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中国社会保障制度几乎与共和国同时诞生。在解放区，新生政权就曾建立一些保障制度。1949年建国后，人民政府高扬保护工人阶级权益的大旗，立即着手在全国建立社会保障制度。1951年政务院颁布了《劳动保险暂行条例》，为50人以上规模的企业的职工提供养老、医疗、生育、工伤等方面的保障。从当时来看，一个经济落后的国家建立如此成型的社会保障制度，这在世界上无疑已跻身于社会保障制度建设的前列。1953年，这一条例得到进一步的修改并再次颁行，由此奠定了中国社会保障制度的基础。
（一）保障模式：从“企业+社会”到“企业保险”再到社会保险
社会保障的实质是国家干预以保障人们的基本生活，但在如何处理国家、社会、企业（雇主）和个人的关系上，各国采取不同的模式。中国1951年设计的劳动保险，实质上是一种以企业为主导并辅以一定社会性的保障制度。
与通常的社会保险相比较，劳动保险的全部资源由雇主缴费支持，个人无需缴费，不体现劳动者之间的社会共济，而仅仅体现雇主对劳动者承担的义务。这一点有些类似于雇主责任制。但与雇主责任制相比较，它所提供的保障力度大大高于雇主责任制，而且是经常性的待遇，不是一次性待遇。当然，更重要的是，劳动保险在以企业为主导的基础上还带有一定的社会性。雇主责任制通常由雇主直接支付待遇，或者通过商业保险运作。而我国当时的劳动保险是由工会管理。尽管企业基层工会是在企业内担负日常工作，但工会不代表雇主行使职能，而是独立的社会组织。此外，其社会性还体现在县、市、省乃至全国范围的基金调剂上。尽管雇主责任制可以通过商业保险分担雇主之间的风险，但这种分担机制是商业性的，范围受到商业保险机构业务的影响；而劳动保险的基金调剂是社会机制，范围大至全国。
这种模式当时在很大程度上是学习苏联经验而形成的。然而当时的苏联的企业已经国有化，中国则存在着大量的民族资本主义企业，在这样的经济基础上要求企业承担职工保障责任，体现着新政权对工人阶级利益的高度关怀。随着50年代中期经济领域的社会主义改造，这种“企业+社会”的劳动保险才有了新的经济基础。1969年财政部规定企业不再缴纳劳动保险费，劳动保险待遇从企业“营业外支出”帐户列支。正是经此一改，劳动保险变成了完全的企业责任，原来仅存的一点社会性也消失了：一方面，体现社会风险分担的劳动保险基金被取消，代之以企业直接支付。营业外支出虽然不进入成本核算，却属企业资金损益核算的范围，因此劳动保险待遇成为企业内部的分配。另一方面，各级工会的管理角色也因之消失，代之以企业的直接管理。从此，劳动保险开始又被人们称为“企业保险”。
劳动保险沦为“企业保险”当时是很自然的现象。“文革”对原来的国营企业管理思想进行了否定，利润目标受到批判，企业财务上的独立性减弱，由企业支付劳动保险待遇，对其自身利益并没有什么影响。同时，原来以企业工会为单位进行的基层管理，使劳动保险只须在企业内部稍作职能转移调整就可转由“企业保险”完成管理任务。
实际上，“企业保险”的本质是国家责任。由于企业并非自负盈亏，其利润必须上缴政府主管部门，亏损也可得到主管部门的补偿，劳动保险支出对企业资金损益的影响，并不由企业承担，而是由政府承担。企业的首要作用不是提供资金来源，而是承担劳动保险的日常管理工作。
80年代的经济体制改革动摇了“企业保险”的基础。政企分开、扩大企业自主权方面的改革，改变了企业与政府的分配关系。“企业保险”与政府责任开始分离，政府责任悄然后退，劳动保险待遇支付的责任都落到了企业身上，企业利益受到直接影响。其后果是，在经济意义上，企业由于在劳动保险方面的支出不同，难以保证其在市场竞争的平等地位；在保障意义上，企业经营本身的风险使许多企业难以抵御职工可能出现的大额支出的风险，难以保证职工待遇的兑现，从而使劳动保险失去依托。
1984年，劳动部在一些市县试行的基础上提出退休费用社会统筹，正是适应了经济体制改革实际发展的新需要，也表明政府在“企业保险”之外寻求用社会保险新机制保障职工生活的努力已经开始。15年来，社会保障改革从养老保险推向工伤、生育、医疗、贫困救助、社会服务等领域，其核心是重新构建国家、企业、个人和社会的关系，改变企业主导的状况，逐渐建立社会主导的新模式。
（二）改革取向：变单位化保障为社会化保障
随着经济体制改革的推进与深化，我国职工单位化保障的传统关系格局也开始向社会化保障的新型关系格局转变。
社会化的首要任务是建立社会性的保险基金，单位不直接支付保险待遇，而是按照职工工资一定比例缴费的形式形成基金，由基金支付待遇，从而使风险抵御有比之单个个人或单位更大的力量和能力，单位之间的负担也能得到平衡调剂。
改革采取了渐进的方式，首先是逐渐增加社会化的项目。1984年就开始触动养老保险，1991、1995、1997年国务院先后三次发布命令和通知，使养老社会保险改革逐步深化。养老保险成为改革的首选目标和突破点，在于离退休人员待遇支付涉及的数额大，新旧企业之间负担差异也较大。
医疗保障改革是第二个突破重点。由于80年代以来医疗开支急剧增加，负担加重，风险加大，企业尤其是中小企业之间相互分担的需要日益明显。80年代后半期，一些地方开始探索离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗统筹。到1992年，全国开展大病统筹的城市中参加统筹的职工有268万；到1996年，覆盖职工人数上升到791万，但也仅相当于国有企业职工人数的8%强。整个社会化的速度远不及养老保险。
医疗保障社会化举步维艰，主要在于医疗基金平衡困难，受到诸如价格、医疗技术、病人行为、医生行为、医院行为等多种变量影响，难以预测，难以控制，特别是在缺乏医疗供给方配合的情况下。迫于医疗费用上涨的压力以及保障职工健康的需要，国家下决心加大推进医疗保险改革的力度。1994年国务院确定在镇江和九江两市进行试点，摸索经验；1996年要求扩大试点，随后有近50个城市确定了试点方案；1998年国务院颁布决定，决心在全国统一推行城镇职工基本医疗保险制度；今年又发布了6个配套文件，形成了“三二一”（三个目录管理、两个定点管理和一个费用结算管理）的基本医疗保险管理体系；全国医疗社会保险改革由此将出现新的跃进。
工伤保险及生育保险也纳入了改革的视野。许多地方早在80年代末就开始这方面的探索。原劳动部于1994年发布《企业职工生育保险试行办法》，1996年又发布《企业职工工伤保险试行办法》。这两个项目涉及的资金较少，其中工伤保险平均费率1996年为占工资额的0.7%，但其风险分担意义较大，因此较能得到企业的支持。
渐进也表现为从资金的部分社会化到全额社会化。这一点在养老保险中最为明显。在起步阶段，养老保险基本上是实行差额缴拨差额调剂，应缴大于支付者，只缴差额的一部分；支付大于应缴者，基金只补偿一部分。1998年，养老保险开始向全额社会化迈步，基金开始对全部支付负责。医疗保险也表现出类似的过程。
渐进还表现为基金调剂范围的逐渐扩大。十多年来社会化改革主要以县、市为单位进行，在县、市范围内进行基金调剂。养老保险还出现过11个行业统筹的情况。这种统筹范围使社会保险基金缺乏应有的风险分担能力。这个问题早在改革开始时就被注意到，此后一些地方进行了提升到省级层次统筹调剂的探索。到上年底，已有22个省区市实行了省级统筹或建立了省级调剂金制度，但大都基础不实不牢。目前，进一步增强和完善的压力在明显加大。
社会化改革采取这种自下而上，先分散后集中的路线推进，在一定程度是不可避免的。改革是一次利益调整。不同企业，不同行业，不同地区之间，都存在利益差别。采取渐进路线，可避免短期内出现过大的利益调整，以得到更多的支持，保证改革的顺利启动。
社会化不仅表现在基金方面，还表现在管理方面。在建立基金的同时，一种专门的带有社会性的社会保险经办机构也成立了。起步阶段，这种经办机构往往隶属于行政部门，同时行使部分行政权力。后来也有转为行政部门独立设置，直接对政府负责的。经办与行政职能的结合在改革初期难以避免。社会化改革不是恢复劳动保险，而是一种制度重构。在这个过程中，行政部门尤其是劳动部门一直起着主导作用，依靠行政力量逐步推进，从而使管理与行政有较紧密的结合。但改革对两种职能分离的要求会日益明显。
新的管理机构成立为企业的劳动保险管理职能社会化提供了条件，不过其速度慢于社会化基金的成长。离退休人员管理服务社会化的任务虽然提出较早，但进展较慢。如发放养老金，有的地方很早就尝试由邮局银行代发，但至今未在全国普及。这主要是因为：管理必须跟着资金走，在基金非全额统筹的情况下，如果改由社会机构管理，企业对受保人所承担的部分资金管理责任就有可能履行不到位；在长期企业管理的惯性中，受保人员对单位既有心理依赖，也有对单位其他福利方面的依赖；社会化管理必然对经办机构提出相应的管理能力和管理成本要求，只管理企业之间的转移支付实际就是这方面能力和水平欠缺的具体表现。目前，改革对管理服务社会化的要求日益增强，实施条件也在不断成熟。随着基金全额统筹足额发放和社区服务的实践发展，以及社会化管理机构自身建设和功能的增强，受保人员与单位的联系将会逐渐弱化，并最终在社会化管理服务的框架内得到基本保障。
（三）机制转换：从单一责任主体到多主体 从社会统筹到“统帐结合”
在社会化改革的同时，新机制的建立也在积极进行着实践探索。
以往只有雇主缴费的劳动保险制度，进入改革年代，在一些基层单位自行引入个人缴费后，开始了自然解构进程。在社会化改革中，政府也启动了个人缴费机制。由于这在一定程度上会增加职工的负担，因此改革采取了十分慎重的态度。直到1991年国务院才将其明确为一条原则。养老保险改革开始时要求个人缴费占工资额的3%，后又将目标定为8%。医疗保险改革在推进中也提出了个人缴费要求，并将目标定为5%。
企业缴费的保险只起到雇主风险分担作用，在严格意义上还不是社会保险。要求个人缴费，是国外社会保险制度通行的做法，也是基金社会性的重要内容。但通常将其主旨看作是个人之间的风险分担，而不是为扩大基金来源。不过我国在改革中是将个人缴费与个人自我保障联系在一起，并将个人缴费全部记入个人帐户。
个人帐户是改革实践中引入的最重要的新机制。在社会保障基本类型中，个人帐户属于基金存储制。基金存储制在许多国家的养老保障甚至其他项目中都有采用。我国吸取国外这方面的经验，没有完全照搬。90年代初一些地方在养老保险改革时开始探索个人帐户。这一机制最终由党的十四届三中全会确定通过社会统筹与个人帐户相结合的方式发挥作用。“统帐结合”成为我国制度创新中特有的设计指导思想。此后，全国的养老保险和医疗保险改革方案设计与具体实践，就秉承这一创意进行了积极大胆的探索。
个人帐户的新机制首先表现在强化权利与义务的联系，使缴费多的职工相应得到较高的待遇。这有利于在职工缺乏缴费意识的背景下，固化个人缴费，使强制性缴费与个人行为动力结合起来。个人帐户的负面作用是使低收入者或参加社会保险时间较短者的养老待遇受到影响。对医疗保险而言，个人帐户不足以应付大病风险。保持一定的统筹力度，正是为了弥补这个缺陷。
个人帐户的新机制还可以起到约束医疗消费行为的作用。在医疗保障改革中，供需双方的约束机制设计是道难题。尤其是在供方约束方面，可以说至今还没有成型经验，但在需方约束方面，个人帐户有着确定的效果，成为此项改革最为重要的突破之一。
个人帐户的新机制更重要的是表现为基金积累，改变现收现付制的养老代际赡养关系。现收现付制在国际上一直是养老保障的主流，但近20年来受到人口老龄化的冲击，待遇支付陷入困扰。积累制的优点在于通过自我保障克服支付危机。在我国人口迅速老龄化的背景下，这成为改革所追求的重要目标。养老和医疗保险同时引入个人帐户机制，在相当程度上是出于这种考虑。
然而要从现实的现收现付转换为基金积累，存在着难以克服的困难，这就是双重负担问题。我国是在已经存在近3000万离退休人员的背景下进行改革。如果在职职工既要背起为上代养老的包袱，又要为自己将来养老进行积累，势必难以承受。在这种情况下，完全积累是不可能的，只能搞部分积累，而且部分积累要达到个人帐户规模，仍然很困难。这就使现实运行出现个人帐户“空帐”问题。“空帐”问题将是进一步改革当中的一个十分尖锐棘手的难题。
基金积累要求有相应的保值增值机制。从养老保险制度设计上看，基金增值不仅不能低于通货膨胀率，而且不能低于名义工资增长率。为此，前些年有的地方曾探索基金的投资，结果出现不良债务。为防止基金的流失，政府采取了果断措施予以制止。目前，我国社会保障基金以购买财政债券为主，优点是资金安全性高，但增值率受到影响。总结基金投资失败的经验，可以看到既有市场环境的因素，也有当时投资体制方面的因素，还在于一哄而上，忽视了投资制度成长的渐进性。在当前自身条件不成熟的情况下，十分必要先采取政府债券投资为主的形式，但也应及早考虑小规模地启动市场投资，慢慢发展，形成制度，不断积累经验，提高业务素质，为将来的运作发展创造条件。
（四）保障项目：从短缺到充实
社会保障制度可以按照它所应付的生活事件分为老年、残疾、死亡、疾病、生育、工业伤害、失业、贫困等项目。我国的劳动保险涉及到前六种事件，十几年的改革在这个基础上，又对失业和贫困事件给予了特别关注，使失业保险和最低生活保障制度从无到有，逐步完善。
从世界范围看，失业项目明显滞后。1949年只有22个国家建立了失业保障，在1995年建立了社会保障制度的165个国家和地区中，只有63个建有失业项目。特别是发展中国家，由于就业压力大，正规部门和非正规部门之间人员流动量多，建立失业保障更为困难。50年代初期的中国也面临类似的境况。
50年代中期完成经济领域的社会主义改造之后，情况发生新的变化。劳动保险覆盖范围内的企业逐渐形成“铁饭碗”式的劳动制度，职工失业问题不复存在，也就不再需要失业保险。
经济体制改革动摇了劳动保险的经济基础，从而使解决失业问题的制度需求开始凸显出来。1986年启动的劳动体制改革以及随后的企业制度改革，使职工失去“铁饭碗”的可能性增大，一种当时称之为“待业保险”的制度随之建立，并开始为国有企业职工失去工作提供生活保障。直到党的十四届三中全会之后，“待业保险”才开始转为按照“失业保险制度”来建立。最初的“待业保险”按照工资总额1%的筹资规模设立。由于企业改革力度不大，实际享受待遇的人数前几年一直不多，基金出现大量结余。随着失业人员和下岗人员的逐步增多，失业保险的支撑作用开始明显加大。1999年新颁布的失业保险制度又将筹资规模扩大为工资总额的3%，并引入了个人缴费的新机制。
国有企业改革深化和国有经济结构调整，将下岗职工问题突出出来，并形成一种特有的在职失业现象。为适应国有企业下岗职工基本生活及再就业工作的需要，国有企业下岗职工基本生活保障制度应运而生，并与承担市场经济常态下风险的失业保险制度形成不同的职能分工，作为改革特定发展阶段的特殊安排专门解决长期累积下来的历史遗留问题。它按政府、企业和社会的“三三制”要求来筹资，在失业保险之上为下岗职工设置了一道保障线，保障下岗职工基本生活和为其缴纳社会保险费，并通过在企业设立的再就业服务中心对下岗职工进行管理服务。
社会保障制度归根结蒂是要解决贫困问题，老年、医疗、失业、工伤、生育等社会保险项目，所起的作用是预防遇到这些事件的人们沦为贫困。但这个防线很可能出现遗漏，特别是那些在社会保险覆盖范围之外的居民，就更有可能因这些事件而导致贫困。
在我国，政府长期以来只对特定的贫困者负责，只有无劳动能力、无赡养人及无生活来源的“三无”人员才可得到经常性待遇。其指导思想是强调家庭责任。企业福利虽然也对职工提供困难补助，但往往是一次性待遇，享受条件及待遇标准都没有成规，制度化程度很低。90年代初，一些城市开始试行居民最低生活保障制度，由地方筹资建立基金，政府规定最低生活保障线，家庭人均收入低于这个标准的就有资格得到生活补助。这些试验得到积极响应，逐渐扩散推广。1997年国务院下发有关通知后，这项工作在全国进一步加强了实施效果。1999年又颁布了《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度在全国范围内施行。
最低生活保障制度的建立，说明政府超越了只对特定个人提供救助的界线，在强调家庭赡养首要责任的同时，开始面对那些难以履行赡养责任的家庭提供贫困救助；说明社会保障形成了兜底的一道防线，加大了保障的深度。在实践中，完全由财政支持的最低生活保障线与以社会为主导的失业保险和以企业为基础的下岗职工基本生活保障构成了相互衔接的三条保障线，保障力度明显增强。
社会保障还有一种比较特殊的项目，这就是社会服务。人们在出现各种生活事件时需要有收入方面的保障。而许多事件，如年老，疾病、残疾等都会造成部分或完全丧失生活自理能力，十分需要有人提供生活照料服务。这在国外日益引起关注，并把它纳入社会保障制度范围。
长期以来我国政府举办有老年、儿童等福利院，服务对象基本上是无赡养人的孤老、孤儿。这表明在生活照料方面也是强调家庭的责任。在传统经济体制下，单位也提供了一些职工生活照料方面的服务，但这并非独立的社会服务。80年代中期开始，随着对“企业办社会”的重新认识，许多地方开始发展社区服务。目前，内容已经涉及到生活照料的主要领域，并产生了采用保险机制提供服务的形式。这种社会性的、内容较全面的社区服务，将成为今后一个很有发展潜力的项目。
（五）保障范围：从按所有制覆盖到不分所有制的全覆盖
劳动保险以及随后建立的国家机关、事业单位工作人员保障制度，仅仅覆盖了全民所有制职工。我国城镇集体所有制企业虽然发展到一定规模，但一直未执行劳动保险条例，只是一些“大集体”企业在管理方式上向国有企业靠拢，由各地行政主管部门自行建立诸如退休、医疗等方面的福利制度，其待遇水平远远低于国有企业。
扩大覆盖面，首要的任务是将社会保险扩展到城镇非国有经济成分。改革开放以来，我国出现了个体经济、私营经济、外商投资企业等新的经济成分，其从业人数不断增长，加上集体所有制企业，约占城镇从业人数的1/3。这些企业职工的劳动风险通常大于国有企业职工，更需要社会保障。许多企业特别是外商投资企业的效益优于国有企业，也有承受社会保险的经济能力。
在“企业保险”社会化改革过程中，尽管国家有关法规已经明确了非国有企业的责任，但实际上扩大覆盖面的工作进展不够快。非国有企业社会保险进展缓慢的情况近来引起了充分关注，今年劳动和社会保障部把这作为一项重要的任务来抓，取得了新的进展。在实践中，城镇个体经济也被纳入社会保险视野范围，但采取了与企业区别对待的办法。要实现非国有企业全面覆盖，这需要进一步的努力。
扩大覆盖面首先体现了社会保障促进人类平等这一根本性质的要求。我国过去的高福利仅在全民所有制实施，实际上加剧了不同所有制成分之间的不平等。随着非国有经济成分不断成长，继续把这部分排斥在社会保障之外，将使社会不平等继续恶化。
由于当前以及今后相当长时间的退休人员主要来自全民所有制，而国有企业的发展速度有限，在整个国民经济中的比重下降，完全局限于国有企业范围运作社会保险，会面临资金来源不断萎缩而支出不断增大的局面。不断吸收非国有企业参加，拓宽社会保险的资金来源，似乎是让非国有企业职工承担国有企业退休人员的费用，但他们的缴费可以通过个人帐户积累一部分，以备自己将来的养老需要，即使是用于共济的部分，他们也因此获得将来领取基础养老金的权利，因此非国有企业的受保人并没有任何损失。
我国农村人口占总人口的70%，由于农村经济水平较低，难以像城镇那样支撑社会保障，而且农民拥有土地承包权，可以长期从土地收益中获得生活来源，不像城镇工薪者那样受到劳动风险的威胁，因此在农村发展社会保障的必要性和可能性都不及城镇。但改革以来农村出现了明显的分化，为局部地启动农村社会保障创造了条件。由于农村的特殊情况，社会保障在制度上应选择灵活性大、适应性强的方式。90年代初以来农村试行的社会养老保险制度，在这方面进行了积极的探索。对其今后发展还需尽早确定方向。农村居民医疗方面面临的风险，也需要探索不同于城镇的医疗保障方式。
（六）保障层次：变单一为多层
旧的社会保障制度表现出高福利的特点，各项待遇水平都很高。例如退休金待遇，一般相当于退休前工资的85%左右。而我国长期实行年资工资，退休前工资往往达到终身工资收入的顶点。因此退休金一般要高于中青年职工的标准工资，也高于社会平均工资。这种替代率在世界上是罕见的。医疗保障待遇也很高，提供几乎是免费的服务、检查和药品。
高福利的退休金过去是建立在年轻型人口结构基础上，支付总额不会超出经济的承受力。随着人口老龄化的加快，经济承受力问题很快暴露出来，把替代率水平降到适当水平成为理性选择。医疗保障费用的急剧上涨，也超出了经济承受力，对医疗待遇进行控制也成为一种必然选择。
基于现实的考虑，社会保障在改革过程中按照待遇水平划分出不同层次。国家强制执行的保障制度只提供基本的待遇，以适应国家的经济承受力，保证人们最基本生活需要。而超出这个水平的，则按照自愿原则，通过各种方式提供补充待遇，以适应部分经济条件较好的居民的需要。
老年保障被分解为基本养老保险和补充养老制度两个层次。其中基本养老保险的替代率目标为工资额的55-60%，大大低于原来规定的替代率。但比国际劳工组织建议的不低于工资45%的替代率要高，也与许多西方国家的水平大致相当。医疗保障也被分解为基本医疗保险和补充医疗制度两个层次。
降低原来享受高福利待遇的受益人的待遇，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。可以说这比启动个人缴费更为困难，因此会有一个软着陆的过程，并在调低基本保险待遇的同时，鼓励建立补充层次的保障制度。但到目前为止，补充制度的进展还不够快。在养老方面，参加补充养老保险的企业和职工都不普及，积累的保险金也很有限。在医疗方面，除少数城市最近在建立基本医疗保险制度的同时启动了补充医疗保障外，全国基本上还没有动起来。
在补充待遇层次，还需要进行体制方面的探索。许多地方建有职工互助性质的养老基金，是补充制度的一种形式，其优点是企业的积极性较高，因为基金仍然在企业范围内管理，但缺陷也在于此，企业的经营风险很难保证基金的安全。一些地方探索选择商业保险，为职工专门设计补充养老产品；还有的地方则由社会保险经办机构经营补充养老产品。补充制度是自愿性的，国家干预较少，但国家也可以及时总结各地经验，提高制度的规范性，甚至可以形成政策取向，通过税收等措施，引导企业及个人选择适当的补充制度。
按照待遇水平标准，还可以看到社会保障的第三个层次，即贫困救助。在收入保障方面有最低生活保障线制度，在医疗保障方面，也可以考虑建立医疗困难救助，首先是面对基本医疗保险的受保人，也可以考虑扩大到低收入者。这样就由低到高形成最低待遇、基本待遇、补充待遇三个层次的制度。其中最低待遇以国家责任为主，基本待遇以社会为主，而补充待遇则依靠企业、个人、社会、政府、商业保险多方面的积极性。
（七）迎接挑战：从新起点走进新世纪
80年代之前，国内很少有人谈论社会保障。直到1985年，国家才在五年计划中首次提到社会保障的发展。十多年来，社会保障改革越来越引起关注，社会保障体系建设越来越受到重视。可以预料，这个改革热点将延续下去。
我国社会保障制度改革已经取得很大进展，国家、企业、个人、社会之间的关系得到了初步调整，增加了保障项目，开始扩大覆盖面，形成不同的层面，从这几个角度看，可以说中国社会保障体系的轮廓逐渐明朗，并且为进一步的发展创造了一个新起点。
逐渐建立完善的社会保障体系将是下一个世纪初的重要的任务，对此不应有所怀疑。我国的社会保障支出占国民生产总值的比重还不到10%，此时还应加快发展，而不是相反。在近年的改革中我们比较强调个人的责任。但这是对过去全民所有制高福利的纠正，而不是否定社会保障的意义。政府在发展社会保障中的角色也只会增强而不会削弱。社会保障的价值取向近年并没有发生根本转变，今后也不会转变。50年代新政权迅速建立社会保障制度，有着其意识形态根源，社会保障往往被视为社会主义优越性的表现之一。近20年来，我国的社会主义经济理论出现过许多调整，甚至是根本性的转变，如对计划经济加以否定，转变为社会主义市场经济。但在保障职工生活方面，则没有出现理论上的转折，它仍然是社会主义所应有的内容。实际上，即使在西方国家，也存在着将福利制度与社会主义联系在一起的思想。我国对社会主义有自己的理解，其内容随着实践的发展而发展，但始终不会排斥社会保障。同时，社会保障的有效支撑对社会主义市场经济又有着特别突出的意义，建立了社会保障体系，就等于建立了经济的市场运行体系的社会基础。
从务实的角度看，发展社会保障是我国经济社会变化的必然要求。
其一，我国正经历剧烈的人口老龄化，在2030年左右达到老龄化高峰。老年群体人数的增加使更多人依赖社会保障，不仅在收入上需要有社会支持，在医疗及生活照料方面的需求也会大大增加。
其二，家庭结构的变化也要求发展社会保障。独生子女政策将使下个世纪初进入生育年龄的一代人面临每对夫妻之上有四个老人的局面，传统的家庭养老将难堪其负，特别是生活照料方面的功能，将越来越多地依赖社会服务。
其三，市场经济导致收入分化，这尽管可以通过经济政策、税收政策加以调整，但分化的趋势可能还会延续下去，出现大量低收入者，需要社会的帮助。贫困是一个相对的概念。即使经济水平提高，也会有大量低收入者处于相对贫困状态。因此，下个世纪我们还会面临与贫困作斗争的艰巨任务。
发展社会保障是必要的，但也是艰巨的。下个世纪社会保障的发展所面临的不利因素，最值得关注的：
一个是人口老龄化的压力，将使基金积累难度增加。十多年来我们在人口年龄结构较轻的条件下进行积累，目前仅达到680多亿元的规模。今后在老龄化压力下，养老支付将大大增加，而资金来源不能按照同样速度上升，积累的力度将逐渐减小，甚至出现当年收支不平衡，开始动用积累，在人口老龄化高峰未达到之前就把积累用完。要避免这种局面，我们必须现在就开始扩大积累力度，增强汲取社会保障资源的能力，增加投入。
另一个是经济增长速度。改革以来我国经济出现超常的高速度，这为发展社会保障提供了坚实的基础。经济增长带来的居民收入增长化解了社会保障改革过程中的一些矛盾，也提高了居民应付生活事件的能力。但经济学界普遍认为我国正面临一个经济增长模式转变，高速增长阶段已经过去，今后经济增长速度将放慢，这使社会保障发展的空间受到限制。
新中国已经走过50年，中国社会保障也走过了50年。未来50年将是中国实现第三步战略目标的重要时期。中国社会保障的明天也将在未来50年中创造发展成熟。在跨入新世纪的征程上，无论有多少艰难险阻，我们都只能迎着困难前进，让中国社会保障体系以全新的面貌展现在世人面前。
执笔／杨健敏 孙炳耀
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