行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究，本文主要内容关键词为：上海市论文,居委会论文,个案论文,进程论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近20多年来的经济体制改革给中国社会带来了巨大的震动，并促成了整体社会结构的剧烈变动。这种变动也体现在城市的基层组织方面。就本文的研究对象——上海市而言，社会的转型以及政府作出的适应性行动促使与居委会有关的整个组织体制发生了巨大变化，以致有人将这种变化形容为“静悄悄的革命在基层发动”。20世纪90年代以来，上海市居民对自己生活所在社区提出了更高要求，同时政府也提出加强城市基层控制与管理的要求，社区建设运动由此而生。首先它表现为“两级政府，三级管理”口号的提出及街道办事处一级“准政府”职能的强化[1]。近两年来，居委会的重要性日趋突出。总的来看，居委会行政色彩日益浓厚，这构成了当代城市基层政治体制变革的主要特征。
一、居民委员会的历史发展状况
1996年以前，上海市居委会的产生与发展大致经历了四个阶段：
1、创立与早期发展阶段（1949—1958年）。1951年4月，上海市人民政府召开街道里弄代表会议，通过在原有的人民冬防服务队的基础上建立里弄居委会的方案，明确居委会是群众性自治组织，确定以工人住宅集中的梅芳里为试点，开始探索建立居委会的经验并加以推广。1952年12月至1953年3月，居委会进行整顿和合并，产生居委会1799个。1954年2月全国人大常委会颁布《城市居民组织条例》后，上海的居委会得到了较好的建立和发展，居委会的性质、任务、工作方法比较明确，群众基础好，工作很活跃，协助政府办理了大量涉及居民生活的社会事务，发挥了居委会的积极作用。
2、曲折发展阶段（1958—1966年）。在大跃进、大办人民公社的影响下，居委会为解决妇女劳动力的就业问题，兴办了一些生产与服务性机构（如食堂、修配服务站等），做了许多有益的工作。但在这一阶段中，由于“狠抓阶级斗争”，影响了居委会正常功能的发挥。从组织机构来看，1960年原有的2395个居委会调整合并为990个里弄居委会；1963年开始建立里弄党支部，其成员主要包括企事业单位退休人员、居委会干部和居委会开展工作中涌现出来的积极分子。
3、发展停滞阶段（1966—1976年）。文化大革命中，整个居委会组织遭到严重破坏，并被更名为“里弄革命委员会”，建立了群众专政队和业余工宣队，进驻了民兵小分队。在这种情况下，居委会的工作实质上是以“阶级斗争”为中心，作用的发挥受到了很大限制。
4、恢复与发展阶段（1976—1996年）。党的十一届三中全会以后，居委会的工作开始走上正轨，上海市的“里弄革命委员会”统一改为“居民委员会”。1984年对居委会进行了分期分批的整顿和改选，全市居委会由1689个增至2831个。1986年上海市人民政府颁发的《上海市城市居民委员会工作条例（试行）》明确了居委会的工作任务，健全了居委会的组织机构。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》通过以后，上海市居委会工作有了巨大飞跃，相继开展了“三自十好”、“居民自治示范”、评选“先进里弄工作者”等活动。居委会建设逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道。居委会在城市生活中的地位日趋重要。（注：参见赵开国主编的《城市居民委员会工作使用手册（内部）》第14—18页；人民广场街道办事处1998年调研报告：“居委会自身组织体制与运行机制研究”。）
二、从单位到社区：居委会行政化的必要性
1996年3月以后，居委会作为一个连接政府与基层社会、在社区建设与管理中占有重要地位的组织，开始受到上海市各方面前所未有的关注。这与90年代的社会形势有关。从宏观背景来看，现实对上海市决策者提出了加强社区建设与管理的要求。首先是经济体制改革的深化。市场经济的良好运转是以政府的合理管制和现代企业制度为基础的，这迫使政府部门放弃对社会性事务的管理职能以及企业剥离它以前对职工所承担的社会性功能。但是，如果社会上没有相应的载体来承接，势必会造成脱节的现象，反过来制约经济体制改革。在此情况下，社区（主要指街道与居委会）就成为唯一可能承接这一任务的载体。其次，上海市较高的经济社会发展水平也使居民对自己生活所在社区提出了更高要求，广大市民希望加强与居民日常生活密切相关的社区设施建设和各项管理，提供各项生活服务，建立安居乐业的生活小区。第三，城市管理的现代化也产生了对社区建设的需求。上海作为一个特大型城市，其管理离不开基层组织。随着城市管理重心的下移，相当一部分管理功能正从市、区政府中分离出来向街道层面集聚，街道的管理范围正向整个社区扩展。第四，精神文明建设以及社会稳定的维护都有赖于社区这一层面的工作。一方面，社区是开展精神文明教育的载体；另一方面，良好的社区工作可以把影响社会稳定的矛盾因素（如外来人口、下岗人员等）就地解决。[2]（注：参见上海市委书记黄菊于1996年3月27日在上海市城区工作会议上的讲话：“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”。）
从上面几个因素来看，要真正实现加强社区建设与管理的目标，居委会是必不可少的一个组织环节，因为无论在基层社区开展什么工作，最终总要由居委会负责具体实施。为此，政府也加强了对居委会这一群众性自治组织的管理与建设。各街道办事处开始有组织有步骤地调整居委会干部队伍，初步形成了较为合理的干部结构。从整体上看，居委会干部年龄下降，学历提高，政治素质好，组织能力强。至1998年3月底，在全市18407名居委干部中，45岁以下的占31.2%，事业编制的专职干部占26.5%，高中以上学历的占43.7%，中共党员占39.8%。此外，政府还投入大量资金，改善了居委会的工作环境。1997年至1998年，平均每个居委会投入近3万元。居委会专职干部月平均收入1200元，聘用干部月收入500。（注：资料与数据见1998年11月上海市民政局“贯彻实施《上海市街道办事处条例》情况汇报”。）
居委会的变革是与社区建设紧密联系在一起的。“社区”原来是一个学术概念，近几年中却逐渐成为一个家喻户晓的大众化同汇。事实上，“社区”概念的提出，并非真正是要建立历史上曾长期存在于中国农村地区的联系紧密的共同体。在很大程度上，社区已成为街道办事处以及居民委员会这些基层管理机构的代名词。过去甚少引人注意的居委会现在成为了热门话题，其实质也是一样的。对居委会的改革与建设，并不一定会促成固定地理范围内居民政治共同体的出现，但却很可能加强对生活于这一空间的人口的控制与管理。从发挥政府行政功能的角度来看，政府必须借助于某种基层组织才可能有效地实现对城市的现代化管理。无论是社区还是居委会，都是因为能满足这种功能需要才被提到议程上。这里面的本质问题在于，20年的改革以及由此而来的社会转型使得社会控制和管理的方式发生了根本的转变，政府不得不谋求新的解决之道。在计划经济体制下，单位具有多种社会性功能，单位成员对单位具有很强的依附关系。但是，经济体制的改革大大淡化了职工和单位的联系。原有的通过单位对个人进行控制和管理的方式不再适应于新的形势，只有利用个人所在居住地的基层组织，才有可能成功实现对个人的管理与控制。（注：上海市的决策者们清楚地意识到基层管理的中介正从单位转向社区这一问题，最鲜明的表达可见市委书记黄菊1995年12月18日关于加强社区管理和基层政权建设的讲话。）
三、第四级网络：政府力量向基层的渗透与居委会的行政化
要借助居委会对个人进行属地化管理，首先必须让居委会具有相应的职能与能力，逐步实现行政化。因此，居委会体制在近几年来的变革事实上构成了基层政权建设的一部分。例如，上海市的领导就指出：“基层管理，上海一直靠两条，一是加强企业的班组建设，一是地区居委会的工作。……随着企业改革和人们生活、就业方式的改变，单位这条线相对来讲对人的管理受到了限制，单位管不到底。想来想去还是要抓街道、居委会，人们在居住地的活动相对稳定，社会管理更重要。只有居委会最能了解、管理他们。”（注：上海市的决策者们清楚地意识到基层管理的中介正从单位转向社区这一问题，最鲜明的表达可见市委书记黄菊1995年12月18日关于加强社区管理和基层政权建设的讲话。）
事实上，随着街道办事处一级对居委会控制的逐步加强，居委会被逐步纳入行政组织的基层网络之中。在一次抽样调查中，60名居委会干部中有68.3%的人认为，目前自己所在居委会与街道的关系是领导与被领导的关系，而不是法律上规定的指导与被指导的关系（注：此次调查是以上海市为总体的一次抽样调查，其对象包括1199名普通市民和60名居委干部。下文所涉及到的调查数据，基本都源于这一调查。）。在笔者参加的一些座谈会上，许多街道干部、居委会干部及研究人员也一致表示，居委会的行政性越来越强。大致说来，居委会的行政化倾向主要体现在以下两个方面：
第一，居委会所承担的职能越来越多，其实际功能渐渐向行政组织靠拢，并在很大程度上接受上级政府机关的指挥和考核。
从《组织法》规定的任务来看，居委会的主要任务是协助政府有关部门做一些力所能及的群众工作。但事实上，协助变成了硬性任务，一些政府部门往往把工作任务压给居委会，把居委会视同为一级管理组织。由于街道办事处已成为不挂政府牌子的一级政府，居委会实际上成为第四级工作网络，大量的行政事务落在居委会头上。据调查，目前居委会所承担的工作有十大类近百项，其内容包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方面。而且，这些工作主要来源于政府部门。对居委会干部的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处，相比之下只有6.7%的人认为来自于社区居民。可以说，作为政府派出机构的街道办事处将许多具体事务落实到居委会，居委会成了街道办事处不能离开的基层。
如此繁重的事务，令居委会干部们叫苦不迭，普遍反映任务过重，以致产生了“上面千条线，下面一根针”的说法。一份调查报告指出，居委会干部有“四怕”：一怕卫生检查；二怕募捐集资，收订报纸；三怕统计报表；四怕指标扣分（注：见长寿路街道办事处1998年12月的报告：“试论居委会与各类政府组织关系”。）。的确，现代大都市繁重复杂的基层行政管理事务很难由居委会这样一个地位尴尬的组织来承担，因为它缺乏有效行政管理所必需的人力资源、经济资源和政治法律资源。
另外，居委会工作年目标的确定、检查考核以及阶段性工作往往由街道办事处确定、布置，并要接受各种各样的评比检查和达标活动。从每年年底起，街道及各有关部门对居委会工作的年度目标考核便接踵而来，令居委会干部应接不暇。考核、评比的内容五花八门，包括评选社区服务示范居委会、文明小区、安全小区、卫生优美小区、调解先进集体、敬老居委会、青保村、科普村、双拥居委会，等等。这在很大程度上左右了居委会的日常工作。居委会干部普遍反映，居委会作为最小的一级组织，谁都可以做她的“婆婆”，不管哪一级单位来检查，居委会都要全班人马出动，并经常心里忐忑不安。
第二，从人事和财政来看，政府基本上控制着居委会干部的任免和居委会的经济来源，并逐渐把居委会干部转化为“准行政人员”。
从七八十年代起，居委会选举工作中街道的指导成分明显加重，候选人尤其是主要负责人的候选人基本上都是由街道组织部门考查审定，经街道党政班子认可后才交给居民代表，经过居民代表同意，在街道组织部门的指导下和居委会支部书记的主持下，通过组织保障候选人当选。目前，居委会干部选举中民主选举与街道行政干预的矛盾更为明显。为了指导居委会选举，一些街道自行制定了选举的具体程序，甚至候选人的酝酿、推荐、提名也由街道决定。这就在很大程度上保证了街道对居委会的人事控制。此外，居委会干部的任免基本上由街道办事处决定，干部身份最后还要由街道办事处发批文予以确定。居委会的三头（党支部书记、居委会主任、妇女主任）属于街道办事处管，聘用干部由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。
从经济来源看，居委会在很大程度上依赖于政府的财政拨款。上海市1996年3月25日颁布的文件“中共上海市委、上海市人民政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见”中规定：“居委会工作人员的收入，应大致相当于全市职工人均月收入水平。同时，适当提高居委会的办公经费标准。由区财政按上述要求核定人员开支和办公经费等公共财政支出。”政府的财政支持确实大幅提高了居委会的福利待遇：居委会的办公条件有了很大改善，许多居委会已装了空调、电话、电脑等；居委会专职和聘用干部的工资都是由政府支付的，企事业单位干部转岗至居委会担任专职居委会干部的月收入基本不低于1000元。兼职干部月收入也有300、500元不等。在长寿路街道，居委会专职干部每月工资为1000元至1200元，平均年奖金最高5000元，最低2000元，这些人头开支都由政府财政承担。当然，这反过来也意味着，居委会对政府的依附程度正在加深。上述对60个居委会的调查表明，居委会50%以上的年收入来源于政府。而且，居委会干部的福利、奖金分配也由街道办事处掌握。在这种情况下，居委会很难摆脱作为最基层的行政管理组织而存在的实际命运。
近些年来，上海市的居委会干部构成逐步走向职业化、专业化、机关化。上面所提到的“政策意见”同时规定：“每个居委会一般配备3至5名专职干部，专职干部在职期间享受事业编制待遇；同时可聘用部分工作人员。”居委会干部的派出制确定了居委会干部的编制性质，导致了干部的职业化现象，使许多居民乃至居委会干部本身认为居委会是街道办事处的延伸机构。例如，居委会和机关一样实行上下班制度；许多居委会干部并不居住在任职的居委会内，与居民联系不够紧密（注：在接受调查的居委会干部中，只有33.3%住在所任职的居委内，大部分人住在所任职街道的其他居委内(48.3%)或其他街道(18.3%)。）。这使居委会更类似于一个专业化的行政组织而不是群众组织。在居委会选举中，有的选民就针对这一点，发牢骚说：“谁是居委会干部我都不认识，有什么好选的！”
总的来看，居委会的行政化倾向主要体现在它与街道办事处的依附关系上。从理论上说，街道办事处作为区政府的派出机构，实质上承担着进行城市基层管理的职能，而居委会作为群众性的自治机构，则代表着城市的基层社会与政府进行互动。但是，城市居委会体制历史变迁的结果，却是居委会——街道办事处关系结构性质上的变化：从原来的国家——社会关系转变为上级政府——下级政府关系。居委会不再是民众与政府之间的中介层，而是政府本身，它在上级政府的领导下代表政府对城市基层行使行政管理权（注：许多街道干部指出，居委会实际是街道的派出机构，是自治与行政结合体。并且，他们都认为这一事实有其合理性，例如，中国城市居民有事情习惯找政府，而不是找民间组织帮忙，这就有必要强调居委会行政化的一面。）。
四、行政化的后果：自治功能的缺位
居委会的行政化意味着它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的是它的自治职能的下降。从居委会的工作程序和工作机构来看，居委会有关各项工作的决策和实施主要是对上负责，着重办理街道办事处布置的事情，而不太重视居民本身的意愿与要求，尤其是忽视居民会议的作用。居民会议是居委会的权力机构，居委会应向居民会议负责并报告工作，有关全体居民利益的重大问题应经过居民会议讨论和通过。事实上，在多数社区中，作为决策层的居民会议功能萎缩，而作为执行层的居委会既管决策又管执行。实际操作中，居民会议被大大精简，每年只召开有限的几次，基本上不作出什么决定与会议。其成员也主要是老头老太太，缺乏层次较高、参政议政能力较强的居民参与。这就使居委会在一定程度上疏远了居民，不能获得一个居民自治组织本应获得的支持。
居委会自治功能的弱化，很重要的一个原因在于其成员向行政组织的主动靠拢。研究中，研究人员发现：居委会干部虽然做了大量社会性的工作，但由于在社区发展实践中开展工作的艰巨性，他们试图更多地通过行政权力的正式授予来摆脱工作中的尴尬境地。一些居委会干部抱怨居委会权力太小，无法更好、更强有力地开展工作。另一个有趣的事实是，原来经常针对居委会发牢骚的居民，一旦成为居委会干部之后，马上向街道靠拢。可见，居委会对政府的紧紧跟从，并不是一个个人问题，而是体制问题，正是特定的体制环境迫使居委会干部借助政府的资源完成各项工作以及满足自身利益。调查中，问及目前居委会能否真正实行群众自治时，有47.2%的居委会干部给出了否定性的答案，因为他们怀疑居民自治的条件是否已经成熟。
从居民的角度来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政府而不是自己的民间组织。由于居委会行政功能的强化以及由此而来的自治功能的缺位，居民对居委会的工作缺乏认同，而把居委会看作政府行政力量的延伸。例如，当居民遇到问题时，都会找居委要求解决。在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居委会有意见就是对政府有意见。居民对居委会所持的态度是疏远的。大范围的抽样调查数据也证明了这一点。许多人对居委会漠不关心，在全体被访者中，36.4%的人表示不了解居委会的工作，25.1%的人不认识居委会主任；相当大的一部分人并不把居委会认同于自己的组织，68.9%的人不曾向居委会表达这个人的意见与建议，41.0%的居民不曾主动找过居委会。此外，作为一个群众性自治组织，在理论上居委会干部应代表全体居民，并主要服务于居民自身。但事实上，63.5%的人没有参与过居委会的选举，42.3%不知道居委会干部是如何产生的，并且，22.1%的主动找居委会的居民是为了行政性事务。而调查问卷中所设计的其它数项事务均在20.%以下。可见，居委会自治功能的弱化与行政功能的强化在居民对待居委会的态度与行为上自然地反映了出来。
如果从历史变迁的角度来看，居委会自治功能逐渐丧失的事实就更为明显。据一些老居委会干部回忆，早期（解放初期到1958年）的居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居委会工作人员是民主产生的：通过组织动员和群众推荐、自我报名等方式产生候选人，再由每户居民派代表通过一次选举产生。这些干部本来在群众中就有着极大的威信，通过组织的培养，自然而然地成为了民委会工作人员。从经济上看，他们对政府的依赖性不强，在建国初期基本是义务工作，没有津贴，之后居委会主任、副主任有15元的津贴，其他委员均为义务兼职自愿者，没有工资福利。而且，居委会的工作任务较少，并主要与居民自身有关，如开展读报活动、扫盲工作、动员群众打扫环境卫生等。那时侯居委会与群众的关系是非常融洽的，例如不少在职职工业余时间也爱往居委会跑，有的义务给居委会干活。而现在的居委会在各方面都与那时的居委会有很大区别：居委会工作人员在街道控制下产生，并在一定程度上成为领取政府工资的职业化干部；居委会的工作主要与政府的行政事务有关；而且重要的是，居民对居委会的态度是淡漠的，主要把它当成一级政府而不是自己的自治组织。可以说，与当时的居委会相比，目前居委会的自治功能要弱得多。历史的变迁轨迹是朝向政府不断加强对基层社会的控制方向发展的。
五、结语：基层政权建设与民主化问题
总的来看，近年来上海市居民委员会组织体制向行政化方向的发展，主要是社会转型期政府进行基层政权建设的结果。无疑，这种趋势的形成有其必然性。在由单位控制与管理个人的体制逐渐消亡而法制建设又相对滞后的条件下，城市的社会管理出现了真空地带。政府通过国家基层政权建设的方式来力图弥补这一真空，有其积极的意义。
但这里也存在着一个问题：城市基层政权建设是否一定要借助于居民委员会这一组织形式来实现？首先，在居委会行政化的过程中，出现了一些旧有社会控制模式的遗留特征，如过于强调政府对社会的主导作用，而忽略社会自我治理与对社会的法制化管理。在某种意义上看，这与创建现代化的社会控制与管理机制有着一定的矛盾。其次，作为城市居民的自治性组织，居委会担负着发扬基层民主的功能，而居委会的行政化则有悖于这一功能的发挥。尽管政府力图采取各种措施来同时发掘居委会的民主功能（例如开始进行居委会的直接选举），但要把本质上相冲突的两类功能（基层控制与基层民主）融合于同一种组织形式之中，却是非常困难的事。可以断言，如果忽略基层民主的建设，即使对基层的控制通过种种方式得以实现，城市政治整体的发展也将是不平衡的。当然，现实究竟会如何发展，只有未来才能告诉我们。
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