现阶段产业政策的实际情境与模式，本文主要内容关键词为：产业政策论文,情境论文,现阶段论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种宏观上的外在干预，“适宜”的产业政策能够促进个别产业或整个产业体系的健康成长与新陈代谢，抑制过度波动，甚至可以作为一种控制竞争格局的战略性手段。“不适宜”的产业政策反而会干预竞争、扭曲市场机制，进而有损效率。总的来说，产业政策可以是有利的。那么，什么样的产业政策是“适宜的”或者说是“有利的”呢?
一、产业政策的效用：一个文献综述
我国的产业干预始于第一个五年计划，当时政府基本移植了前苏联模式，采用价格和数量控制等严格的行政手段保障重工业优先发展。在我国经济的高速发展阶段，产业政策一直是政府干预的重要手段。对于经济学研究而言，一个重要的前设性命题是：政府政策干预对产业成长过程而言是否是必要的，或者起码是有利的?大量实证性研究试图对此给予回答。Beason、Weinstein以相关政策工具(如JDB贷款、净补贴、关税保护等)为自变量，对1955～1990年日本各产业增长率进行研究后认为：日本各工业部门生产率的提高只有7％左右能够用产业政策解释；对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言，产业政策与生产率之间甚至是负向的相关关系。总体上讲，日本产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响[1]。Michael Poter对日本主要行业的产业政策与国际竞争力的研究表明，具有较强国际竞争力的产业受产业政策的影响较小，而产业政策干预越多的行业反而越没有国际竞争力[2]。竹内高宏对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行详细比较后也认为，日本成功的产业大多没有产业政策的支持，而失败的产业恰恰是产业政策管束过多，特别是限制竞争较多的部门[3]。
但大多数经济学家仍认为产业政策是必要的。Ito认为，日本经济的快速增长很大程度上得益于日本的产业政策有效地提升了日本产业部门的生产率[4]。Amsden、Wade认为，产业政策的存在有其必要性[5][6]。Brander and Spencer的研究证明，政府的产业政策如出口补贴、进口限制、投资或研发补贴可以起到打击竞争对手、保护本国企业优先进入某些特定行业的作用[7][8]。林毅夫(2007)认为，如果遵循新古典宏观经济理论，不对市场特别是投资行为进行任何干预，国民经济很可能出现一个产业接着一个产业的投资过热和产能过剩，发展中国家将会出现比发达国家更为频繁的周期波动和金融、经济危机。这是因为，在发展中国家的产业升级过程中，企业面临的是技术、市场比较成熟、已存在于世界产业链内部的产业，对新兴的、有前景的产业容易产生共识，在行为上反映为投资的“潮涌现象”，即短期内过度投资形成过剩产能，继而诱发经济波动。因此，合理的产业政策对发展中国家经济的健康平稳运行是必要的。潘士远、金戈也持有相同的观点[9]。
还有一些学者认为产业政策的有效性是有条件的。Tetsuji Okazaki对日本战后经济恢复时期的政企关系进行研究，认为政府与企业对于政策目标达成共识、信息的对称以及政府有力的制度条件保证了产业政策的有效性[10]。白雪洁以日本代表性产业组织政策为例，提出产业组织政策成功与否与产业所处的生命周期及每一阶段企业的行为密不可分[11]。周叔莲等认为，高增长行业产业政策的有效性与行业本身的技术属性及产业政策的动态调整有关[12]。
二、产业支持对象的普遍性：选择性或普惠性的产业政策
综观各国产业支持政策不难发现，某些政策设计是针对特定的产业(如战略性新兴产业)或行业中的特定企业(如大型国有企业)提供的排他性的激励，而某些政策的设计则是对所有行业和企业提供不定向的、普遍的激励。Lall将产业政策分为“功能性的产业政策”和“选择性的产业政策”[13]。冯晓琦、万军(2005)认为。“选择性的产业政策”或“部门性的产业政策”是以特定的产业为扶持对象，其政策功能是主动扶持战略性产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，以实现经济赶超目标；而“功能性的产业政策”是以市场失败为理论基础，其政策功能主要是弥补市场机制的缺陷。
这里认为，从支持对象的普遍性角度，可将产业政策分为选择性产业支持和普惠性产业支持两大类。选择性的产业支持是指，政府在对产业未来发展方向进行主观判断和决策的基础上，运用政策力量对产业进行定向性选择，集中资源支持某些产业(企业)。如“二战”结束后的前苏联为保证冷战格局下的国防安全，依靠限制非公有制经济、以农补工、工业生产向重工业倾斜等方式，快速建立起以国有经济为主的重工业基础。与此对应，普惠性产业支持则是指面向所有的产业(企业)的开放性的扶持政策，政府并不取代市场的资源配置功能，而是着重为所有产业(企业)提供一个更加公平、有效的竞争平台，其在政策原理上基于对市场本身所具备的选择与淘汰机制的承认和尊重。我国20世纪70年代末的改革开放正是一种普惠性的制度变革，从产业支持的意义上讲，是由单一的国有经济准入和严格的行业限制向多种所有制、全方位产业开放的转变。可以从多个方面探讨两种不同类型产业政策思路的合理性。
第一，从判断产业发展方向所需的信息基础和风险而言，政府并不适合扮演比企业更积极的角色。企业作为经济末梢和市场的直接参与者，往往比政府更直接地感知市场的变化，并且具有更加灵活的调节手段来适应这种变化。从判断失误可能产生的后果而言，动用公共资源投入不确定性较高的技术和产业领域更易引发质疑，失误产生的损失也往往是巨大的；而现代企业制度下的企业能将损失控制在所有者和债权人的范围之内，风险要小得多，并且更加可控，因此企业更适合作为风险的承担者。如果政府确信能够掌握比企业更加全面的信息，一种开放而且建设性的做法是，建立多种信息来源，广泛支持公共和私有机构的产业研究，并通过公共平台将这些信息传递给企业，由企业结合自身所掌握的市场信息自行作出投资决策，而不是直接进入特定领域或指明产业方向。
第二，普惠性的支持政策鼓励竞争，选择性的支持政策则在一定程度上有损竞争的公平性。选择性支持的对象集中在特定的微观主体上，不论倾斜对象是国有大型企业、外资企业或是特定行业，都难免会替代市场机制的资源配置功能，损害竞争和效率，诱导垄断和寻租行为的产生。而普惠性政策强调企业间自由竞争在形成产业竞争力中的重要作用，在制定和实施过程中尽可能考虑对公平竞争所造成的影响，对企业和行业采取广泛而开放性的支持，从基础上提升企业的创新动力和竞争活力。比如政府针对企业研究开发、技术革新活动予以普遍的税收和信贷支持，而不是针对特定的企业实施补贴。在市场经济的前提下，政府的产业干预有必要实现由产业(企业)选择动机向产业(企业)扶持、培育动机的转变。我国汽车产业的发展历程证明了选择性产业政策和竞争性产业政策对于提升企业竞争力的不同影响。我国汽车行业曾较长时期实行高关税保护、重点倾斜“三大三小”、限制其他资本进入等典型的选择性政策，结果是企业长期在政策的保护下，市场竞争能力逐步退化，自主研发和创新能力低下。加入WTO后，行业限制逐步开放，外资大量进入本国汽车市场，以合资方式与本土汽车制造商设立合资品牌和合资公司，同时民营汽车企业如吉利、奇瑞、比亚迪等快速发展，逐步形成了多种资本并存、多品牌竞争的行业结构。开放性政策极大促进了我国汽车行业技术水平、生产能力、国际竞争力的提高。2009年我国首次成为汽车产销的世界第一大国。
第三，普惠性的产业政策容忍多元化，有利于创新行为的繁荣。选择性政策强调政府在产业发展中的引导作用，无论如何设计，总是存在对选择范围外的经济活动的排斥性，不利于多元化的发展。普惠性政策在设计原理上宽容多元性，只要在法律和体制允许的范围内即可，企业的经济活动是自由的，存在方式和发展方向是多维的。多元化产生的技术溢出和乘数效应有利于产业创新，有利于减弱经济波动，也有利于基础性研究的应用性转化并反过来推动基础研究，从而形成产业与研究的良性互动。
第四，选择性产业政策与普惠性的产业政策在不同经济发展阶段的效果不同。处于“赶超”阶段的经济体在制定经济政策时，比较容易依据国际产业分工和产业转移的趋势来选择产业发展方向，从而缩短产业升级的进程，避免“潮涌现象”带来的经济波动。而由“赶超”阶段过渡到“领先”阶段后，由政府来选择产业的未来发展方向面临的不确定性要大得多。如日本在20世纪90年代步入世界一流经济强国之后，政府耗费巨资研发第五代巨型计算机，试图占领计算机技术领域的前沿，不料整个世界的信息化技术向个人计算机和网络化的方向发展，由于政府对产业技术发展方向的判断失误，第五代计算机技术未出襁褓便遭淘汰，不仅造成公共资源的极大浪费，还使日本错失了在新技术领域领先世界的良机。因此，欧美等发达市场经济国家均将具有普惠性质的竞争政策作为市场经济有效运作和产业部门有序竞争的基本保证。
综上，短期而言，选择性的产业支持能够较快地实现政府在某些方面的特定目标，但就长远而言，普惠性的产业支持更有利于在市场经济前提下公平竞争环境的形成和经济活力的提升。我国的产业政策往往选择性特征较为突出，政府在政策制定和实施过程中的行为边界也较模糊。随着市场运行日趋成熟，经济由“赶超”向“领先”的临界点接近，产业政策的设计有必要向更加开放和长效的思路转变。
三、政策作用的市场端口：供给扶持与需求引导
除了行政管制，市场经济前提下的经济政策不外乎从供给和需求两个端口与市场机制对接，产业政策也是如此。侧重供给扶持的产业政策以生产者激励为特征，通过政府补贴、税收减免等方式支持特定产业或企业，鼓励其扩大生产；侧重需求引导的产业政策则将着力点集中在使用者或消费者身上，通过对特定消费行为给予补贴，或直接通过政府采购，为被支持行业创造需求、扩大市场，从而间接促进相关产业发展。
从逻辑上分析，对于出口部门或出口导向型经济而言，其对区内市场依赖程度低，政府在主观上具有通过出口拉动经济的动机，在客观上也不太可能对区外消费者直接施加影响，因此其倾向于供给端激励是可以理解的；而对于以区内市场为主的内源性经济或产业部门，产业政策的可选择范围则更广泛一些。为验证这个逻辑判断，这里对日本和欧美的产业政策及其形成背景进行比较。
日本的产业政策具有典型的供给端扶持的特征，而这与其“贸易立国”战略与出口导向的产业特征密不可分。研究表明，1946～1955年是日本经济的高速发展时期，但从1956年开始进入国内供给过剩的阶段。1951～1955年，日本资本产出系数约为1∶1，但是从1956年起开始起下降，这说明制约增长的已不再是供给，而是需求[14]。生产能力日趋扩大的国内生产部门迫切需要找到消化其过剩产能的出口，而拥有巨大消费力的美国正提供了这样一个市场。在此背景下，日本政府采取了一系列政策措施：一是大力引进世界尖端技术水平的资本设备，促进国内产业部门的转型升级；二是鼓励现代化投资以提高国内产业的生产率水平；三是通过低汇率补贴出口企业。通过这些措施鼓励出口、改善贸易收支，成功实施了其“贸易立国”的战略，建立起以钢铁、船舶、汽车、电子等为支柱产业的极富国际竞争力的产业体系(中山伊知郎，1959)。可见，以供给扶持为显著特征的日本产业政策，正是在国内经济由供给约束向需求约束过渡、产出由以国内市场为主向以国外市场为主的背景下产生的。
反观欧盟和美国的产业政策方式及背景则截然不同。美国在“二战”以后成为世界头号经济强国，拥有活力充沛的国内经济和巨大的本地消费能力；而欧洲国家在“二战”后积极推动欧洲一体化进程，1957年《罗马条约》签订后，以关税同盟为主要内容的统一大市场逐步形成并在此后不断扩大，持续深入的一体化降低了同盟内部的交易成本，而且经济增长的内部动力强劲。广阔的内部市场和自由经济的传统，使欧美国家形成了以需求引导为主的产业促进方式。政府引导需求主要有两种方式：一是直接补贴消费者。例如，美国政府为鼓励新能源产业的发展，在1978年的《能源税收法》中明确规定纳税人用于其房屋购买太阳能发电和风力发电设备的开支可从当年缴纳的所得税中予以抵扣；为鼓励新能源汽车的使用，对消费者购买新能源汽车给予7000美元的抵税额度。欧盟国家通过广泛实施高福利政策对区内经济实施注入，极大地促进了内部需求。二是基于产业目标的政府采购。如美国政府颁布《购买美国产品法》、《小企业法》，要求行政机构优先向本国供应商、中小企业倾斜，并通过“提高技术标准”、“增加检验项目”、“技术法规变化”等方式提高国外高新技术产品进入门槛，保护国内高新技术产业，促进了20世纪五六十年代“美国科技的黄金时代”的到来；美国政府耗资巨大的太空计划更是其航空航天产业领先世界的直接驱动力。欧盟各国通过政府采购促进其高新技术产业发展的做法也由来已久，20世纪50～80年代，瑞典政府成功地通过政府采购促进了许多高技术企业的发展；在IP电话技术还未进入实用领域的情况下，德国海德堡市政府作为先行用户，成功地推进了IP电话技术与传统电话网络的融合。
日本和欧美不同的产业政策作用方式证实了上述的逻辑推断，即以外部市场为主的出口导向型经济或产业，比较适合从供给端给予扶持，而内部市场广阔、产业发展动力主要来自内部的经济体，其产业政策在需求引导的方向上存在更大的空间，并且因其对市场的干预是间接的，因而“试错”的风险也更低。
从我国的产业实践来看，改革开放前期，经济的出口导向特征明显，因此主要采取了对特定产业(如劳动密集型产业)和企业(如国有大型企业、外资企业)在税收、金融、政府补贴等方面的直接支持，供给端扶持的特征明显。2008年金融危机后，国际市场结构发生广泛而深刻的变化。同时，改革开放初期的体制红利与低成本优势在不断弱化，出口导向战略不可能成为我国的长期策略。事实上，与日本、韩国等国家相比，我国巨大的内部市场为产业政策在需求引导维度上留下了广阔的空间。面对欧美等发达国家需求下降、贸易保护主义加剧等制约因素，充分重视国内市场，积极引导内部需求，更新消费理念、提升消费层次，将对我国产业转型升级以及战略性新兴产业的发展产生巨大推动力。
四、要素的流动性与政策效果：国家和地方的产业政策
从实施主体来看，产业政策可分为国家和地方两个层面。由于关境、货币等形成了商品和要素流动的硬约束，因而国家层面的产业政策的资源配置效应，主要是资源要素在不同产业部门间流入流出，其引起资源要素跨境流动的可能性较小。而地方性产业政策则更可能引起资源在地区间的流动。这种要素流动性的差异有可能形成国家和地方层面的产业政策效果的差异，在设计产业政策时，国家政策和地方政策必须考虑要素流动性的影响。
从理论上说，国家层面对特定产业(企业)予以特殊的支持，必然形成资源要素由其他产业(企业)向这些特定的产业(企业)流动，从而对支持范围以外的产业(企业)产生“挤出”效应。但是，地方政府如能先于其他地区实施特定的优惠措施，则可能使区外资源向区内集中，而不对本地其他行业产生影响或者影响较小，从而促进地方经济的发展。当然，这种促进是以其他地区要素报酬水平较低为前提的，一旦地区经济差异和要素报酬差异缩小，或其他地区也给予同等的政策优惠，这种资源跨区域集中的效应及由此带来的政策红利就会逐渐消失。改革开放前期，我国东部地区的部分省市，利用先行开放的政策优势吸引了国内大量资本，劳动力资源向这些地区的出口导向型产业集中，率先发展起具有较强国际竞争力的现代产业体系。但随着改革开放的深化，内地经济发展水平普遍提高，东部地区政策优势消失，其产业不可避免地遭遇“要素回流”的冲击，这几年东部地区劳动密集型产业遭遇的“民工荒”等问题便是一个有力的佐证。
一个可以理解的情况是，相对于中央政府，地方政府更倾向于采用供给端扶持的产业支持政策。企业税收是政府财政收入的主要来源。由于企业跨地区迁移的成本比跨国迁移要低得多，面临区域竞争的地方政府将产业支持的着力端更多地放在供给端(企业方面)，以吸引盈利能力强的企业留在本区域内，其行为是理性的。另外，消费者流动性较大，其消费行为未必一定与本地产业相关，因此地方政府在实施需求引导时也存在多种顾虑和相互之间的利益博弈。显然，国家层面的产业政策在这些方面的担忧则要少得多。此外，由中央财政实施的需求引导型产业支持，可以避免由于地方财政能力差异导致的约束。
综上，国家层面的产业政策设计应具有宽广的视野，着重于激发体制的深层活力，更多地考虑营造公平的市场竞争环境，促进市场繁荣和创新活跃，引导人们的消费观念及消费方式迎合健康、环保、节能的国际趋势，因此，普惠性、需求端引导的产业政策比较适宜。而在承认区域竞争和资源流动的前提下，地区性产业政策则可采取供给支持与需求引导结合、普惠性与选择性产业支持结合的思路，根据地方经济发展阶段的特点来具体设计实施。
五、产业政策的退出机制
合理的产业政策应具有灵活的退出机制。如果产业支持缺乏退出机制，退化成一种长期补贴，使企业形成对政府扶持的长期依赖，干扰了产业正常的新陈代谢和企业的创新动力，这样的产业政策就是失败的。产业有生命周期，因此，针对特定产业制定的选择性的产业政策，因其排他性和对竞争秩序的干预，更应在设计之初就考虑退出的问题。政府为扶持新兴产业的发展往往会实施定向明确的财政、金融支持，但当产业由幼稚期过渡到发展期乃至成熟期后，政府就应及时取消这种对市场经济活动的干预，从而过渡到以竞争机制为核心的、不再针对特定产业的、普遍的竞争激励。针对企业的供给支持和针对消费者的需求支持也是如此，一旦达到政策设定的目标，政策干预就应及时退出，将经济调节的权力交还市场。