财政收入“两个比重”的态势分析，本文主要内容关键词为：比重论文,财政收入论文,态势论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制改革已实施3个年头。分税制改革的目的之一，是要逐步提高财政收入“两个比重”，建立财政稳定增长机制。如果说前两年还有争基数一些不可比因素，1996年应该说基本能反映分税制的实施效应。从1996年实际执行结果看，已遏制了前两年财政收入占GDP比重持续下降的局面，但中央财政收入占全部财政收入比重仍有所下降。进一步完善分税制改革，仍是提高“两个比重”的一个重要任务。
一、财政收入增幅高于现值经济增长率，但还没有形成稳定增长机制
1996年，全国财政收入在各级政府和财税部门的努力下，其增长幅度超过国民经济的增长幅度，全年财政收入达到7366.6亿元，比上年增长18%，较现价计算的GDP增长率（16.4%）高出近2个百分点；财政收入对经济增长的弹性系数由1994年的0.58、1995年的0.79上升为1996年的1.1。财政收入占GDP的比重为10.9%，比1995年的10.7%略高一些，抑制了自1986年以来持续下降的势头。分税制改革要求形成的财政收入稳定增长机制产生了效应，但我们认为，还不能说已建立了财政稳定增长机制。
1996年我国财政收入有以下几个特点：
1.各项税收有较快的增长，但仍略低于经济增长率，其他收入则高于经济增长率。我国财政收入主要靠税收。据财政部1996年预算执行资料，1996年各项税收收入为6901.35亿元，比1995年的6038.04亿元，增长14.3%，低于现值GDP增长率2个百分点。其他收入为817.77亿元，比1995年的531.93亿元，增长53.7%。由于其他收入增长幅度较大，拉动了全部财政收入增长率超过现值经济增长率。
2.第三产业相关税种的增长幅度高于第二产业相关税种的增长幅度。我国财政收入来源于第三产业的收入已超过第二产业的收入。1996年第三产业的相关税种增长较快，如营业税1996年比上年增长20.5%，印花税比上年增长1倍。与第一产业相关的农牧业税增长幅度也较大，1996年比上年增长39.1%。第二产业是我国的主体产业，其增加值占国内生产总值的48.9%。来源于第二产业的税种，如我国最大的税种——增值税，1996年比1995年增长13.7%，低于现值工业增长率（17.4%）3.7个百分点，国有企业所得税只增长9%，大大低于工业增长率。第二产业的财政贡献率降低是导致财政收入比重降低的最直接原因。
3.外贸进口税增长率高于外贸进口增长率，但出口退税增长幅度很大。我国经济的对外依存度较高。1996年外贸进口税收比上年增长15.6%，高于外贸进口增长率（5.1%）10个多百分点，但其中关税只增长3.4%，低于进口增长率。出口退税额大幅度增加，由1995年的549.8亿元增加到824.6亿元，净增274.8亿元。主要是前几年欠税较多，1996年加快了出口退税，还有一部分要延至1997年退还。这是使税收收入增长率低于经济增长率的一个负面因素。
以上三方面说明，分税制的实施，许多税种的收入随着经济规模的扩大而相应增加，特别是加强税收征管后，有些税种增长较快，如个人所得税1996年达到193亿元，比上年增长46.8%，对增加财政收入和抑制财政收入比重持续下降的势头起到了一定作用。但我们认为，财政收入比重还不能从税制结构上摆脱下降的状况，形成内在的稳定增长机制。其主要原因：一是增值税是我国分税制的最大的主体税种，征收额占税收总额的45%左右，而由于我国增值税的减免范围较宽，加上征管不严等原因，其增长率还明显滞后于工业的增长率。而且增值税的征收范围较窄，交通、邮电、金融和房地产等今后我国重点发展的产业尚未纳入增值税范围。二是进出口税的征管不完善。目前我国出口退税压力很大。降低出口退税率虽然对减轻财政压力起到一定作用，但也对企业出口产生了一定的负面影响，关键是要解决征税环节中存在的税收不足和退税环节上的骗税现象，以解决少征多退问题。在进口税收方面，由于关税和进口环节工商税减免政策过多，实际税负远低于名义税率，去年加强征管后，进口代征工商税有了较快增长，但关税增幅仍较低，实际关税税率继续下降。因而，建立合理的税制结构是今后完善分税制的一个重要任务。
二、中央财政收入比重下降，主要是税种设置原因
中央财政收入比重有两种统计口径：一是按照当年的财政体制划分的中央与地方财政组织的收入进行统计比较，这是国家统计局公布的统计数字；二是在组织的收入中，加上或扣除地方上解、税收返还和补助地方等项数字，按实际可支配财力进行统计比较。前者反映中央与地方组织收入的状况，后者反映实际财力状况。
据财政部1996年预算执行资料，1996年中央组织的收入为4252.26亿元，比1995年增长12.1%，低于地方组织收入增长24.5%的12.4个百分点，中央组织收入的比重由1994年的55.7%、1995年的52.2%降为49.5%。1996年中央实际可支配财力为1536亿元，比上年增长16%，低于地方实际可支配财力增长（18.5%）2.5个百分点。中央可支配财力占全部财政收入的比重由1995年的21.2%降为20.9%。中央可支配财力所占比重降低，而支出虽经努力压缩，仍有相当数量赤字需依赖发行国债弥补。中央财政的债务依存度（当年债务收入占中央财政支出和债务支出的百分比）由1995年的53.9%上升到1996年的56.9%。
中央组织收入和可支配财力所占比重下降主要有以下几个原因：
1.中央固定收入中的主要税种收入不能与经济增长同步。除了增值税、消费税低于经济增长率外，主要是中央收入的第二大税种——国有企业所得税的增长率较低，影响了中央收入与经济的同步增长。
2.中央负担的出口退税增加过猛。我国的出口退税全部由中央财政负担。1996年出口退税比1995年净增300亿元，还没有完成原计划退税额，据测算还有相当数额要延至1997年退还。出口退税的大幅度增加，冲减了中央财政收入，是使中央收入增幅骤然降低的一个主要因素。
3.地方税税种的增幅大都高于中央税种的增幅。如营业税占地方本级收入的40%，其增幅高于增值税，还有个人所得税、非国有企业所得税、其他地方各税在加强征管后，收入潜力都很大，增幅都比中央税高。
从以上三方面来看，中央财政收入主要是中央可支配财力在实施分税制后仍不能实现逐步提高的目标，其深层原因：一是在分税制税种设置上，中央税的收入弹性与收入潜力低于地方税。如中央征收的消费税，是国家对某些商品实行限制生产和消费的一个税种，不可能同经济发展和商品流通同步增长，收入弹性较低；地方征收的个人所得税，收入弹性系数往往超过1，甚至达到2以上，收入弹性较高。又如企业所得税，国有企业过去税负较高，今后所得税的增长潜力有限；而主要由地方征收所得税的乡镇企业、私营企业、三资企业等实行公平税负后，过去减免税的优惠政策将逐步取消，税收增长潜力就较大。二是在税收征管上，地方税收在当地政府和有关部门的有力配合下，加强征管，税收完成较好。随着中央税务机构的分设和健全，中央税的入库状况已有明显改善。但是，也不可否认，有些地方从本地利益出发，企业缴税先缴地方后缴中央，欠税大部分是欠中央的税，有的甚至采取“混税”和“混库”办法，把中央的税款故意混为地方税，把应进中央库的税款故意入地方库。据国家税务总局统计，1996年初至三季度末，企业欠缴工商税收396亿元，其中75%以上是欠缴“两税”。三是在税收分配上，主要是出口退税全部由中央负担，增加了中央财政的压力。从出口退税的原则来讲，是将已征的税退回，实行“零”或“少”税政策，因此，出口退税全部由中央负担在税制设计上是有缺陷的。
三、1997年态势预测与对策建议
（一）1997年财政收入“两个比重”态势预测
根据财政部1997年预算草案，1997年的全国财政收入计划比1996年增长14%，与国民经济保持同步增长，财政收入比重将保持稳定而略有上升趋势。从财政体制改革和整顿财经秩序来看，提高财政收入比重的正面因素是：①对不同所有制企业实行公平税负后，部分减免税政策将被取消，其经济的快速增长将使税收有较多的增加；②金融保险业营业税税率由5%提高到8%，同时调低了国有金融保险业的所得税税率，总的看仍可增加国家收入；③清理预算外收入和加强征管，可减少税收流失。但也有负面因素：①国有企业调整经济结构，企业实施再就业工程、增加社会保障基金支出和提高固定资产折旧率等，其利润的一部分将被分流；②1997年外贸出口将比1996年有较大幅度增长，出口退税的压力增大。总的来看，保持财政收入比重稳定态势还比较艰难，但工作做得好，也是有可能的。
对于中央财政收入的比重，从财政部1997年预算安排来看，地方本级收入增长幅度略高于中央本级收入增长幅度。1997年中央组织收入的比重约为49.4%，比上年略有下降；由于中央收入中用于补助地方支出的比例降低，中央可支配财力所占比重为22%，比上年略有提高。从财政体制改革和整顿财经秩序来看，提高中央财政收入比重的正面因素是：①国家决定调整证券交易印花税中央与地方分享比例，中央由50%调整为80%，地方由50%调整为20%；②对有进出口经营权的生产企业自营出口货物，实行免抵退办法，可减轻中央出口退税负担。但是，根据近几年预算执行结果看，地方税种收入超预算比中央税种高得多，地方税种的增收潜力也较大，预计中央财政本级收入比重和中央可支配财力比重保持稳定难度很大，有可能继续下降。
（二）稳定和提高财政收入“两个比重”的对策建议
1.结合整顿财经秩序，规范国家预算，促进财政收入的稳定增长。目前，我国财经秩序混乱的状况还没有根本改观，国家财力分散的势头还未得到扭转。去年国务院组织的清理预算外收入工作，取得了很大成绩。初步摸清了预算外收入底数，发现和纠正了一批擅自设立基金、收费项目的行为，有的则纳入预算和财政专户管理，向规范化管理目标迈进了一步。国务院还决定将电力建设基金、铁路建设基金、车辆购置附加、市话初装基金等13项基金（收费）纳入财政基金预算管理，并规定各级财政部门按国家规定收取的各项税费附加，要统一纳入财政预算，不再作为预算外资金管理。今年要认真执行国务院的决定，加大整顿财经秩序的力度，继续清理预算外收入，规范国家预算，并加强预算监督检查，使财政收入逐步走上依法理财、依法管理的轨道，促进财政收入的稳定增长。
在规范财政管理后，目前仅仅按财政预算收入部分计算财政收入比重就不能正确反映客观实际情况了。为此建议，可按两个口径计算：一是全口径，既包括预算收入，又包括基金预算、预算外收入及还未纳入预算管理的社会保障基金等，以正确反映实际财政规模；二是预算口径，即现行国家统计局和财政部公布的国家预算收入数字，只反映国家预算部分的收入规模。全口径要比预算口径计算的财政收入比重数字大得多。
2.完善以增值税为主体的流转税制，增强税收组织收入的能力。增值税是我国实施分税制的主体税种，其基准税率已接近发达国家平均水平。在保持税率基本不变的前提下，可适当扩大增值税的征收范围，先将交通、运输、邮电、通讯、房地产等与物质生产领域直接相关的产业纳入征收范围，然后逐步扩大至娱乐业、服务业、金融保险业等领域，使税负更能体现国家产业政策的要求。同时，要进一步完善增值税征收管理办法，扩大增值税发票交叉稽核的范围，坚决堵住利用增值税发票偷漏税的漏洞，提高增值税的实际收入水平。
3.适当调整中央与地方的税种划分，增强地方对税收征管的监督责任。
分税制中某些税种划分不尽合理，建议做适当调整。
（1）改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法。在划分税种时，当时主要考虑到中央直接管理的行业，某些产品价格还未放开（如煤炭），亏损补贴额相当大，且产地又比较集中，因此，决定按行政隶属关系征收所得税，并相应承担亏损补贴责任。但这种按行政隶属关系征税是与分税制改革的原则相违背的。随着现代企业制度的建立，企业间的兼并，跨地区、跨行业的企业集团的发展，按行政隶属关系征税出现很多新的矛盾，为此，建议将企业所得税改为中央与地方共享税，既可淡化地方政府与企业的关系，也有利于促进企业存量资产的流动和统一市场的建立与完善。
（2）将土地税费收入由地方收入改为共享税。土地属国家所有，土地税费收入作为中央与地方共享收入比较合理。目前土地出让金收入流失十分严重，要进行清理，加强征管，对未缴入财政的，要清缴、追回；对已上缴财政、未纳入预算的，要清理入库。分成比例应照顾地方利益，可以考虑地方多得一些，中央少分一些。
（3）个人所得税在条件成熟时可调整为共享税。发达国家的个人所得税绝大多数列为中央税，或者是中央与地方共享税。因为个人所得税是收入弹性最高的一种，具有“自动稳定器”的特性，是发达国家财政收入比重稳定提高的内在机制。近两年，我国加强对个人所得税的征管后，收入数量增长很快，可考虑在健全和完善个人所得税征管制度后，适时由地方税调整为共享税，逐步提高所得税在税收收入中的份额。
（4）增强地方政府对税收征管的监督责任。目前，企业欠税的状况仍很突出，主要是欠中央征收的增值税和消费税。为了增强地方政府在税收征管中的责任，建议将地方的中央税收完成程度与中央对该地区增值税的返还比例挂起钩来，完成好的，返还比例可适当提高，完成不好的，返还比例可适当降低，以促进地方政府征缴中央税的积极性，减少欠中央税和“混税”的现象。
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