义务教育教师工资水平、结构及地区差异的变化_绩效工资论文

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       一、引言

       为切实改善义务教育教师待遇，贯彻落实2006年制定的事业单位工资改革方案和新修订的《义务教育法》，2008年12月21日国务院常务会议审议并通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》指出，为深化教育制度改革、加强教师队伍建设、促进教育事业发展，我国自2009年1月起在义务教育阶段全面实施新的教师收入分配改革政策，即义务教育教师绩效工资制度。绩效工资制度将教师工资分为基础性工资和奖励性工资两部分，各占70％和30％。义务教育绩效工资制度是继义务教育全部免除学杂费之后，国家做出的保障义务教育发展的又一重要举措。[1]

       义务教育教师绩效工资制度出台后，大多数地方政府都制定了相关政策并积极落实，部分地区特别是原来工资水平较低的中西部地区教师收入有了一定的增长，政策对促进义务教育事业发展起到了积极的作用。[2]绩效工资的实施进一步提高了教师工资水平，在一定程度上促进了义务教育均衡发展。[3]但也有一些研究指出，绩效工资制度流于形式，具体落实存在一定困难，地区间差异拉大[4][5][6]，均衡增长问题明显。[7]绩效工资制度是否提升了教师工资水平？教师工资结构发生了怎样的变化？教师工资的地区间差异是否有所减小？本文将基于对2007-2010年全国教育经费县级数据的实证分析来试图回答上述问题。

       二、研究数据和方法

       本研究使用的数据来自教育部财务司统计的全国教育经费基层报表。2006年事业单位人员工资整套改革方案出台后，教育经费基层统计报表的统计口径在2007年做了一定调整。2007年之前，中小学教育经费支出表中的教师工资包括基本工资和补助工资，而在2007年及之后则包括基本工资、津贴补贴和奖金绩效三个部分。为了保证统计口径的一致性，本文选择制度实施前后两年的数据进行比较分析，即2007-2010年的《中小学基本情况表》、《中小学教育经费支出表》和《县(市、区、旗)基本情况表》的数据。将原始数据进行清洗和合并后，保留学校类别为“城市初级中学”、“县级初级中学”、“农村初级中学”、“城市普通小学”、“县城普通小学”、“农村普通小学”的学校数据①。再根据学校教育经费各项支出数据归并到各县教师经费支出数据，最后得到有效样本11424个，其中2007年、2008年、2009年和2010年的县级样本数分别为2548、2949、2952和2975。

       本文关注的核心变量为教师工资水平及其构成。教师工资构成分为基本工资、津贴补贴和绩效工资。其中基本工资是学校或单位按规定发放的职务工资和级别工资；津贴补贴是国家批准的机关事业单位艰苦边远地区津贴、地区附加津贴，事业单位工作人员特殊岗位津贴补贴，如教龄津贴、中小学教师班主任津贴、特级教师津贴、特教津贴等；奖金绩效是教育行政单位工作人员的奖金，学校或教育事业单位工作人员的绩效工资。为分析义务教育绩效工资制度实施前后教师工资水平的变化，本文首先计算了绩效工资改革前后教师工资的均值和标准差。为比较教师工资来源结构的变化，本文还计算了预算内教师工资支出的均值和标准差。为比较教师工资结构的变化，本文进一步比较了预算内教师工资构成和教师工资实际支出构成的变化。此外，为了比较绩效工资改革前后地区间义务教育教师工资的差异变化，本文将时间段划分为2007-2008年和2009-2010年两个时间段，即绩效工资改革制度实施前和绩效工资改革制度实施后，并计算了时段内教师工资的广义熵指数中的基尼系数。为分析不同区域内和区域间教师工资的差异及其变化，本文还计算了泰尔系数。

       三、教师工资水平及其构成变化

      

       表1呈现了2007-2010年教师工资均值及标准差，可以看出，调整后②的义务教育阶段全国教师平均工资水平分别为25424元、27243元、33059元和35791元，2008年、2009年、2010年同比上一年工资水平分别增长1819元、5816元和2732元，增长比例分别为7.2％、21.3％和8.3％。在义务教育绩效工资制度实施后的第一年，全国义务教育阶段教师工资水平有明显的提高，其增加幅度相比之前年份也有明显提升，此后一年工资增加幅度下降明显，但工资增加幅度仍大于变革前一年。此外，四个年份教师工资标准差逐步提高，且也是在变革发生后的第一年份变化明显，这说明制度实施后教师间工资波动相对更大。

       从教师工资的结构部分变化来看，2008年、2009年和2010年教师基本工资相比上一年分别增加-582元、438元和-36元，增长幅度分别为-4.0％、3.1％和-0.25％，尽管增幅不大，但也可以看出2009年绩效工资改革后教师基本工资有所增加。在津贴补贴方面，2008年、2009年和2010年相比上一年分别增加1983元、508元和-606元，津贴补贴在2008年增加明显，而在2009年相对2008年来看，其增加幅度并不大，且2010年出现负增长，这有可能是在2006年《中小学贯彻〈事业单位人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》和《义务教育法》等政策颁布后，由于中央财政拨款和地方财政的共同作用，在义务教育阶段对教师津贴补贴投入加大，且在2009年达到较高水平。在奖金绩效方面，2008年、2009年和2010年相比上一年分别增加410元、4870元和3373元，增长幅度分别为16.4％、164.1％和43％。整体来看，教师奖金绩效工资增幅都远远大于同一年教师工资增加水平，且在制度后的第一年教师奖金绩效工资增加达到1.6倍，远远高于前一年和后一年绩效工资增加的幅度，奖金绩效标准差在制度实施后的第一年也有大幅度提升，其增加幅度达到91.9％。义务教育绩效工资制度实施后，教师工资的增加主要来源于奖金绩效工资，2009年和2010年奖金绩效工资对教师工资增长的贡献率分别为83.7％和123.4％。

       为了说明教师工资来源，表1还呈现了全国预算内教师平均工资及预算内教师工资各结构部分的均值和标准差。可以看出，预算内教师工资的均值和标准差和实际教师工资总支出的均值和标准差的差距较小，在绩效工资制度实施后，两者差距并没有太大变化。这说明义务教育教师工资主要来自于预算内，符合我国义务教育由政府财政统一配置的结构模式，绩效工资制度的实施并不会对教师工资的来源结构有很大影响。

      

       为进一步说明教师工资来源结构的变化，表2进一步比较了教师工资实际支出构成和预算内教师工资的差值及其占教师工资实际支出的比例，可以看出，两者差距主要来自于奖金绩效和津贴补贴。具体来看，在基本工资上，预算内和实际支出差距很小，占实际支出比重均不到1％；在津贴补贴上，两者差距占实际支出的比重由2007年、2008年的3.9％和2.8％下降到2009年、2010年的1.9％和1.2％；在奖金绩效上，两者差距占实际支出比重在绩效工资制度实施后下降较为明显，由之前的10％以上下降到2009年的5.6％，且2010年只有3.3％，这说明义务教育绩效工资制度实施后并没有增加财政分权程度，这与我国近年来财政集权趋势较为一致。

      

       图1和图2呈现了2007年到2010年教师工资结构和预算内教师工资结构。由图1可知，绩效制度实施后，奖金绩效占比明显上升，2010年达到31.32％，和《指导意见》中要求的绩效工资达到30%基本符合。简单比较图1和图2可知，教师工资中的津贴补贴和奖金绩效占比均小于预算内教师工资中的津贴补贴和奖金绩效占比，这说明，预算外的资金更多的用于津贴补贴和奖金绩效部分。

       四、教师工资的地区差异变化

       (一)县际差异变化

      

       表3显示了义务教育教师工资及工资各结构部分的基尼系数以及预算内工资的基尼系数。结果显示，绩效工资制度实施前后，教师工资基尼系数基本保持不变，教师工资中基本工资的基尼系数也几乎保持不变，而津贴补贴的基尼系数有所上升，奖金绩效基尼系数有所下降。根据联合国有关组织规定，基尼系数低于0.2表示绝对平均、0.2-0.3表示比较平均、0.3-0.4表示相对合理、0.4-0.5表示差距较大、0.5以上表示差距悬殊，义务教育教师工资在绩效工资制度实施前后均为绝对平均，基本工资与此类似，而津贴补贴的县际差距由相对合理变为差距较大，奖金绩效一直为差距悬殊。此外，从教师工资支出差异的来源结构来看，预算内工资支出差异和实际支出差异变化基本保持一致，且两者相差较小，因此在区域比较上本文不再对预算内支出进行说明。

       (二)区域差异变化

       在考察区域差异变化时，本文参考已有文献的做法采用了广义熵指数法。[8]综合采用基尼系数和泰尔指数，并将泰尔指数分解为组内不平等和组间不平等两部分。在区域划分上，参照国务院开发办公室的划分标准，根据各县所在省份将其划分为四个主要区域，分别为直辖市、东部、中部和西部地区。③

      

       表4显示了各地区义务教育教师工资基尼系数和泰尔指数的分解情况。可以看出，在绩效工资制度实施后，直辖市和西部地区的基尼系数明显减小，即直辖市和西部地区教师工资的县际间差距有所缩小。东部和中部地区在制度实施后基尼系数有所增加，表明东部和中部地区教师工资的县际间差距有所加大。此外，从地区内和地区间差异的贡献率来看，绩效工资制度实施前地区内差异贡献率高达90％以上，实施后地区内差异贡献率略有下降，降低到90％以下，地区间差异贡献有所增加。

      

       表5显示了各地区义务教育教师工资结构中基本工资的基尼系数和泰尔指数分解情况。可以看出，在绩效工资制度实施后，直辖市地区的基尼系数有较为明显的较小，说明直辖市内县际间差距有所缩小，而东部、中部和西部地区基尼系数有所增加，但增加幅度较小，这表明东中西部地区县际间差距稍微有所加大。此外，从各地区内和地区间差异贡献来看，绩效工资制度实施后，基本工资在地区内差异有所扩大，而地区间差异有所减小。

      

       表6显示了各地区义务教育教师工资结构中津贴补贴的基尼系数和泰尔指数分解情况。在制度实施后四个地区的基尼系数均有较大幅度的增加，这表明四个地区内县际间教师津贴补贴差距均有所扩大。此外，从各地区内和地区间差异贡献来看，在制度实施前的两年里，地区内差异贡献率分别为90.43％和91.43％，而在制度实施后两年，地区内差异贡献率分别为95.02％和93.89％，这说明绩效工资制度实施后津贴补贴在地区内差异有所扩大，而地区间差异有所减小。

      

       表7显示了各地区义务教育教师工资结构中奖金绩效部分基尼系数和泰尔指数分解情况。在制度实施后，直辖市地区的基尼系数有较为明显的减小，而东中西部三个地区在制度实施后也有所减小，但幅度较小，表明相对于非直辖市地区，直辖市地区内县际间奖金绩效差距缩小更明显。从各地区内和地区间差异贡献来看，2007年和2008年地区内差异贡献率分别为83.95％和85.17％，而2009-2010年分别为89.45％和91.34％，这说明绩效工资制度实施后奖金绩效在地区内差异有所扩大，而地区间差异有所减小。

       比较教师工资各构成部分的地区内差异和地区间差异贡献率可知，无论是义务教育绩效制度实施前还是制度实施后，奖金绩效工资的地区间差异贡献率均相对更大，其次是津贴补贴。不过，总的来说，教师工资来自地区间的差异有所增加，而教师工资各结构部分来自地区间的差异有所减小。

       五、结论与讨论

       本文通过比较义务教育绩效工资制度实施前后教师工资及其构成部分的变化，主要得到以下研究发现：

       首先，从教师工资总体水平及其构成来看，绩效工资制度实施后，全国义务教育教师平均工资水平有明显的提高，奖金绩效工资占比达到30％，基本达到《指导意见》的要求。教师奖金绩效工资增幅都远远大于同一年教师工资增加水平，教师工资的增加主要来源于奖金绩效工资。而津贴补贴在制度实施前一年即2008年增加明显，这可能和2006年《中小学贯彻〈事业单位人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》和《义务教育法》的相关规定有关。

       其次，从教师工资来源的结构性特征来看，义务教育教师工资主要来自于预算内，这符合我国义务教育由政府财政统一配置的结构模式，绩效工资制度的实施并不会对这种结构有太大影响。比较而言，预算外的资金更多的用于津贴补贴和奖金绩效部分，这说明义务教育绩效工资制度实施后并没有增加财政分权程度，这在一定程度上与我国近年来财政集权趋势保持较为一致。

       再次，从教师工资的县际差异来看，教师工资和基本工资部分的基尼系数基本保持不变，均为绝对平均水平；津贴补贴的基尼系数有所上升，县际间差距由相对合理变为差距较大；而奖金绩效基尼系数略有下降，且在绩效制度实施前后均为差距悬殊。

       最后，从教师工资的地区间差异来看，教师工资及各构成部分的差异主要来自地区内差异，地区内差异贡献均在90％左右。无论是义务教育绩效制度实施前还是制度实施后，奖金绩效工资的地区间差异贡献率相对更大，其次是津贴补贴。教师工资在直辖市和西部地区内差异有所缩小，而在东部和中部地区内的差异则有所加大。在制度实施后，四类地区在津贴补贴上县际间教师津贴补贴差距扩大明显；对于非直辖市地区，直辖市地区内县际间奖金绩效差距缩小更明显，这可能和直辖市地区整体经济水平都较高且差距较小有关。

       本文的研究发现进一步证实了义务教育绩效工资制度对教师工资的积极影响，包括提高教师工资的整体水平、奖金绩效在教师工资中的占比不断提高等。但也暴露出一些政策的局限性，比如，绩效工资的县际差异由相对合理变为差距较大，这说明县际间的不公平程度在进一步提高；绩效工资的地区内差异明显增加，绩效工资的地区差异主要来自于地区内各县之间，且这种地区内的不公平程度仍在进一步扩大。

       本文的相关结论对于宏观上把握我国义务教育绩效工资制度实施效果具有重要帮助。在义务教育教师工资上，不仅要认识到工资整体水平和地区间的差异，更要了解工资构成和地区间的差异，从而来更好地配置地区内资源投入，切实改善义务教育教师待遇，推动我国义务教育有序健康发展。

       本文仍存在以下不足之处：由于数据统计口径发生变化，无法选择更多年份数据进行比较，这不利于对制度实施效果的准确判断。此外，在义务教育绩效工资制度实施前，各地区可能根据《义务教育法》和《中小学贯彻〈事业单位人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》已经对义务教育阶段教师工资相关规定做了一些调整，教师工资的变化可能是多个制度效应叠加的结果。

       注释：

      

      

      

       ①需要说明的是这里并没有包括部分完全中学和九年一贯制学校，但结合数据和实际情况，本研究认为所选择学校能较好地代表义务教育阶段学校。

       ②为消除通货膨胀的影响，本文按照对应年份的物价指数进行了调整，即以2007年为基数，按照2008-2010年的价格指数转换成按2007年的不变价计算。

       ③直辖市：北京、天津、上海、重庆；东部地区：河北、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南；中部地区：吉林、黑龙江、内蒙古、山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽；西部地区：陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海、四川、云南、贵州、西藏。

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