证券市场监管体制比较研究，本文主要内容关键词为：市场监管论文,体制论文,证券论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对证券市场实施管理是证券市场发展的必然，通过立法和设置专门管理机构对证券市场进行监督管理，标志着证券市场的发展进入了一个由自由放任的市场转变为受国家全面控制管理的市场。世界各国不论是发达国家还是发展中国家都先后对证券市场普遍制定了法律，实施管理和监督，而且还在不断修订现有的法律和制定新的法律，努力使本国的法律更加完善。本文拟就几个国家的证券市场监管体制作一比较，以期找出其特点。
一、证券市场的主管机关
证券市场主管机关是指代表国家对证券的发行和交易行为以及与证券的发行和交易有关的个人、组织进行管理的执法机关，又称为证券管理部门。它的管理对象就是证券市场。从世界各国各地区的立法和实践看，证券市场的主管机关基本上可分为专设型和兼管型两类。
所谓专设型即设立专门的证券管理部门对证券市场实行管理。其中各国又有所不同：一是以美国联邦证券交易委员会（SEC ）为代表的独立型，它直属总统，独立行使职权；二是以法国证券交易所管理委员会为代表的内阁部委型，隶属于行政部门的内阁管理之下，进行相对独立的行业管理；三是以日本大藏省证券局为代表的技术官僚管理型，从属于财政主管部门；四是以印度的法务部公司事务署和财政部经济署资本发行局为代表的分管型；五是以巴西、泰国的中央银行为代表的监督型，等等。
所谓兼管型即不设专门的证券管理机构，由原有的管理部门兼管证券事务，其中又因证券管理体制不同而有所区别：一是以比利时银行委员会为代表，独立行使审核证券的发行，监督公开制的执行等职责；二是以德国、新加坡等为代表，德国分别由联邦银行监督局和各州政府管理证券机构和证券交易所；三是以英国为代表，兼管的政府部门不作实质管理，强调自律，实质审核由证券交易所进行；四是以荷兰财政部证券司为代表的自律指导监督型，该部门只对证券交易所等自律组织作监督指导，而不进行实质管理；五是以约旦金融市场为代表的监督管理型。
二、证券市场的监管体制
根据证券市场的主管机关是否设有专门机构管理，把各国证券市场的监督管理体制分为两种类型：分离的单一性职能管理体制和复合的双重性职能管理体制。
1、分离的单一性职能管理体制
所谓分离的单一性职能管理体制是指“证券交易所和证券交易的监督管理机构，在实体上是相互分离的”。〔1 〕也就是说证券市场的监督管理机构在职能上具有专门或单一性。证券市场主管机关的专设型就属于这一体制，由于监督管理的主体不同，这种体制又分为以下几种：
（1）以证券交易委员会为主体的监督管理体制。 其典型代表是美国，美国1934年创建的证券交易委员会，是统一管理全国证券活动的最高管理机构，它是政府专门负责证券监督管理的一个独立机构，独立行使职权，享有立法权和执法权，主要任务是执行联邦的证券法。同时还设有联邦证券交易所，它是兼具管理与经营的双重性质的一个经济实体，这体现了证券交易所的自我管理的特点。1939年成立的“全国证券交易商协会”是场外交易自我管理的一个组织机构，通过它的各项规章制度，对全国场外交易商进行监督与管理。此外还有两个受证券交易委员会监督的自我管理组织，即负责证券交易清算的清算代理处和负责领导州地方政府公债的交易商与经纪人的地方证券管理理事会。以上几种机构构成了美国证券市场完整的多层次的管理体系，其中证券交易委员会是该体系的核心。属于这一体制的还有菲律宾和韩国，菲律宾根据法律设置了证券交易委员会，按规定证券只有在向证券交易委员会进行登记后才能向公众出售，任何交易所都必须向证券交易委员会登记，该委员会是一个准司法性机构，通过一系列的规章管理证券交易所。韩国的管理体制包括证券交易委员会、证券监督局、证券交易所等专门机构，对证券市场实行严格的管制。
（2）以中央银行为主体的证券市场监管体制。 这种类型的国家的证券监督管理机构是该国中央银行体系的一个组成部分。这种类型的代表有巴西、泰国等。巴西证券委员会“根据巴西国家货币委员会（巴西中央银行的最高决策和领导机构）的决定，行使对证券业务的监督权，根据货币委员会制定的政策，负责促进、管理和监督证券交易所已注册证券的交易，保证交易所及其附属机构正常营业”。〔2〕因此， 巴西中央银行对证券市场的监督和控制负责。泰国的证券业务活动受泰国中央银行的监督。
（3）以财政部门为主体的证券市场监督管理体制。 这种类型的国家或地区的证券市场监管体制，是以财政部为主体或完全由财政部直接管理。典型的国家或地区有日本、法国、意大利和我国的台湾省。日本政府对证券市场管理的职能由大藏省证券局承担，它负责国家证券交易的调查、规划、提案，行使对证券交易所、证券业者、证券金融公司的开业批准权和监督权，负责关于发行有价证券申请书等直接同证券制度有关的事务。随着证券业务的日趋复杂，日本证券市场也出现了证券业协会和交易所等自主管理的手段。法国财政部监督管理证券交易所，通过证券交易所管理委员会调节交易市场，该委员会是从属于财政部的官方机构，其管理权主要包括对各种规章的修改建议权，对证券交易所行使监督管理权、决定权。委员由财政部长任命，其中的两名必须从银行和证券交易所两个行业的代表中挑选。此外，法国证券经纪人在一定程度上参与对证券市场的监督管理，证券经纪人由财政部任命与撤换。意大利的证券管理机构——公司与证券交易所管理委员会和我国台湾证券管理委员会都隶属于财政部，但其特点是这两个管理委员会是由与证券相关的各政府部门共同派员组成的协调机构，该委员会是一个拥有立法权、执法权、行政监督管理的准司法机构。
（4）以中央政府和地方政府为主体的证券市场监督管理体制。 卢森堡政府的监督官承担对证券交易所业务经营的监督，有权检查证券交易的单位和参与证券交易公司的理事会，其职责是保护政府的权益，反对或取消他认为是违反有关法律、法规的任何决议。瑞士的苏黎世证券交易所受苏黎世州政府和由州政府任命的交易所监督官的监督。交易所成员须经该州国民经济管理处批准，州政府指派一名政府监督官负责监督证券交易所的业务经营。印度股票交易所必须受政府有关政策、法令的管理和约束，接受政府的监督和领导，交易所成员的加入、中止、退出以及职员的委托等都要经过政府的批准。所以尽管印度的证券市场由法务部公司事务署和财政部经济署资本发行局分管，但它们都要接受政府的监督和管理。
2、复合的双重性职能管理体制
所谓复合的双重性职能管理体制是指“证券交易所同证券监督管理机构在同一实体内，该实体同时兼具证券交易和证券监督管理的双重职能。也有人将这种不设全国统一管理证券市场权力机构，而由证券交易所或行业工会建立自我管理制度进行监督管理的体制称为自律性管理”。〔3〕前面讲到的兼管型就属于这一体制。 其典型代表是英国和约旦，但在具体作法上，两国又有一定差别，又分为英国型和约旦型。
英国型属于由证券交易所建立自我管理制度进行监督管理的体制。英国对证券市场管理不设专门的机构，由证券市场及其交易的参加者进行自我管理。这种管理体制是由英国证券业交易和证券业理事会等非政府机构组成的。英国的证券交易所是按股份公司形式建立起来的机构，它既是英国的证券交易市场，又是英国证券市场的监督管理机构，担负着国家监督管理证券市场的职能。英国证券业理事会是由十个以上专业协会代表组成的私人组织，是自我管理机构，其主席由英格兰银行任命，它的主要任务是制定规则并解释和实行有关证券交易规则。英国整个证券交易市场活动的运行，除了受有关的法规约束外，完全依靠证券交易所自身的自我约束管理，而这种约束管理也是相当严密和严格的，而且实践证明是成功的和高效率的。属于这一类型的还有荷兰、新加坡、香港等。荷兰证券交易所的领导权由交易所委员会行使，委员会行使监督和组织证券市场的职权，该委员会的决定实质上具有自我管理的特征，证券发行的程序由交易双方的君子协定来安排。荷兰财政部证券司只对证券交易所作监督指导。新加坡管理证券市场的两个主要机构是证券行业委员会和证券交易所，证券行业委员会是一个咨询机构，对证券行业有关的问题提供咨询，证券交易所是一个法人团体，其管理权在性质上属于契约性，即“自律性”，而不是法律性。新加坡货币管理局与财政部对证券市场只作宏观指导。香港证券市场管理属于英国自律模式，政府对证券市场采取自由放任政策。随着证券业的发展，政府对证券市场的监管有所加强，1985年5月成立了“证券及期货事务监察委员会”， 它是独立于政府公务员的监管组织，香港联合证券交易所在该委员会的紧密配合和监督下，采取自我管理的形式运转。
约旦型属于证券交易所同证券监督管理机构在同一实体内具有双重职能的管理体制。属于这一类型的有约旦、德国、瑞典、比利时等，约旦的安曼金融市场是由内阁任命的中央银行、商业银行、专业信贷机构、市场注册公司、工会和工商部公司监督官的代表组成的六个委员会，它同时具有证券交易市场和证券管理委员会的双重职能。德国的证券市场由银行组织，在德国实行的是全能银行制度，银行不仅经营商业银行业务，同时，也作为投资者、交易商和证券经纪人进行活动，控制着证券市场。德国储备银行有权干预证券市场。德国的证券交易所接受州政府监督，政府不采取直接的控制和干预，主要依靠证券市场参加者的自我管理和自我约束。瑞典证券发行及交易由中央银行管理，颇为严格。
三、证券市场监管的立法体系
由于不同的证券市场监管体制，也就形成了不同的证券法律体系。目前世界各国关于证券管理的立法体系主要有两种不同的类型：
一种类型是通过几部主要的法律来管理证券市场。具有代表性的是美国，其作为管理证券市场的法律体系可分为三级，一级是联邦立法，主要有1933年证券交易法，1934年证券交易法，1940年投资公司法和投资顾问法；二级是各州的证券法；三级是证券交易所及证券商协会所制定的规章，对其会员也具有约束力。属于该体系的国家或地区有日本、台湾省、 加拿大和菲律宾等。 日本建立了比较健全的法制， 主要有1948年证券交易法，1951年的证券投资信托法，1971年的外国证券业者法，还有很多是大藏省颁布的省令和法则，如《关于证券公司的省令》，还有交易所自身制定的一套规则，如《公正惯例规则》。此外，宪法、商法、民法都规定了国家保护证券合法取得者的所有权，这奠定了日本证券市场的法律基础。台湾的立法主要由三个部分构成，一是1983年的证券交易法和1988年的台湾证券交易法施行细则；二是台湾省颁布的有关证券交易所的规则；三是证券管理委员会制定的条例。
另一种类型是无专门立法，主要通过证券组织自律来管理证券市场。其典型代表是英国，此外还有香港、印度和新加坡、德国、瑞士、巴西等。英国1986年之前，主要借助于《公司法》、《防止欺诈法》、《公平交易法》、《限制性交易行为法》、《股票交易所（上市）条例》中有关的规定来监管证券市场。1986年的《金融服务法》取代了上述法规，成为英国证券市场管理的基础法。此外，还有伦敦证券交易所的规章，这些规章具有很强的约束力，这些组成了一个完整的证券立法体系。香港借鉴了英国现成的法律体系，管理证券市场的法规主要有《证券法案》、《证券规则》和《香港联合证券交易所条规》。印度的证券立法主要由仍沿用本世纪初的英国公司法和1956年的《证券管理条例》构成。新加坡现行法律制度是英国普通法，并以地方法规、股票交易所的章程等作为补充。德国、瑞士和巴西无证券法，有关证券管理条款都在公司法和银行法中规定。
四、两种证券市场监督管理体制的特点
虽然分离的单一性职能管理体制和复合的双重性职能管理体制有明显的区别，但实践证明这两种监管体制在不同国家或地区的证券市场上都能有序地良性运转，这说明它们都有各自的特点。
分离的单一性职能管理体制的优越性是：首先，它建立了一整套全国或地区统一的全面综合性的法律制度，市场所有参与者都要受到这些法律的监管，市场的所有活动都被纳入严格的法律规范。这样，能有效地防止违法行为的发生，从而确保证券市场的稳定发展。其次政府作为监管机构能超脱于市场的参与者之外，因而能更严格、公正、有效地发挥监管作用，更能注意保护投资者的利益，能有效地克服市场危机。这种体制的缺点是，由于证券市场的复杂性、法律的滞后性，再加上证券管理机构又超脱于证券市场之外，不能及时明察证券市场的发展变化，因而，单纯依靠法律、规则和政府主管机关的管理，难以实现有效的监管。
复合的双重性职能管理体制具有以下优点〔4〕：首先， 它为充分的投资保护跟竞争与创新的市场相结合提供了最大的可能性。其次，它不仅让证券交易商参与制订和执行证券市场管理条例，而且鼓励遵守这些条例，这样的市场管理将更有效。第三，能够自己制定和执行管理条例的私营机构，与靠议会变更其管理条例的机构相比，在操作上具有更大的灵活性。第四，证券经营机构对任何可能发生的违法行为有充分准备，并且能够对此作出迅速而有效的反应。所以这种管理使得对市场的管理更贴切于市场本身，但它同样存在着缺点：首先，它缺乏一套全国性统一的证券法律规范，使得自律性监管没有国家强制力——法律作为后盾。同时由于没有全国统一的政府监督机构，难以实现全国证券市场的协调发展。其次，由于管理者没有超脱于证券市场之外，因此，难以确保证券管理的公正性，同时，自律监管往往把管理的重点放在证券市场的有效运转和保护自律组织会员利益上，而缺乏对投资者利益的有效保障。
为了更好地完善对证券市场的管理，这两种不同的监管体制正在相互吸收对方的优点以弥补自己的不足。如美国在实行严格依法监管的同时，引入了英国的自律性监管体系，证券交易所、证券商协会等自律组织的自我及证券经营机构的内部管理便成为美国证券监管体系不可缺少的内容。英国在保留自律性监管的传统时，针对自律性监管的弊端，引入了严格依法监管的某些作法，以制定法作为自律管理的后盾，以加强自律性监管的力度。同时设立一个半官方机构——证券与投资局作为全国证券市场的管理机关，并规定该机关应订立充分保护投资人的规章，所以使两种体制出现了相互融合的趋势，像日本和台湾的证券市场监管体制就是这两种监管体制相融合的产物。
从以上的比较中可以看出，尽管各国或地区的证券市场监督管理体制不同，具有各自的特点，但它们还是存在某些共同特征：
1、 各国或地区对证券市场的监督管理都是借助于各种法律和规章制度，有较严格的法律保障，都有一套较为完善的法律体系，这一体系一般分为三级：即代表政府的一级国家立法；代表地方政府一级的地方立法与法令；交易所等有关组织自定的一些规章制度和条例。
2、 不少国家或地区的证券监督管理体制都直接或间接地吸收中央银行的代表参加，中央银行在证券市场的监督管理中发挥着重要作用。
3、各国或地区都采取组织综合性的特殊委员会的形式， 即证券管理委员会，其成员具有广泛性，通常由政府代表、财政部、中央银行、商业银行、信贷机构、证券经纪人和工商企业界代表、工会代表及有关经济证券专家代表组成。
4、各国或地区几乎都以证券交易所、 证券经纪人或协会等自身的严格自我管理为基础。
注释：
〔1〕参见阎力：《证券法概要》第67页，吉林大学出版社出版。
〔2〕同上。
〔3〕参见阎力：《证券法概要》第66页，吉林大学出版社出版。
〔4〕转引自《各国证券市场概览》第345、346页。