论养老基金平衡机制——基于辽宁试点模式对养老基金平衡的透视，本文主要内容关键词为：基金论文,辽宁论文,透视论文,试点论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界范围内人口老龄化挑战日益严峻，各国养老基金的财务危机不断显现，而我国处于转轨中的养老模式则面临更为严重的支付危机。因此，2001年7月我国开始在辽宁省进行社保改革试点，力图构建更为完善的社保体系。该试点模式最为核心的是：养老保险的个人帐户由原来11%的“大帐户”减少为8%的“小帐户”，并做实个人帐户。那么，该试点模式能否应对老龄化危机？能否构建起养老基金的平衡机制？能否实现养老基金的平衡呢？为此，本文将以试点模式为研究起点，仅就上述问题展开论述，而不对该模式的优劣进行评判，以求为将要推进的目标模式提供一些具有建设性的意见。
一、养老基金平衡面临的挑战及其内容
1.人口老龄化现状
由于20世纪50-60年代人口的高速增加，以及70年代以后严格的计划生育政策，我国将面临迅速的人口老龄化。今年我国老年人已达1.32亿，并正以3.2%的速度急剧增长。在未来几十年，我国的抚养比将从2001年的3.65上升到2025年的2.11，2050年的1.87。这一发展趋势对试点模式的收支平衡提出了巨大的挑战。
2.隐性债务与转轨成本
养老金隐性债务(IPD)指某养老保险计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺，IPD是一个存量概念。我国的IPD到底有多大，国内外研究有不同的结果，从2万亿到6万亿不等。转轨成本产生于养老模式由现收现付向部分基金制转轨中，也即是部分缴费已分流到个人账户，但仍需向现在和未来的养老金领取者支付退休金而出现的融资缺口。转轨成本是一个流量的概念，其产生源于需要在一定时期内偿还旧体系的债务。转轨成本源于IPD，但在部分基金制下将小于IPD。我国养老模式的转轨，将导致隐性债务不断显性为转轨成本。据测算，试点模式统筹部分在未来25年将出现18000亿元的总缺口，年均高达717亿元。
3.养老基金平衡内容
养老基金平衡表现为财务机制的稳定，也即是收支平衡。而就部分基金制的平衡而言，需要实现养老基金的两个收支平衡：一是横向平衡，即是当年收取的统筹部分基金总额与所需支付的各项支出总和保持平衡，这也即是要求养老保险第一层面——具有现收现付性质的统筹部分的收支平衡；二是纵向平衡，即是所有养老保险计划的参保人在整个缴费期间所提供的个人帐户基金总和加上其投资收益应与其所有的保险金给付保持平衡，这也即是要求第二层面——积累基金部分的收支平衡。
养老基金横向平衡和纵向平衡相互影响，相互联系，虽然二者并不具有必然的联系，但纵向平衡显然有助于缩小横向不平衡对养老基金平衡机制的冲击，横向平衡也有助于缩小纵向不平衡对养老基金平衡机制的冲击。
二、养老基金横向平衡的条件
就具有现收现付性质的统筹部分的收支平衡而言，当前在认识上存在两种误区：一是要实现横向平衡，应加大征缴力度，保证全额收缴，诚然，全额收缴有助于横向平衡的实现，但并非决定性因素，也即是说，即使全额收缴也不能实现根本横向平衡。为此，我们应该加强养老基金的征缴力度，但更应从本源上解决这一问题。那么，通过费改税能否实现横向平衡呢？答案也是否定的。暂且对社保税运行环节的诸多难题存而不论，比如社保税的事权和财权的匹配，就是从理论上而言，尚且有疑虑之处：从改革的目标模式——部分积累制来看，社保税在某种程度上是回归到现收现付制，因此，费改税亦不能从本源上解决横向平衡。二是有人认为要实现横向平衡，应扩大养老保险的覆盖面，通过增加即期缴费来实现当期横向平衡，应该说该法无异于饮鸩止渴，今天1元的收入等于明天2元的负债，将使隐性债务象滚雪球一样越滚越大，进而在老龄化高峰时进一步显性为转轨成本，导致养老基金财务机制的更加恶化。那么，究竟什么才是实现横向平衡的本源性因素呢？转轨成本才是本源性因素。为此，本文假定在全额收缴的情况下，讨论如何及时弥补不断显现的转轨成本，从而实现养老基金长期的横向平衡。
1.国有股减持并非最佳途径，而国有股转化为优先股则是辅助性途径
通过国有股减持补充养老基金这一重大决策的失误，原因在于我们更多的从社保基金的角度来考虑，而忽略了资本市场。其实，减持国有股并不能有效弥补转轨成本。那么，国有股减持的失败是否意味着通过征券市场筹资这一路径不可行呢？事实并非如此，如果我们从社保基金和资本市场并重的角度来思考，把国有股转化为固定分红的优先股将是“双赢”的途径。对资本市场而言，将彻底矫正我国证券市场的根本性制度缺陷——二元化的股权结构；对养老基金而言，将会有稳定的现金流用于补偿转轨成本。截止2002年6月，我国证券市场国有股为3249亿股，按“有进有退”的思想，70%以上国有股“可退”，也即是说我们可将2274亿的国有股转化为优先股，而优先股每年的分红可取近三年上市公司的平均每股收益的30%，大约在5分钱，那么，社保基金每年可通过优先股这一途径筹集114亿元。因此，我们有理由相信将“可退”的国有股转化为优先股将是实现横向平衡的辅助性途径。
2.发行国债将是弥补转轨成本的主要方式
对于不断涌现的转轨成本，若要保持养老基金的横向平衡，则主要应通过发行国债及时补充以求平衡。该方法的优点在于：它可以及时有效补充资金缺口，但在具体承担上为国家提供了一个较长时期，并让财政体系有较长的处理时间来未雨绸缪。当然，不少人对该方式存在两种担心。
其一，发行国债必然涉及到偿还问题。通常而言国债是通过税收来偿还，但笔者趋同于社会保险改革难关的突破在于强化政府的社会保险责任（林义 2002），因此，该部分国债应以“可退”的国有资产出售变现和国有资本的投资收益来偿还，而不应依赖财政税收的支持。当然可能有人说还不如直接通过国有资产出售来补充。其实，本文建议发国债来弥补转轨成本，正是源于此想法，但发国债具有主动性可以随时应变。而国有资产变现则受制于政策、市场环境、改革进程、证券市场等多因素，并非想卖就卖。为此，通过发国债来及时弥补转轨成本，实质上是在适当的时候变现国有资产来偿还。即以国债为缓冲，给转轨成本的处理提供更多的时间和空间。截止2001年底，我国国有资产总量共计109316.4亿元，其中经营性资产为73149.3亿元。较之于统筹部分18000亿元的总缺口而言，我们有理由相信通过国有资产出售变现和国有资本的投资收益是有能力偿还该部分国债。
其二，发国债将形成巨额资金需求，从而有可能转化为对金融的压力，继而提高通货膨胀率。事实上，从近期统计数据来看，消费物价指数已连续7个月负增长（戴根友 2002），从中期统计数据来看，通货紧缩一直是宏观经济管理面临的巨大挑战。因此，现在的形势正好与通货膨胀的倾向相反（郭树清 2001），从而为社保改革提供了非常好的时机。另外由于个人账户做实，即使在初期，每年将积累不少于600亿规模的基金，它将是国债投资的强烈需求者，将在很大程度上减轻通胀压力。因此，我们有理由相信近期乃至中期发国债并不会造成对金融的压力。
3.提高退休年龄
抚养比的变动除受人口结构变化的影响外，退休年龄也是一个非常重要的因素。而目前，一些地方和企业通过提前退休的方法来解决老职工再就业难的矛盾，从而把就业压力转移给养老保险，使得养老基金收支缺口进一步增大。因此，通过控制和调整退休年龄是改善抚养比，进而使养老基金增收减支，缓解财务危机的有效手段。在知识经济背景下，适当提高退休年龄也是大势所趋，另外对劳动力供给和实现养老基金的横向平衡均有利（汪丁丁 2001）。为此，考虑到我国劳动力将在2020至2025年间停止增长，并在此后下降（王燕 2001）。本文建议渐进式的调整退休年龄，具体步骤为：2001-2005年清理、取消提前退休，按法定退休年龄执行；2006-2010女工人退休年龄每年推迟1岁；2011-2020年女职工退休年龄每2年推迟1岁；2021-2030年职工退休年龄每2年推迟1岁，2030年以后维持在65岁。通过以上方案将使基金赤字运行由25年减为11年，统筹部分总缺口将减为8600亿元。因此，我们有理由相信逐步调整退休年龄是实现养老基金的横向平衡又一重要条件。
结论：若要实现养老基金的横向平衡，要求我们不能单纯的依靠某一种方式，应多管齐下方能有效及时地处理转轨成本。具体为：以国有股转化为优先股为辅，发行国债为主，辅之以相应的配套政策——提高退休年龄，是能够实现养老基金的横向平衡。
三、养老基金纵向平衡的条件
就个人账户而言，实现其平衡最为关键的因素是如何实现基金的保值增值。对转轨国家而言，基金收益率必须高于实际工资增长率，否则，还不如现收现付制(Barr 2001)。在探讨该问题之前，前先应明白以下几点。其一，对于已被挪用的个人账户基金宜采用智利模式发行认可债券及时予以补充；其二，养老基金进入资本市场将是其必然的选择，虽然现在还不一定满足其入市前提条件，但养老基金入市与其前提条件并不呈完全的时间序列先后关系，而在一定程度上可以相互促进，即部分养老基金的入市可以促进某些条件的加速成熟。其三，就养老基金入市模式而言，应该采用间接入市的方式（张松 2001），而各类资产的投资比例则依据社保基金理事会的规定。其四，养老基金必须由社保基金理事会在全国范围内集中、统一管理。基于上述前提下，本文将讨论实现纵向平衡最为本质的条件——如何提高基金收益率。
1.养老基金投资不应局限于金融资产，也宜投资于经营性的基础设施
就养老基金收益而言，由于银行存款、国债的收益率低，因此将主要取决于股票和企业债券的投资收益率。从当前实际情况来看，我国资本市场并不能很好地容纳养老基金这一庞大的机构投资者。最为明显的是养老基金入市的承载主体严重不足，表现为证券投资基金总额过少。截止2002年6月，证券投资基金总资产为809.245亿元，可为养老基金提供40.5亿元的投资份额。而随着个人账户做实，每年将积累不少于600亿规模的基金，也就意味着每年将有240亿的养老基金可以进入资本市场。不难看出，养老基金入市承载主体不足将是制约其投资的“瓶颈”。
另外，若养老基金大量持有金融资产，当支付高峰到来时，它会将金融资产变现以支付，若那些资产是股票，一旦人数众多的养老金领取者卖出的股票超过人数较少的年轻一代买进的股票资产，将导致股票市场下跌，从而降低养老金的资产价值；如果那些资产是银行存款，对人数众多的养老金领取者的高额支出将会产生通胀压力，同样降低资产价值。
因此，养老基金投资不应局限于金融资产，也宜投向于经营性基础设施。比如高速公路、机场等，不仅具有稳定的现金流，收益率也较高，并且其投资的特点与养老基金的投资规模、投资周期、投资风险都非常吻合。在具体操作方式上，可采用债券模式、贷款模式、银保联合贷款模式。
2.养老基金投资不应局限国内证券市场，也宜投资于国外证券市场
从实际情况来看，由于我国证券基础市场和承载主体的制约，使得养老基金投资需求不能得到满足。而投资于海外证券市场不失为一条更好的途径(Vitass 1996)，它将能有效克服养老基金投资的“瓶颈”。
从理论上而言，国际性的分散投资可以提高投资组合的回报，尤其是在养老基金相对于本国资本市场过大的情况下；更为重要的是，国际性的分散投资可以减少投资风险，因为跨国投资收益的协方差风险相对更小。许多研究证明养老基金可以从国际性风险分担中获得潜在收益(Reisen 2000)，通过在国际市场上分散化，风险的有效边界相对于预测回报可以得到显著改善。目前我国实行资本项目管制，从表面上看这一路径不可行。其实，我们可以通过金融创新工具——基金互换来合理规避资本项目管制，从而使其得以实现。
通常而言，养老基金受法律限制只能投资于国内(OECD 2000)，这种限制主要出于降低资本外逃的风险，因为资本外逃有可能窒息当地经济。另外，劳动者缴纳的养老金应该被投资于本国，以增加当地就业机会，而不是投资于别国并为其增加就业机会。还担心被外国政府征税的风险（包括对外国投资者更重的税收）和跨国投资交易费用。这些成本可能会太高，以至于会抵消因分散风险带来的利益。而基金互换合同（比如权益互换）将能实现改善国际风险分担的目标，同时又不违反对资本外流的限制，此外还能减少投资于国外的障碍，如征收风险和高额交易成本(Bodie and Merton 2000)。因此，它将是有效克服上述缺陷一条较为完美的途径(Bodie and Merton 2002)，具体操作上可采取权益互换。权益互换即是双方在互换开始时并没有初始支付，没有初始资本流入或流出该国，互换结束时的支付可能流入或流出，但涉及的仅仅是两个股票市场指数收益的差额，而本金并不流动。比如，我国养老基金与全球性养老金中介在期初签署10亿美元的基金互换合同，到了期末，世界证券市场的收益率为10%，我国证券市场收益率为12%，这样有（0.12-0.10×10亿＝0.2亿即2000万美元流出我国。当国内证券市场表现比国际证券市场表现差时，互换将给我国养老基金带来现金的净流入。如我国市场收益率为8%，我国养老基金将获得(0.1-0.08)×10亿＝0.2亿即2000万美元的现金净流入。不难看出，在两种情况下我国养老基金都可获得世界证券市场的收益率，并且在互换协议中本金的交易和所有权仍保留在我国养老基金手中。
结论：在既定的前提条件下，要提高基金的收益率实现养老基金的纵向平衡，养老基金的投资不应局限于金融资产，还应投资于经营性的基础设施；不应局限于国内证券市场，还应投资于国外证券市场。