香港政府公务支出监管的借鉴与思考，本文主要内容关键词为：公务论文,支出论文,香港政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港特区政府公共财政理念之一：审慎理财、量入为出。因公接待费、公车购置等公务消费必须遵守“适度与保守”的原则。政府通过《公务员事务规例》《总务规例》《公务员（纪律）规例》以及其他相关指引，规范公务员福利、津贴及公务消费，使用公币必须按既定程序申请及审批。一般公务费用在运作支出中预算，非常详细。政府部门的开支来自年度财政拨款，各部门需就每年的各项开支制订预算，交立法会财政委员会特别会议详细讨论，各局局长在明确回复议员的质询后，立法会才正式审议通过。 一、公务费用的预算和管理 （一）招待费用。年度财政预算按为各部门开支的主要分目设定上限。主要分目下的细分目预算包括招待（也称酬酢）、外访等，在经常开支项下的运作开支中预算和列支，由各部门自行确定预算。公务宴请的原则：公务宴请可作为促进决策或部门的对外关系和开拓社会网络的有用平台，但部门主管应行使谨慎判断及符合经济原则为前提，避免构成奢侈浪费的公众观感。 用于招待费的预算和执行体现三个方面的特点：预算合理性，部门的开支预算须合理，并符合部门的业务和运作需要，如果年度预算增加较多，要作说明；在监管方面，酬酢开支由各部门负责人监督，并须保证“用得其所”及符合相关指引；支出不合理要被问责，若部门的酬酢开支受到质疑，部门负责人要解释情况并可能被问责。 应酬开支中四个官员可以例外，政府为行政长官、政务司司长、财政司司长及律政司司长提供一项非实报实销的酬酢津贴，以支付其在官邸举行的酬酢活动开支，其中：特首80万元，政务司长60万元，律政司长20万元。如行政长官办公室2013/2014年年度预算，在运作开支项下安排的预算为9911.2万元，用以支付行政长官办公室的薪金、津贴及其他运作开支，其中包括安排给行政长官83.42万元的非实报实销的酬酢津贴。 其他委任官员的酬酢开支均为实报实销，但需遵守规则和开支上限，其规则与适用于公务员的规则和规例相同。 《公务员事务规则》规定，以公费支付的开支，须与有关人员所执行的职务有直接关系，或以该人员公职身份来说，是必须用以联络有关人士或与他们保持联络的必需开支；或为公众利益而花费的开支。公费宴请应基于实际需要，以节俭为原则，频率亦应智谋地减至最低，更应避免在短时间内重复宴请同一组宾客。规定宴请的陪同比例，如陪同人员超过标准，多出的人员需自行承担相应费用。在决定酬酢形式、地点及规模时，有关人员必须考虑宴请的目的、宾客的身份及执行的标准是否切合有关场合。 政府各部门须按照相关的政府规例和指引处理与公务有关的酬酢事宜，在部门内审批报销方面，部门首长或副首长必须亲自批核所有在部门公款宴请拨款项下报销的开支。在申请发还实报实销的酬酢开支时，需提供收据及有关资料，如宾客及出席政府人员名单、身份、宴请的公务理由等。活动的宾客名单必须保留至少12个月，如需要则要向审计署署长提交。报销单据不能分开。只涉及公务人员的宴会不能用公费支付。 从2014年1月起，包括食物、饮料、服务费及小费等所有开支，公务午宴及晚宴每次的开支上限分别为每人450元及600元。若因礼节考虑或因特殊情况及需要，批核人员可行使酌情权，批准开支超越指引的建议上限，但须详细记录原因。餐单不应包括鲍参翅肚类的昂贵食材或濒危物种。以公费举办的中式宴会，尽量只点六道菜或以下。 （二）车辆管理。目前，香港政府车队共有6300多部车辆，车辆使用分一般用车和部门首长用车，行政长官、各司长、终审法院首席法官及各决策局局长可以不限用途使用车辆；有些部门首长、副首长或政策局副常任秘书长，可使用部门车辆上、下班及出席公务活动，其他时间，部门车辆可供他人使用；一般人员用车，可以酌情选择不同的方式，如公车和的士，部门首长可以决定。 配给个别官员的车辆由其秘书和部门行政科专责人员共同管理；政府司机须对每日运行情况详细记录，包括乘客、始发地点、到达地点、行车线路、行程公里数等，以及车辆维修项目和费用等，所有记录须定时向部门行政组提交；财经事务及库务局辖下的政府物流服务署负责车辆的采购、调配和管理，以及政府司机的管理，物流服务署车辆管理科通过先进的电脑管理系统，对所有公共车辆的运行机制和维修状况进行监督和管理；部门行政科专责人员定期检视记录，发现可疑或违规情况，须作出适当澄清及跟进；公务车均以“AM”开头，方便管理和社会监督；如发现滥用政府车辆，有关人员须向政府报告如数缴付涉及的开支，并可能受到纪律处分。 其他人员公务用车的使用安排。若部门车辆闲置（包括局长以下官员获配的汽车），其他人员因公可使用；使用其他车辆时须考虑工作需要和成本效益，使用最合适的交通工具如地铁、巴士等；原则上须采用最廉宜的公共交通工具执勤，但可视乎外勤地点、携带物品及时间是否紧迫等使用其他合适的交通工具如计程车等；如公务员需使用公共交通工具执行职务，事后可向部门主管申请发还有关交通费。 因应部门运作需要，例如外勤人员需要负责执行巡察任务，政府会编配适当类型车辆，包括中小型房车、客货车及小巴等，供部门人员使用；部门也可因应情况及需要，例如没有政府车辆可用而公共交通工具并不适用时，租用商营车辆供部门人员执行公务；所有采购均须遵从有关采购和指引，邀请报价。 车辆购置由香港物流服务署统一处理。按有关车辆的实际运作及需要，及政府其他相关政策如环保政策等制定购买所需的车辆规格；以招标方式按规格统一采购，包括拟定招标文件、评审和申报利益等所有程序必须遵从有关采购规例和指引，确保过程符合公平、公开和公正原则。 （三）差旅。部门用于外访的开支预算与酬酢的安排相似。《公务员事务规例》所规定的外访津贴标准适用于所有问责局长及各级公务员。公务员如获得批准离港公干，可领取膳宿津贴，津贴标准因城市不同而有差异，现在的标准是北京、上海和深圳每晚的膳宿津贴分别为人民币2316元、2027元和2451元，食宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等，全部在膳宿津贴中支付。 一般而言，住宿费按膳宿津贴标准的60%，如因工作理由而须在某酒店住宿，或并无其他收费较便宜的酒店房间，使60%的津贴标准不够支付房费，可申请特别批准，提高津贴额。如果酒店食宿费用获得赞助，不用付房费，所得津贴会减至标准额的40%；如有其他机构支付一定数额的外访津贴，所支付的津贴会相应扣减。如果没有入住，而是朋友、亲属或另一名公务员免费提供食宿，或者居住在自己的房子里，则所得的津贴会减至标准额的60%。部门首长的津贴以及任何人超额支出，必须经公务员事务局长审批。 交通费用一般在膳宿津贴标准的5%，如因公务所需，且已选用最合乎经济原则或切合实际情况的交通工具，而市内交通费用仍超过津贴额的5%，可向部门首长申请报销实际交通开支，另领取规定的津贴的95%；如获特别批准报销交通费，在行程中共同乘搭一辆的士或出租汽车的公务员，每人会被扣减津贴的5%。 其他可申请报销的费用包括签证费及其他与职务相关的上网、长途电话等零用杂费，须由不低于助理首长或同等职级的人员批准。 所乘航班，问责局长及行政长官办公室主任，可乘坐头等机位；首长级薪级官员可乘商务机位，若飞行时间少于4小时，应积极考虑改乘经济机位；其他公务员乘经济机位，只有在特定情况下才可申请将机位提升至商务客位：飞行时间超过9小时，5日内须乘搭飞机不少于3次，上次公干回港七天内再次启程，或因确切工作原因如陪同另一较高级官员乘坐同一舱位；但基于批准升格的原意，获提升机位的公务员不可在飞行旅程后正式工作前即放假；若在对外事务礼节上需由配偶陪同前往，配偶才可乘坐同等舱位，费用由政府支付。 （四）会议。各政策局和部门自行负责规划及安排会议，包括举办大型会议及派员参加境外会议；境外会议必须与业务直接相关，参加或随行人员须减至最少；问责官员及公务员参加境外会议，所获得的津贴与航班安排与往外地公干相同。一般来说，举办大型会议的经费，政策局和部门须通过年度的财政预算，反映在相关分目非经常性开支之中，向立法会提交预算。 （五）培训。公务员培训分两部分：一部分由公务员事务局和各职系管方负责策划、申请经费、筹办及遴选学员，其中公务员培训处制订并落实公务员培训整体政策及规则，向各政策局和部门提供人力资源培训发展的咨询及顾问服务，为高级公务员举办并统筹管理发展课程及研讨会，举办语文训练等一般培训课程以提升公务员的工作效率和表现。职系管方提供专业训练，以配合工作岗位的需要。公务员培训处培训所需的经费，通过公务员事务局每年的财政预算经立法会批准。一部分由各政策局和部门组织的培训，包括境外考察进修、培训资助计划和网上学习等。培训经费通过各自的年度财政预算，在相关分目预留，由部门首长负责。 原则上，有利于政府及部门施政和推行服务的培训，政府应承担所需的开支，或资助公务员进修；如院校或其他机构提供赞助（等同利益），须考虑赞助者的身份地位及机构性质，接受赞助可能引起的利益冲突，以及接受赞助是否更符合政府的整体利益等；在任何情况下，不可接受部门负责监管的企业及私营商业机构的赞助。 二、预算管理、人事制衡和审计监督 （一）有关费用的预算控制和账目处理。部门每年制订财政预算经由立法会批准通过，超过1500万元的专项开支须由立法会工务委员会-财政委员会审批。工资、一般运作等方面的项目分得很细，以前超过预算就要办理追加预算，追加拨款就牵涉到不同的部门。从2003年开始，对一些在一个袋子里的钱，可以调配，比如准备资助一些机构做老人的活动，资助年轻人的活动，以前是要细分。部门预算原则上总额和大类不能突破，个别项目超支，则要说明，经过内部批准。 1.人工不能调整，按聘请的人员和标准计算的金额，部门不能调整，如果需要调整，则需公务员事务科批准，还需经过财务科同意。 2.其他杂项，比如5000万元，包含家私、电脑等预算，每一项开支多少，部门可以确定，但如杂项总额要突破，则要财务科批准。 3.跨年项目，如工程项目，也不能与其他类别混同。 在管制方面，可以分类别，在会计系统和制度上一定要做到控制经费总额不能突破；但在细节上，部门首长可以调配资源。例如社会福利署的运作开支000（综援）10亿元，立法会批准之后，库务署会将这个数字在电脑中控制住，在批准的金额内支出，如运作开支已支出6亿元，系统要控制之后不能超过4亿元。内部控制中预算程序、执行过程的批准程序和执行后的检查程序要一环扣一环，形成制度。 （二）人事制衡。香港公务员按工作职责分为不同职系，职系有独立的职级和晋升体系，互不隶属；因此，职系调换只能重新报考而不能内部调动。简洁明了的制度，让人没空子可钻，反倒让公务员心中有一种安全感，知道自己和身边人都要踏实工作。行政主任、库务署职系和物料供应职系由公务员事务局、库务署和物流服务署分别管理。比如，政府司机由政府物流服务署统一管理，包括招聘、调配、晋升、纪律处分等，而非由用车官员主导；行车记录簿虽不公开给市民查阅，但物流服务署相关部门主管需定期检查，若发现不当之处，便会跟进调查。会计人员由库务署管理，工作要定期轮换，如监督电力公司，几年后须轮换，内部要做好监控，这样就可以制衡，下级有责任提醒上级，因为这是其职责，他不久后也轮换。行政主任系政务职系人员，由公务员事务局管理，他们会定期被派往各决策局和部门担任不同职位，平均每两至三年调职一次，他们具备丰富的经验、擅长资源和系统管理。 （三）审计监督。审计署为律政司的下属机构。香港审计署成立已有168年，为香港政府历史最悠久的部门之一，香港回归前称为核数署，回归后改称审计署，由审计署署长领导。审计署每年向立法会提供并向社会公布账目审计和衡工量值审计结果，以确保政府的财政及会计账项、公币或半公币性质的财政及会计账符合公认的会计标准。审计依据《核数条例》和审计署审计准则，也依据部门的制度。采用‘以风险为依据’的方法，测试集中于有可能出现重大错误之处，具体选择被审计单位可采用电脑抽样的办法，由库务署提出。对公用经费的审计，可以抽查一部分有关招待、用车、外访会议和培训项目的审计，也可以对部分费用进行专项审计，80年代就对用车就做过专项审计，当时制度不健全，后来政府对用车条例进行了规范。 三、借鉴与思考 第一，香港政府支出中工薪及与员工有关的支出超过政府经常性支出的25%，也为公职人员较高收入创造了好的条件。公务员工资、津贴、休假等福利保障充分。公务员的福利与公务消费界限分明，避免了堤内损失堤外补的情况发生，为公用经费支出贯彻“适度及保守”原则提供了制度基础。 第二，合理的制度设计和严格的监管使公务费用能得到有效的控制。行政管理人员、会计人员和司机为不同的职系，分属不同的部门管理，有独立的职级和晋升体系，与任职的部门没有直接的依附关系。这是遵循管理制度，控制一般公用经费支出的重要的制度设计。国内如引入这项制度，应能有效解决公用经费存在的大部分浪费和不规范问题。 第三，公务接待、差旅、培训和会议等一般性公务费用，有适时的费用标准，细致的申报审批程序，例外情况的清晰指引；在执行中，认真按制度申请预算，严格按程序审批，清晰的会计核算，使必要的开支只与必须工作事项相关。 第四，预算审批时费用总额增减、支出发生后对合理性质询是立法法审查的重要内容，审计结果的曝光、公众的挑剔的拷问使不合理开支的成本高昂。 因此，接待费、差旅费、公车运行费、会议费和培训费支出未发生普遍性问题，与香港公务员的工资待遇的切实保障、管理人员相互制约的制度设计、工作的高效率和严密的审计和舆论监督等密不可分。反观国内，预算不严谨、标准不切实际、指引不充分和执行、监督不到位等，使这些费用演变成公务员福利的补充，管理失去控制，值得深思。标签：政府支出论文; 预算控制论文; 费用管理论文; 审计计划论文; 政府审计论文; 一般预算支出论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 公务员福利论文; 部门预算论文; 费用预算论文; 管理审计论文; 审计署论文; 时政论文;