念。土地承包经营权属于农民，流转的主体是农民，因此，调动农民的积极性是推动适度规模流转的关键。针对部分群众对流转存在的误解，充分利用各种媒体，继续加大对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的宣传力度，让农民了解政策，放心流转。
2.帮农民算好经济账。引导农民打破传统的小农经济意识，形成土地是一笔资产的观念，使农民认识到流转是合理利用土地资产、增加财产性收入的有效手段，在“租金＋工资＞种田收入”时应及时把农地流转出去，从而杜绝撂荒现象。
3.做好信息服务。利用服务平台、网络、广播、报刊等各种媒体开辟信息专栏，发布流转信息，提供流转地投资方向与市场分析，引导农户与涉农组织、种植大户顺利接洽。
（三）加强土地承包经营权流转管理
一是规范流转合同文本。乡镇农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织需及时向达成流转意向的双方，提供全省推行的统一文本格式的流转合同，并指导合同签订。二是形成土地流转登记备案制度。乡（镇）农村土地承包管理机构要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。三是坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。加强与纪检、监察、司法、信访、国土等部门沟通协作，重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题，确保土地流转做到三个“不得”：即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途和不得损害农民土地承包权益。
（四）加强服务体系建设
1.建立健全土地承包经营权流转服务组织机构。要按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的基本要求，积极引导乡镇、有条件的村建立土地流转服务中心（站），同时，积极引导社会中介组织参与农村土地流转服务，为流转提供信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务。
2.完善土地流转纠纷调处机制。做好农村土地承包经营权的纠纷调解仲裁工作，是流转健康有序发展的根本保证。2010年1月1日起，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》正式颁布实施。进一步强化属地管理职责，提高纠纷调处人员素质，充实纠纷调处机构，健全民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系，维护农民合法权益，成为当务之急。2009年，广东省农业厅已选取若干个县（区）先行开展土地承包纠纷调解仲裁，探索工作方法和经验，为广东省实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，做好纠纷调解仲裁工作提供有益的借鉴。
3.加强对规模经营主体的服务。综合运用财政、税收、信贷和保险政策扶持农业适度规模经营主体扩大农地经营规模。采取财政补贴、税收优惠、信贷扶持和农业政策性保险等措施，大力发展专业户、家庭农场、农民专业合作社，并鼓励支持他们以转包、租赁、转让、互换、股份合作等方式流转农户承包地，扩大经营规模；鼓励和扶持农业产业化龙头企业与农户建立紧密的利益联结机制，通过租赁、股份合作、合同订单等形式，发展“公司＋合作社＋农户”、“公司＋协会＋农户”等产业化经营模式。
（五）建立各项保障机制
一是建立多层次的农村保障体系，包括发展农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，发展和完善农村合作医疗制度等，如建立健全面向全体劳动者的职业技能培训机制，重点推进农村社会养老保险、医疗保险和农业保险事业，将农民生活及养老保障从土地中剥离，将长期流转承包经营权的农民纳入农村社会养老保障体系，根除农民的后顾之忧。二是建立约束政府行为过度干预的机制。严格执行依法、自愿、有偿原则，尊重农民对土地承包经营的自主权，倡导积极作为，防止强迫、命令，严防截留、扣缴。切实维护农民对土地流转的收益权。三是可探索建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签订后，经营业主每年应交纳一定数量的风险保证金，如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退还，保障农民权益。
（六）逐步健全土地承包经营权流转的配套法规政策
一是修改完善当前土地承包经营管理方面的法律法规。如对“长久不变”的要求进一步细化，为顺利实现土地承包经营权流转奠定法理基础。此外，近年来，我国在土地管理领域进行了许多改革和探索，并形成了不少政策性文件，可以把这些行之有效的政策及时地上升为法律。二是加快土地承包经营权流转市场方面的法规建设。根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等，结合广东省实际，对参与农村土地流转的市场主体、流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确规定，确保流转有法可依、有章可循。三是制订扶持规模经营的政策。西方国家如日本、法国、英国、丹麦等，都采取措施鼓励农场（农户）扩大经营规模，对土地出租者给予直接补贴，对购买或租进土地给予补贴或低息贷款。我国部分省市已在这方面先行先试，制订了扶持政策，如重庆市政府2007年出台了《重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见》，2008年，江苏省财政厅会同省农业主管部门出台《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》等，以确保农村土地承包经营权流转稳妥推进。广东省可借鉴其他省市经验，结合本省实际，出台相应的扶持政策。
注释：
① 引自2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》。
② 各市农业局的调查统计，未包括深圳市。
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