税收增速减缓与地方税收竞争——基于省际面板数据的考察，本文主要内容关键词为：税收论文,面板论文,竞争论文,地方论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代中期以来，我国税收收入出现了长达十几年的高弹性增长。鉴于税收增长弹性与我国以间接税为主体税制之间的矛盾，该现象一度被称为“税收持续高增长之谜”。①然而，从2008年开始，我国税收收入增速出现了明显下降，年度增长率从2007年的33.7％降低到2009年的9.8％，尽管2010年税收增速有所反弹，达到23％，但若考虑上一年税收基数相对下降的因素，再与2008年的同期收入进行比较，这两年税收的平均增速仅为16.2％，税收高增长问题与过去几年相比有所缓解。但值得关注的是，在税收增速减缓的原因分析中，除了企业所得税“两法合并”、增值税转型以及企业经济效益下滑这三类因素外，地方政府税收竞争的影响再次开始显现。②我们注意到，为了应对全球金融危机，中央政府除了增加投资性支出外，还出台了包括部分劳动法规在内的弹性执法措施。这些举措在减轻企业负担的同时，也给地方政府带来了一些暗示，这包括在经济危机形势下，可以将部分法规的弹性使用作为应对手段。在直接影响企业经营的税收政策领域，从来都是地方政府越权执法行为的高发区，这种情况在我国税收高增长的时期也从没有停止过。③在目前我国税收增速放缓的情况下，地方政府税收竞争的不利影响有可能进一步放大，甚至可能造成我国税收征收率从持续提高向再次停滞甚至下降的不利方向转变。因此，深入考察我国地方政府税收竞争对税收增长的影响，不仅有助于了解税收竞争带来减收的严重程度，还可以间接观察地区间经济竞争强度的变化趋势，从而为中央政府完善相关制度设计提供依据。
一、分税制改革的增收机制与地方政府的策略性行为
我国1994年的分税制改革通过纠正中央和地方不合理的收入分权体制，促进了税收收入的较快增长。但地方政府的策略性行为并未因分税制的实行而消失，其不利于税收增长的作用机制仍然存在。
(一)分税制改革的增收机制
在安体富(2002)提出税收增长问题的概念框架基础上，④学界和政府部门对中国税收高增长问题的认识先后经历了经济结构影响论、管理因素影响论以及进一步阐释征收率上升来源的中央征收集权因素等几个主要阶段。从当前的情况看，分税制改革对税收增长的巨大推动作用受到了越来越多的重视，与分税制改革之前的财政收入分权制度相比，1994年分税制改革主要带来了两个方面的变化：第一，在中央和地方收入划分中，确认了中央收入占主要份额；第二，在具体征收工作中，中央不再委托地方政府征收中央收入，而是通过建立直接隶属于中央政府的税务机关负责征收中央税和共享税，从而防止了地方政府的策略性可能给税收征收带来的干扰。在内部制度的建设中，中央政府又通过建立税务官员的轮换、晋升和考核制度，切实提高了中央税务机关的税收努力水平。⑤而中央政府税收努力程度的上升，不仅可以增强对自身征管能力的利用程度与建设力度，还通过对同级地方税务机关的“示范效应”提高了地方税的征收率，从而构成税收收入增长的长期因素。
(二)地方政府的策略性行为
在较大规模的经济体中，由于在中央政府与各地区居民和企业之间存在信息传输成本，因此，很多政策的执行不得不依赖于地方官员的积极性及地方政府的效能。而在提高地方官员工作积极性的体制安排方面，目前主要有三类模式：一是通过直接选举的方式来进行监督和约束；二是通过为地方官员提供财政收入分成激励，来提高其发展经济从而扩大税基的积极性；三是在政治垂直管理体制下通过对地方官员设置有关经济增长方面的考核指标，来提高其在经济发展方面的努力程度。后两种模式尤其强调了有关政府官员自身效用的经济实现途径。在我国经济增速持续高增长现象的分析中，越来越多的学者开始将其归因于我国具有上述作用机制的分权体制。⑥与此同时，我们注意到，地方政府上述重要促进作用的发挥，往往发生在市场经济体制不完善或经济转型阶段。只是在这一特殊背景下，地方政府在“选择合理改革方向与完善市场经济体制”进程中的作用才显得尤为突出。地方政府利用其实际掌握的自由裁量权，通过破除经济增长中的一些障碍促进了区域经济增长，但由于其过多关注于经济增长目标，在实践中也引发一些不良反应。其中，不仅包括消费需求不足等经济结构失衡问题，也包括地方政府间经济竞争可能对各类法规执行刚性的破坏，地方政府的税收竞争就是其中的重要方面。尽管目前我国实现了国税系统的中央垂直领导，地税系统也实现了省级以下垂直管理，但无论是在工作协调还是在社会福利系统方面，税务机关都对当地政府具有一定的依赖性。因此，地方政府仍然具有影响税收执法的可能。
在企业投资额既定的情况下，其利润的大小取决于政府施加的税收负担与提供公共品的综合影响。由于公共品提供水平与税收负担直接相关，因而对地方政府来说，在某一个特定时点上，其所偏好的税收政策调整方向无非是“增税增支”与“减税减支”中的一个。这实际上等同于“增税”还是“减税”的策略选择问题。如果地方政府倾向于采取减税政策，则有可能加剧其越权减税的行为；反之，则会提高其税法执行的刚性。这意味着，为了吸引外来投资，地方政府并不必然采用减税的政策。因此，地方政府税收竞争对于税收增长的实际影响还需要在实证分析中做出判断。
二、变量选择与计量模型设定
为解决期限较短带来的全国性时序数据过少的问题，本文使用各省份的面板数据来进行验证。由于作为本文关键数据来源的《中国税务年鉴》与《中国财政年鉴》存在年鉴出版物的出版时滞，综合考虑实证方案中所需完整数据资料的可获得性，本文将主要分析期间确定为2000-2008年。考虑到税务机关没有分别提供西藏自治区的国、地税数据，因此没有将其纳入研究范围。
(一)变量的选择
1.税收收入和税基指标。在税收和税基的比较口径方面，本文主要关注第二、第三产业增加值与其税收收入之间的对应关系。这是因为，一方面地方政府对投资的争夺主要集中于第二、第三产业，因而其经济竞争中的税收减免也主要针对这一领域。另一方面，第二、第三产业贡献了我国GDP和全部税收的主要份额，因而这两个产业的增加值与其税收收入的对应性分析，应该能够反映国家经济的总体情况。
根据以上分析，本文主要采用税务机关的税收收入口径(不包括关税和农业税收)。另外，考虑到在目前我国的出口退税政策下，出口商品与内销商品实际上承担了不同的税负，为保证税基与税收收入之间的对应性，我们采用未扣减出口退税的税收收入口径。税收收入指标主要有“包含进口环节两税同时未扣减退税的全部税收”、“包含进口环节两税同时未扣减退税额的中央征收额”、“地方税务机构的征收额”。另将“预算外收入”作为观察性指标。通过设计以上四类收入口径，有助于我们对地方政府税收竞争的干预作用和影响范围进行分析和评价。税基指标则确定为第二、第三产业增加值。其中，有关税收数据、第二和第三产业增加值数据、预算外收入数据分别来自历年的《中国税务年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。
2.中央征收集中度和征管能力指标。税务机关可以通过两条途径来影响税收征收率：一是税务机关的征收能力；二是税务机关对其征收能力的使用程度，即税务机关的课税努力水平。对前者来说，工作人员的增加、管理效能的提高、技术手段的更新，在理论上都会对税务机关的征管能力带来一定影响。受到数据掌握情况的限制，我们主要选择税务工作人员数、税务工作人员平均受教育年限以及税务部门人均事业费这三项指标来代表征管能力的建设力度。在课税努力的影响方面，基于中央税务机关更忠实履行中央政府提高征收率目标的假设，国家税务机关应该具有更高课税努力水平。因此，中央税务机关负责征收的范围越大，国家、地方税务机关的加权课税努力水平就越高。由于很难准确找到反映中央征收范围的数量指标，本文选择将中央征收集中度(即中央税务机关征收的税收收入除以中央税务机关征收的税收收入与地方税务机关征收的税收收入之和)作为其替代性指标。本文税务指标数据，均来自历年《中国税务年鉴》，地方税务部门事业费数据来自2001-2009年《中国统计年鉴》。⑦
3.地方政府税收竞争指标。本文通过定义地方政府税收竞争强度(全国的宏观税负/某地区的宏观税负)来反映某个地方政府在税收竞争方面所施加的力度。对某一个地区而言，该指标在相邻年度间的提高，说明该地区相对税收竞争强度在提高；反之，则说明该地区的相对税收竞争强度在下降。在税收竞争指标的定义下，部分沿海开放城市和经济开发区由于中央的税收政策倾斜而享受到了更低的税负。一方面，这类情况可以被视作“中央支持下”的地方政府税收竞争行为；另一方面，不少倾斜政策其实也是地方政府积极争取的结果，因此本文采用相关指标数据。
(二)模型设定
根据实证分析的需要以及数据的可获得性，我们以2000-2008年税收收入口径的不同，构造了以下四类计量模型：
其中，LGT：包含进口环节税收但未扣减出口退税的对数值；LTG：第二、第三产业增加值的对数值；PIM：进口额占GDP的比重；PERS：税务工作人员数对数值；MEY：税务工作人员平均受教育年限；MSYF：税务工作人员的人均事业费支出对数值；DTC：中央征收集中度=中央税务机关征收额/全部税收(均剔出海关代征税收)；CT：地方政府的税收竞争强度；LCT：中央税务机关征收额(包含进口环节两税同时未扣减退税)对数值；CPERS：中央税务机关工作人员数对数值；CMEY：中央税务机关工作人员平均受教育年限；CMSYF：中央税务机关工作人员的人均事业费支出对数值；LLT：地方税务机关征收额对数值；LPERS：地方税务机关工作人员数对数值；LMEY：地方税务机关工作人员平均受教育年限；LMSYF：地方税务机关工作人员人均事业费对数值；LOUT：地方预算外收入对数值。
模型(1)分析地方政府竞争是否对全部税收增长具有显著的影响，以判断地方政府策略性行为的影响范围和力度；模型(2)分析地方政府竞争是否对中央征收额具有显著的影响，以此来判断中央税务机构征收过程的独立性和抗干扰能力；模型(3)分析地方政府竞争是否对地方征收额具有显著的影响，以验证地方政府在税款征收上是否具有显著的策略性行为；模型(4)与模型(3)相互补充，分析地方政府竞争是否对预算外收入具有显著的影响。
三、实证结果及解释
表1中的四列数据，分别是四个计量模型的实证结果，下面依次对相关计量结果进行分析和说明：
(一)税收竞争指标对税收收入的影响
税收竞争对全部税收收入、中央税收征收额以及地方税收征收额的负面影响，均能在1％的显著性水平上拒绝零假设。税收竞争强度指标每提高0.01，以上三个口径的税收收入分别下降0.64、0.71、0.60个百分点。税收竞争强度对预算外收入具有显著的正向影响。地方政府因为税收竞争而导致本地税收的减少额，可能有一部分通过预算外收入的增加予以弥补。结合2009年省际税收与GDP数据可以发现，2000-2009年，以正负0.1的变化幅度为分界，税收竞争强度指标明显上升的内地省份有10个，⑧而保持不变与出现下降的省份则分别为9个和11个。表2按照我国三大经济带对税收竞争强度出现上升的省份进行了分组。从比较情况看，上升明显的省份主要分布在西部和中部地区。这也从一个侧面说明，随着我国中部崛起战略的实施以及西部大开发的持续推进，中西部省份的经济增长激励开始增强。就单个省份而论，税收竞争指标涨幅最大的是重庆市。这可能反映出，中央对重庆实现直辖并将其作为西部发展龙头的方略制定后，重庆市以税收优惠促进投资增长的动力有了明显的提高。
根据统计数据，税收竞争指标出现下降且绝对水平较低的地区只有北京和上海，2009年其税收竞争强度分别为0.3412和0.3894。在这当中，除了北京市受到国家税务总局征收职责下移的影响外，也可能与这两个地区在技术、人才等方面具有的软环境优势有关。对不少高端产业来说，上述因素很难通过税收优惠予以替代，因而企业会相对提高税负“忍受”程度。
(二)中央征收集中度与征管能力指标对税收收入的影响
中央征收集中度提高，对全部税收、中央税收征收额以及地方税收征收额的影响，均能在1％的显著性水平上拒绝零假设。中央征收集中度每提高0.01，全部税收收入和中央税收收入分别增长0.40和1.99个百分点，而地方征收额则会下降1.82个百分点。后者可能是由于中央在税收管理中的“扩权违约”行为，导致地方政府在当期降低税收努力所致。当然，征收集权度提高对地方税务机构产生的“示范效应”，还需要在掌握更多的时序数据后予以验证。在征管能力指标的影响方面，税务机关人均事业费支出对税收收入的影响，或统计上不显著或实际影响不显著。这一方面可能是由于替代变量与实际变量存在较大的偏差所致；另一方面也间接支持了分税制改革等制度变革在我国税收高增长中的重要作用。税务人员数与人均教育年限对各税收口径的影响，无论是在统计上还是在实际影响方面均不显著。这可能是受到了税务系统内部组织结构优化、工作效率提高的影响。
(三)税基指标对税收收入的影响
从数据结果看，第二和第三产业增加值、进口额所占比重这两个主要经济指标，在各模型中均能在1％的显著性水平上拒绝零假设，证实了主要经济因素对税收收入的决定作用。
四、结论与政策启示
本文通过理论分析明确了税收竞争对税收增长的影响机制。以此为基础，利用省际面板数据进行了实证考察并得到如下主要结论：
第一，实证分析表明，税收竞争强度指标每提高0.01，全部税收、中央税收征收额以及地方税收征收额分别下降0.64、0.71、0.60个百分点，税收竞争强度对预算外收入具有显著的正向影响。地方政府因为税收竞争而导致本地收入的减少额，可能有一部分通过预算外收入的增加予以弥补。
第二，从税收竞争指标的实际变化情况看，税收竞争强度指标出现明显上升的内地省份有10个，基本保持不变以及出现明显下降的省份则分别有9个和11个。明显上升的省份主要集中在中、西部地区。说明随着我国中部崛起战略的实施以及西部大开发的持续推进，中、西部省份的经济增长激励开始增强。
目前，我国在财税制度设计上仍然缺乏限制违规税收竞争的措施安排，地方政府的税收竞争仍然具有较大的实施空间。未来进一步协调地方政府经济增长激励与维护税法严肃性的出路，在于削弱地方政府对于具有高流动性税基的争夺程度。通过提高财产税收入在地方财政收入份额中的比重，将地方政府的税收管理权限和税收竞争主要限制在财产税范围内。从这一角度看，房地产保有环节税的建设与完善，虽然任重而道远，但无疑是缓解税收竞争对税收增长的不利影响、抑制地方政府对产业结构和经济增长方式不良干预行为的重要举措。
注释：
①高培勇《中国税收持续高增长之谜》，《经济研究》2006年第12期。
②本文将“地方政府税收竞争”界定为地方政府为实现特定目标，合规或不合规地弹性使用税收政策的经济现象。
③详见《国家税务总局关于清理检查开发区税收优惠政策问题的通知》，(国税发[2004]9号)。
④安体富《如何看待近几年我国税收的超常增长和减税的问题》，《税务研究》2002年第8期。
⑤本文将“税收努力水平”界定为税务机关对其所具备的征收能力的利用程度。
⑥Hongbin,Li,Li-An & Zhou,2005,Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China,Journal of Public Economics,89; Jin,H.,Y.Qian & B.Weingnast,2005,Regional Decentralization and Fiscal Incentives.Federalism,Chinese Style,Journal of Public Economics,89.
⑦《中国统计年鉴》披露过2000年、2001年各地用于地方税务部门的事业费数据。其他年份则计入“其他部门事业费”中。但自2007年政府收支科目改革后，公开资料中不再提供事业费数据。因此，对于2002-2006年的数据，本文利用“其他部门事业费”数据予以替代，而对于2007年、2008年的数据，本文按照财政支出增长率予以推算。同时，考虑到国、地税机关征管能力建设在中央政府主导下具有一定的同步性，我们以地方税务机关人均事业费支出来近似表示整个税务机关以及中央税务机关的人均事业费支出。
⑧2009年的分省份的税收数据和GDP数据，分别来自国家税务总局收入规划核算司的内部资料以及《2010年中国统计年鉴》。
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