双重代表、资源中心与转换中介：将工会建设成枢纽性社会组织的内涵，本文主要内容关键词为：枢纽论文,内涵论文,工会论文,中介论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D412.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-7753(2013)02-0004-04
将工会建设成枢纽性社会组织的涵义，就是在国家与社会的利益协调需求上，将工会定位于既代表社会又代表国家的双重代表职能，同时让工会成为汇聚国家与社会的资源中心，并由工会进行资源的分配与转换。上述对工会作为枢纽性社会组织的内涵界定，既是从国家与社会之间利益表达与利益协调角度的制度规定，也是工会作为社会组织所依赖的资源集聚、分配与转换角度的运行机制。
一、双重代表：将工会建设成枢纽性社会组织的制度定位
无论从中国近现代政治发展路径还是从西方大陆国家的政治发展经验看，国家与社会必须处于合作而非竞争的和谐状态中，合作而非竞争也是新中国建构的法团主义社团制度的结构性特征，更是中国工会实践的宝贵经验。因此，这种合作妥协的双重代表是将工会建设成枢纽性社会组织的制度定位。
(一)双重代表是国家与社会之间劳资和谐的合理路径
西方世界关于国家与社会关系有两种理论。一种是多元主义模式，以美国为代表；一种是法团主义模式，以欧陆国家为代表。美国的多元主义理论认为，国家权力与利益集团之间截然分开，利益集团通过政治游说而影响政府决策，为了避免利益集团尾大不掉而“俘获”国家，利益集团必须是小型的、专门化的、内部同质的、民主的、相互竞争的，并且允许其他组织代表同一利益的存在。政治决策发生于众多较小规模的利益集团之间的博弈游说中，因此，国家与社会之间是对抗性的、竞争性的，由小型利益集团传输社会意志与利益的结构性关系。
欧陆国家则在同样的社会个体化、社会发达、国家权力边界清晰的前提下发展出国家与社会团体之间的相对温和的合作与妥协式结构关系，这就是法团主义理论。法团主义认为，社会领域的利益竞争带来无序化，而且社会自身无法约束这种无序，因而必须将利益竞争纳入制度化的轨道，以制度化的通道整合具有冲突性的利益竞争。这种制度化的整合就是在国家与社会之间寻求一种较大规模、受国家权力影响的全国性社团，由它整合社会领域的利益竞争形成政策建议，并将国家的政策意志传输到社会领域。与多元主义相比，法团主义有三方面的优势：首先它维护社会整合与团结而避免造成社会分裂；其次在国家的支持下维护弱势群体的利益，从而维护社会的公正；再次它节省了信息和交易费用，能够更好地聚合资源、协调行动，从而形成较高的运作效率。
尽管中国的国家与社会之间的分界还不够清晰，社会还不够强大与独立，社会的个体化状况还没有形成自觉，但是，从制度设计的职能理念与结构安排上，合作妥协而不是对抗竞争的国家与社会态势，既代表国家意志又兼顾社会利益的制度设计显然更为可取。
(二)双重代表是中国“国家法团主义”工会制度的结构特征
双重代表的职能体现在著名学者施密特所提出的描述性的法团主义制度安排的定义中。施密特认为：“作为一个利益代表系统，(法团主义)是一个特指的观念、模型或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。”施密特同时认为，在社会组织的制度安排中，法团主义“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中”。显然，工会等新中国设计的全国性人民团体或群众团体符合上述制度安排的组织特征。工会是中国共产党领导的维护工人利益的群众组织，是中华人民共和国境内唯一合法的全国性工人组织，是非竞争性的工人组织。其下有中国大陆31个省级总工会和多个全国性产业工会总会，而且是“参加中国人民政治协商会议的人民团体”之一。
澳大利亚学者安戈、陈佩华甚至将中国的法团主义工会制度追溯到毛泽东时代。在他们看来，新中国全面仿效了苏联的制度，该制度以社会主义国家的各个社会集团——领导与被领导、经理与工人等——应做到利益上的和谐为假设前提。在此模式中，工会的作用在于充当“传送带”为党中央与下层某一特定的社会集团之间提供双向联系的渠道：将上层动员工人为国家利益而增加生产的信息传达到下层，同时将基层的各种权利与利益要求反馈回上层。
(三)双重代表是中国工会制度实践的历史遗产
新中国成立以来的工会实践体现着工会既代表国家也代表社会的双重职能。计划经济体制下工会主要作为经济生产的维护环节而发挥着组织生产与维护职工权益的职能。在单位制的企业生产与事业单位中，工会为企业的生产开展安全教育、卫生教育，并组织劳模慰问与表彰，组织职工工作之余的娱乐生活，等等。
市场经济提出了新的工会职能，然而企业的组织结构与政府的职能重点却制约着工会的顺势转型。但从趋势上看，工会具有强烈的权利意识，越来越显示出维护职工权益的基本职能。例如，中华全国总工会在1995年颁布了《工会参与解决劳动争议的试行办法》，强调了工会对受到不公正对待的工人提供司法帮助的必要性，号召工会建立自己的法律部门，专门为工人提供法律援助。同时，我们也看到工会越来越多地介入劳动争议案件。从整体上看，工会当前的社会代表职能还不够，职工维权还没有“真正”成为工会的职能。因此，从权力的角度说，还需要政府真正放权，让工会成为国家与社会之间的资源中心与转换中心，构建名副其实的“枢纽性社会组织”。
二、资源中心：将工会建设成枢纽性社会组织的制度基础
将工会建设成枢纽性社会组织，关键在于其掌握与能够分配的资源状况。这种资源主要是国家权力赋予工会的、能够代表国家或政府行使整合或满足来自社会劳工个体、草根维权组织的维权诉求的各类资源，例如合法性与资金经费。同时，工会也必须提供政府所需要的社会服务，例如通过专业化的维权成效而建构稳定的社会秩序，通过培育与整合行业内草根组织而实现社会利益的整合。因此，工会具有汇聚与分配各种资源的能力是将工会建设成枢纽性社会组织的制度基础。
(一)合法性资源的汇聚与分配中心
当前中国社会组织的管理是根据1998年出台的“社团登记管理条例”，即社会团体采用登记管理机关和业务主管机关共同管理的双重管理体制，“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。双重管理体制事实上垄断并限制了新社会组织的诞生，而市场经济带来的社会分化与利益冲突却客观上形成了大量草根维权组织。这些草根维权组织具有强大的社会正当性，甚至由于工会在某些情形下的失位而显示出替代工会的趋势。
因此，作为枢纽性社会组织，工会必须具有将国家与政府赋予的绝对合法性适当分配给草根维权组织的权力。草根维权组织享有工会赋予的劳工维权的组织合法性，依法开展劳工维权行动；同时，作为上级管理机关，工会可以培育与整合草根维权组织的意志与需求，并将之传输到政府决策部门，而国家的角色是监护性的。
(二)财政经费的汇聚与分配中心
草根维权组织不像政府那样具有强制力，也不像工会那样具有政府财政拨款与工会经费收缴的权力，同时，由于政治合法性地位的阙如，无法进行社会性的融资或接受捐赠。故而，缺乏资金是草根维权组织面临的诸多困难之首。相较于草根性组织，工会等群众组织显然更容易获得政府资助及社会捐款。同时，工会像其他职能部门一样，具有政府提供的办公场所与人事权力。此外，即使在社会捐助方面，工会往往比草根维权组织更易于获得较大范围与较大额度的社会捐助。
充裕的活动经费关涉到草根维权组织的独立性与自主性。作为枢纽性社会组织，工会可以作为国家财政、本系统收益以及社会捐助的经费汇聚中心，并将这些经费适当分配给草根维权组织，使其免除为劳工维权的经费之忧，同时，也可以通过经费控制调整草根性维权组织与政府的结构性关系。
(三)维权服务专业化的汇聚与分配中心
作为公共服务项目，劳工维权是一件费时费力的专业化社会工作，政府无法包办，也无法胜任。因此，政府也有对社会组织的资源依赖的一面，必须像提供其他社会公共服务一样，通过工会购买草根维权组织的劳工维权服务。因此，工会必须能够提供专业化的劳工维权服务。
政府在提供或购买社会公共服务的载体上，有以下几种选择。(1)由政府职能部门提供，如劳动机关提供劳动仲裁，法院进行劳工法律诉讼。这项制度安排显然效果并不明显，而且与服务型政府的建设背道而驰。(2)直接由草根维权组织提供，而这将导致社会领域的利益冲突剧烈化与无序化，并直接挑战政权合法性。(3)政府通过工会实行草根组织的专业性劳工维权服务，一方面可以弥补政府财政经费的不足，另一方面可以弥补政府劳工维权的专业性不足。显然，第三种选择是最理性，也是最合理的。
不容忽视的是，由于自身治理等原因，草根维权组织尚无法完全提供专业化的维权服务。因此，工会的一项重要职能是培育与监督草根维权组织的发展与运行。工会要在政策指导、经费支持、法律训练、场地场所、内部治理、领袖培养等方面给予草根维权组织相应的指导与支持。如深圳市现代公益组织研究与评估中心执行副主任赵环接受《南方日报》记者采访时所说，“枢纽”连接的是政府和民间组织。它提供一个平台，去孵化社区化、草根化的社会组织，帮助它们加强能力建设，连接资源，筹措资金，想办法开发项目，让社会组织去运营。
三、转换中介：将工会建设成枢纽性社会组织的制度机制
将工会建设成枢纽性社会组织的前提是，假设国家与社会之间需要一个转换中介，这个转换中介能够沟通国家与社会，一方面可以将国家或政府的机构政策转换成为社会的中介；另一方面可以将国家与社会的各种资源加以综合汇聚成为政府与草根维权组织的中介；第三，可以实现集团群体利益与公共责任的转换，从而构建一个更加和谐稳定的社会秩序。
(一)政府部门与政策和社会之间的转换中介
劳动关系三方协商机制是国际通行的劳动领域的重要原则。目前全国省级和市一级的三方机制已经基本建立，正逐步向县(市、区)和产业一级延伸，三方协调机制与劳动合同制度、集体合同制度一起构成了稳定、协调和规范劳动关系的机制。
三方协调机制涉及各个机构，劳动法、集体合同制度等涉及具体法律政策，它们之间需要沟通与协调。尤其是在政府权力与资本权力处于强势的情况下，工会的弱势地位决定了其在劳资纠纷中的失位。因此，将工会建设成为枢纽性社会组织就是要赋予工会在三方协调机制中的转换中介地位，在政府的监管与组织下，工会积极主动地联系政府职能部门与资方机构，就劳动立法、经济与社会政策的制订、职工权益维护等劳动关系问题进行协商谈判，维护职工权益。
(二)资源汇聚的转换中介
从资源的提供与效能上说，资源汇聚于枢纽性社会组织是单纯的市场失灵与政府失败的必要制度补充。市场垄断和不完全竞争使社会资源无法最优配置，从而导致失业与社会结构失序，同时，由于商品市场的利润动机也会导致公共产品的供给不足。因此，需要国家的适度干预。但是，政府也不能完全包办社会服务，全能型政府也会走向政府失败。政府失败是由于人类理性不是万能的，因此制度设计也必然存在缺陷，从而导致政策失效，无法满足社会的多样化需求，同时，权力行动者的“理性人”障碍也会走向权力寻租与腐败，而且在科层制结构中，公共产品的提供效率也会显得低下。
工会作为枢纽性社会组织则可以将来自于政府与社会的各种资源汇聚起来，加以转化而为政府与社会服务。例如政府具有赋予社会组织政治合法性的权力，也有一定的财政经费及政策支持，但政府并不具备包办职工维权的经费、机构、人员以及专业化技术，因此，政府需要向民间维权组织购买职工维权的公共服务。同时，民间维权组织虽然具有强大的职工维权的社会正当性，并能直接接触受到侵权的职工个人，还可能具有相应的专业化维权技术，但缺乏社会组织的政治合法性认证，也没有充裕的经费以及自身治理经验。工会居于二者之间，能够将它们的资源加以整合与转换，从而更好地提供职工维权这一公共服务。
(三)群体利益与公共责任的转换中介
在理论层次上，工会作为一种社会团体，其社会位置是中介性的。从法团主义的制度安排上说，其体现了一种稳定的制度通道，将社会个体与社会组织的群体利益诉求传输到政府体制中去，同时又能将国家公共责任贯彻到社会个体与社会组织之中。因此，工会事实上担负着双重职责，一方面代表着职工的权益(利益聚合interest articulation)，另一方面代表着推行政府决策、整合劳工的公共责任(public responsibility)。
将工会建设成枢纽性社会组织就是以工会为中介，实现群体利益与公共责任的良性转换。在工会的中介之下，社会和国家的角色也发生了一定的转换：一方面，社会中分散的、多样化的利益诉求，按照功能分化的原则组织起来，参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得稳定的支持来源(合法性)和控制权。而且，这种中介性转换体现出劳工利益表达的有序互动和国家权威的组织作用，劳工个体与维权组织在工会中找到其代表性，同时国家权威又能钳制冲突和不均权利的分配，促成同意或共识的形成。与此同时，工会还担负着整合劳工的公共责任，工会应当管理并约束其成员的活动，使之提高理性化和组织化的水平。总之，通过工会的枢纽性转换，既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活的协调与控制作用。
［收稿日期］2013－03－08