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国有农口企业作为农业和农村经济的“国家队”，在计划经济体制下，积极发挥示范、试验作用，创造了辉煌的成就。但是，在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，遇到了前所未有的困难。经营机制和经济体制的不适应，加上社会负担大、离退休人员多、历史包袱重等一些逐渐显现的深层次矛盾，导致国有农口企业经济效益不断下降。近几年，江苏省各级政府从转变管理体制和经营机制入手，大胆进行国有农口企业改革尝试，取得了较好的效果。1997年，全省800 户国有农口企业的资产总额达155亿元，主营业务收入达160亿元，盈亏相抵后实现利税1.6亿元。江苏省国有农口企业的改革实践， 为全国国有农口企业走出困境提供了有益的借鉴。
一、针对不同情况，尝试不同改革形式
（一）搞活国有农口中小企业的改革
江苏省首先在国有农口中小企业改革方面进行了大胆尝试，形成两种不同的模式。
1.以苏南为代表的产权改造模式。
苏南地区经济发达，国有农口企业经营状况较好，主要是从产权制度改革入手，搞活经营机制。
一是动产拍卖，不动产实行租赁，“租售结合”承包经营。对动产进行评估作价后，采取招标的形式拍卖。房屋、土地等不动产，租给承包商使用，收取一定的租金。企业离退休及在职职工养老保险由承包者负责上交。租赁者以有价证券及房产作为风险抵押，交清租赁费后的剩余利润归租赁者个人所有，但仍留在企业使用并以其逐步赎买企业资产。
二是整体拍卖，先售后股。对规模小、经营不善、微利或亏损的小型企业，资产（不包括土地和电力等基础设施）经过会计师事务所评估核资、国有资产管理局审定，公开招标拍卖，转变为私营企业。然后由经营者募集股本，组建股份制企业。出售金可以采取分期付款的办法。职工养老保险由购买者负责上交。
三是净资产保值增值风险抵押承包。对承包经营责任制搞得较好、经营者能力较强但负债率高的企业，在进一步完善承包经营责任制的基础上，积极推进净资产保值增值风险抵押承包。在规定的期限内，以其风险抵押金及实现的收益归还净资产及偿还借款。承包者每年必须按合同增加净资产（按上年基数，每年递增10%），合同一定三年。如不能按合同规定保值增值，就要抵冲抵押物。
四是股份制改造。对经营效益好、产品有前途、领导素质高的企业以及新办企业，积极引进法人股和职工个人股，组建股份合作制企业，进行股份制试点。如无锡市郊区，在改制中将三家企业的国有资产的一部分售给职工个人，使国家股和个人股分别占到55%和45%，结果，股本升值，场圃获利、职工得利，各方面都很满意。
在进行国有农口中小企业改革时，对已改制的，一是规范管理，做到五个到位：即变更执照到位，拍卖转让金按期到位，租金规费上交到位，职工养老保险到位，改制的文件资料及改制前的帐务册归档到位。二是规范服务。对改制企业，各级政府在用地、用电、用人、用水以及税收、信贷等方面及时提供服务，相关政策做到与其他企业一视同仁。
2.以苏北为代表的融入当地农村经济发展的转换体制模式。
相对而言，苏北地区经济发展落后一些，一些国有农口企业落后于当地农村经济发展水平，在进行农口企业改革时，主要是将中小农口企业融入当地农业和农村经济之中，采取撤销原农口企业、建立相应的行政管理机构的办法。
一是对原相当于乡（镇）一级的人口较多、土地面积较大，已不再履行办场宗旨和职能的农口企业（如农场、林场），采取撤场建乡（镇）的办法。即在原农场的基础上，或增加当地农村若干行政村（即划村扩场），或兼并附近小农场，建立一个乡（镇）政府，原场长任乡长，原场内干部与地方同级干部享受同等待遇。原农场负担的社会职能划归新成立的乡政府，政府机构运转费用与其他乡（镇）政府一样，由上级财政部门解决。对农场职工只保留工人身份，不发工资（实际上变为农民），靠承包土地和从事生产经营活动取得收入，并依法纳税。
二是对少数因受职工及其户口性质牵制不宜撤场的，实行企业、乡（镇）“两块牌子，一套班子”的做法，进行场乡合并（也叫挂乡留场）。即将场长明确为所在地方乡（镇）中的副乡（镇）长，专职抓农（林）场的各项行政事务性工作。农场的政府职能由乡（镇）全权处理，农场逐步转变为单纯独立的经济组织，经济上实行自主经营、自负盈亏、照章纳税。农场的公检法、文教卫等由乡（镇）政府统一负责管理，经费纳入财政渠道。为了减少阻力，在场乡合并时，明确农场的性质不变、国家给的优惠政策不变、原来实行的义务工政策不变，职工的工人身份不变，农场单独核算的制度不变。
三是对原相当于股级或人口较少、土地面积较小、历史包袱不重的小型农场，成建制划给邻近乡（镇）建立行政村。原场领导担任村领导，农业工人转变为农民，从事农业生产经营活动。
（二）抓好大型国有农口企业的改革
主要是把大型国有农口企业组建成企业集团或股份公司。把建立企业集团的内部运行机制和管理体制作为促进国有农口企业改革的一项大事，切实把转换企业经营机制与建立现代企业制度结合起来。
1.对省农垦总公司进行改制，走集团化道路。
从1996年开始，江苏省开始按照现代企业制度要求，对原江苏省农垦总公司进行改制，组建成省政府直属的国有独资公司——江苏省农垦集团有限公司。一是在干部人事制度上建立“双向选择、竞争上岗、能上能下”的用人新机制。二是加强资金管理，集中大量闲散资金，改善集团公司的融资环境。三是加强集团公司（出资人）对子公司的财务监管，建立“双线汇报、单线任免、双线考核、单线奖惩”的财务总监新制度，确立财务总监与单位主要行政领导既互相协调又互相制约的关系。四是规范母子公司财权管理，建立“财权事权统一、集权分权适度”的财务管理新秩序，对固定资产投资、筹资、消费资金使用、资产损失处置、利润分配等，都作了明确规定。目前，江苏农垦集团有限公司运行良好。
2.对大型企业进行改组，实行股份制。
主要是对规模较大，管理规范，效益较好，有条件实行农工商一体化、产加销一条龙经营的企业，改组成企业集团，组建股份有限公司，并帮助其创造条件，为今后上市作准备。大型企业以产权制度改革为重点，以集体控股、增量扩股、经营者参大股的形式进行股份制改造，大力鼓励引进外资，形成混合所有制经济。
通过国有农口企业改革，江苏省国有农口企业经营状况明显好转，经济效益明显提高。但是，也存在一些问题，比如，有的企业职工养老问题没有完全落实，新的经营者不愿为离退休人员交纳养老金；企业出售后，经营者一次拿不出那么多资金，出售转让金难以兑现；经营者个人资产有限，不足以抵顶企业资产，实际上产生“包盈不包亏”等。上述问题有待于在今后的改革中进一步探索、解决。
二、财政部门及时调整财政政策，支持企业改革
江苏省各级财部门根据国有农口企业改革的实际，及时调整财政支农政策，积极支持国有农口企业改革。
（一）积极支持国有农口企业组建集团
一是在清产核资的基础上，把省农垦所属的40多家预算外企业全部纳入预算内管理；二是省农垦集团国有资产收益纳入资产经营预算，按规定经批准后全部留农垦企业转增国家资本金，省农垦集团公司负责农垦国有经营性资产保值增值；三是集团公司的原机关人员经费，由过去在企业包干上交利润中开支，改为在收取所属企业的总机构管理费中列支，并视经济效益和资产保值增值的状况在“两低”（低于企业集团经济效益增长比例和全体职工人均收入增长比例）原则下分配。
（二）落实优惠的税费政策
一是自1996年起，从国有农口企业征收的农林特产税按不低于50%的比例由各级财政部门返还给农口企业用于发展农业生产。二是对省农垦企业的“种、养、加”行业实行免交所得税，对其他行业所交纳的所得税实行以总公司为统一纳税人，并按其交纳税额的80%给予专项返还，用于发展农业生产；三是对农垦企业征收的防洪保安资金全部返还，专项用于垦区的大江、大河、大堤等防洪保安和水利基础设施建设。五年来，已专项返还农垦的防洪保安资金近2000万元，有力地提高了农场抗御水患的能力。
（三）建立国有农口企业扭亏增盈措施费
从1996年起，江苏省各级财政逐步建立了国有农口企业扭亏增盈措施费，主要用于政策性亏损补贴和专项贴息。其资金来源主要包括本级财政预算安排、上级财政部门拨入、其他资金调入和扭亏增盈措施费存款利息收入等。1997年，全省各级财政安排的扭亏措施费达3700万元。1997年实行扭亏措施费后，仅连云港市，当年就减亏近400万元。 为了保证此项资金使用的效益，专门制定了管理办法，严把项目选择关，实行项目跟踪管理。
（四）合理调整支农政策，确保国有资产不流失
一是参与进行产权界定，对国有资产进行科学评估。合理划分国有企业资产性质，确认哪些属于集体，哪些属于个人，哪些属于国家。对国有资产，进行科学、准确的评估，确保国有资产不流失。二是加强管理，保证国有资产保值增值。对拍卖后原值变现部分加强管理，防止浪费和流失，并使其增值。没有变现、以股份形式存在于企业的部分，保证其完整。三是发挥财政职能，调整资金支出政策，对改革中的薄弱环节给予支持。如有的地方财政将给农口企业的补贴，改为补助离退休人员的养老保险费补助，直接拨给社会保障机构等，就是为促进国有农口企业改革而适时提出的调整资金投向的大胆尝试。
三、几点启示和建议
江苏省各级政府在国有农口企业改革方面积极探索，大胆实践，富有创造性和突破性，对全国国有农口企业改革，具有一定的指导意义，也给了我们一些启示。
（一）正确认识形势，进一步加大改革力度
我国国有农口企业近年来虽然进行了一些改革，但大多还是围绕经营机制做文章，而没有抓住管理体制这个关键环节，影响农口企业改革的深层次矛盾仍然没有得到合理解决。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有农口企业改革要以市场经济体制为导向，进一步加大改革力度。主要是积极推动农口部门管理体制改革，由过去行政主管部门向行业集团化管理过渡；帮助企业处理债权债务、挂帐、遗留问题；帮助企业建立内部制度和内部分配办法；积极支持企业剥离社会职能，将社会保障职能交给当地政府，加入当地社会保障体系等。在体制转换上，可以设立管理区，赋予县级管理职能，也可以设立乡级政权，享受乡级财权。只要有利于发展经济，操作得通，都应该大胆尝试。
（二）抓住关键环节，加快改革进程
各级政府要加强对国有农口企业改革的统一规划和领导，重点解决改革中的难点和热点问题。主要有三个方面：
一是进行产权制度改革，推动企业改制工作。产权制度改革是国有农口企业改革的关键，只有产权明晰，才能做到“贴身经营”。对微利、亏损、没有起到示范带头作用，甚至赶不上当地农村经济发展水平的国有农口企业，以及由于规划、决策不当而形成的低水平重复建设的国有农口企业，要下决心放掉，融入当地农村经济之中。
二是合理解决社会负担问题。能否合理解决企业历史遗留问题和科学剥离企业的社会职能，直接关系到改革的成败。各级政府要及时处理企业挂帐、债务问题，减轻企业负担，帮助企业将自办的学校医院等有计划、有步骤地交由当地政府举办，并按规定纳入当地教育、卫生部门统一管理。
三是进行社会保障制度改革。要进一步建立健全职工养老以及待业、医疗保险等制度，帮助企业尽快进入各级社会保险部门统一归口的社会保障体系中去，以集中力量，从事生产经营活动。
（三）进一步转变财政职能，积极支持国有农口企业改革
财政部门要根据国有农口企业的现状，积极参与、支持农口企业改革，及时、合理调整支出结构，发挥财政部门应有的作用。
一是帮助企业扭亏增盈。国有农口企业扭亏增盈，是进一步深化改革的基础。财政部门要安排一定数量的扭亏增盈措施费，有计划、有重点地扶持盈利大户的增盈和亏损大户的扭亏，帮助这些企业解决在转换经营机制、调整产业结构中存在的一些实际问题，培植新的经济增长点。
二是帮助企业解决历史遗留问题和社会负担问题。对企业历史挂帐和债务，要进行分类，对确实由于政策性原因造成的，要给予核销或转为国家资本金。将财政用于企业教育、医疗等费用补助直接拨给当地教育和卫生部门，促进农口企业将承担的社会职能交给当地政府。
三是帮助企业解决社会保障问题。积极安排、组织资金，用于补助国有农口企业的社会保障开支，使企业能在平等条件下参与市场竞争。结合改革，探索新的渠道，如将出售和出租国有产权的部分收入用于补贴职工的社会保障支出等。
四是加强财务管理。认真研究国有农口企业在改革、改制、建立现代企业制度过程中所涉及到的一系列财务问题，制定和完善财务制度，加经财会人员培训，强化企业财务监督管理职能。改变企业决算审批制度，委托中介机构审查，使企业决算审批走向规范。确保国有资产不流失，并不断提高国有资产营运效益和增值率。