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一、我国财政和银行关系的现状分析
随着财政和银行地位的变化，两者间传统的协调、制约机制受到冲击，新的协调模式又未形成，财政和银行间界限变得更为模糊，出现了财政、银行分工和配合的明显错位现象，严重削弱了两者间的独立功能和两者的整体功能，也削弱了整个宏观经济的调控能力，对国民经济发展产生不利的影响，具体表现在以下几方面：
（一）财政资金和信贷资金在使用过程中界限愈来愈模糊，使财政、银行职能实施不协调。一方面是信贷资金财政化，另一方面财政资金信贷化，在破除旧的高度集中的财政体制同时，没有能及时建立全新的符合社会主义市场经济运行特点的财政体制，财政职能严重弱化。一些理应国家财政继续承担的基本职能被严重削弱，使财政的理财领域越来越小，财权财力被部分肢解，在财政严重困难的情况下，银行过多地承担了财政的职能，具体表现在：1.财政赤字通过向中央银行透支和借款挤占银行信贷资金。2.银行超负荷地承担了各种财政资金的供应任务，形成了大量信贷资金财政化。3.政策性业务在银行信贷的比重越来越大，刚性也越来越强。4.银行的一部分信贷资金迂迥曲折地转化为财政收入。这样，银行逐渐演化成“第二财政”，加重了金融体制改革的困难，同时出现了财政资金信贷化。现在凡银行经营的业务如存款、信托、开发、证券业等，各级财税部门基本上都开办，从而形成财政信用挤占银行信贷，而且有些银行还把资金直接贷给财政部门进行业务经营，财政演化成“第二银行”，在一定程度上影响了银行业务的开展。从银行职能上看，专业银行实行企业化以后，就必须以盈利为目标，实行企业经营方式。同时也要看到由于银行在社会再生产过程中所起的重要作用，我国专业银行还要不同程度地执行部分国家管理职能，但这要在财政和银行分工明确的情况下协调配合。目前在银行职能上和信用业务上将企业化经营与国家管理职能混在一起，政策性贷款和经营性贷款混在一起，使银行的企业经营职能和承担的部分国家职能未能很好地体现。
（二）财政和银行在企业资金分配上不协调。在改革初期，专业银行一方面是金融企业，另一方面又是工商企业流动资金提供者，这种政企不分的不合理体制造成了企业流动资金管理者缺位，国有资产不能达到有效管理。具体说在企业流动资金投资上，有两个突出的问题：一是在生产中，国家对新建企业只安排固定资产投资，而把流动资金投资缺口留给专业银行，而专业银行对这种企业的流动资金贷款有一定要求，所以企业不能从正常渠道充分取得资金，使其生产成本增大。另外专业银行向企业化发展，逐渐以盈利为目的，政策性业务需逐步与经营性业务分离，专业银行不能行使国家赋予的管理企业流动资金的职能，所以企业流动资金处于无政府管理的状态，企业又尚未建立起有效的约束机制，出现企业流动资金利用效益低，自有流动资金价值补偿不足，企业要求财政恢复对企业增补流动资金的职能，但现在财政收入占国民收入的比重较低，很难满足企业的需要。在固定资产投资上，国家实行资金有偿使用将拨款改为贷款，目的是为提高资金的使用效率。但是由于近年来实行的企业承包制，激励与约束机制不对称，企业预算约束软化的状况仍然存在，众多企业自补流动资金，国有资产增值和风险基金未能落实，再加上财政存在“税前还贷”的政策欠缺，和固定资产投资贷款没有风险机制约束，导致一些企业用银行信贷包企业上缴税利、包企业留利、包经营风险，使资金没有发挥更大的效益，同时也使企业背上长期支付大量贷款利息的包袱。这样就使财政与银行的资金运行关系由于企业体制的原因而复杂化。
（三）财政政策和货币政策不协调。财政政策与财政收入、财政支出以及由此产生的财政赤字规模有关，货币政策与货币指标的规模和增长速度有关，很明显，这两个政策领域之间存在着一定的联系。但我国当今财政政策和货币政策在制订、操作或执行过程中存在着不协调、不一致的地方，有些时候甚至相互挚肘。首先，是我国现行的货币政策很不规范，最为明显的是政策性贷款。这种贷款不是银行根据利润最大化原则作出的贷款决定，而是出于某种压力不得已而为之。中央银行为支持这种贷款，就得向各专业银行提供超额信贷，并允许各专业银行发放超过存款来源的贷款。中央银行的超额信贷与用于弥补赤字的信贷一样，具有扩大货币供应的效果。也就是说银行实际执行了政府的财政政策，对财政政策和货币政策未加区别。其次，是我国执行一种停停走走的贷币政策。其后果是价格水平和国民经济发展也重复了这种停停走走的状况。这主要是因为参与制定货币政策的部门太多，众多的部门利益难以协调，致使货币政策总是被动反映，不是先行而是滞后。同时也使货币政策出现了多重目标。现行的货币政策的主要目标有：1.按需要接纳一部分预算赤字。2.保证为国家制定的投资计划提供充足的信贷资金。3.扩大对破产的重点企业的贷款以保证其产品供应，扩大对非重点企业的贷款以保证充分就业。4.保持低通货膨胀。归纳起来，就可看出现在的货币政策是以发展经济和稳定货币为双重目标的。但从实际上看，两者经常发生矛盾，要稳定货币，就要放慢经济增长的速度，而要加快经济发展就要牺牲稳定货币。因此，实行稳定货币的目标应是中央银行的首要目标，而发展经济是政府的总体目标，两者所属层次不同，不能把两个不同层次的问题完全并列起来。再次，中央银行基础货币吞吐不灵，间接调控乏力也是财政、货币政策不协调的又一个表现。从货币供应角度来看，我国中央银行的基础货币是通过中央银行贷款、财政供款、金银与外汇占款三大渠道投放出去的。这三大渠道中由于财政供款不是银行所能决定的，金银与外汇占款也必须随储备而增加，所以后两个渠道是刚性的。目前中央银行的贷款大致投向是：1.国家重点建设资金，这是弥补财政投资缺口，调整产业结构所必需的。2.农副产品收购和专项储备贷款。3.用于沿海开发基础建设，老少边穷地区扶贫，清理“三角债”，救灾等国家安排的政策性贷款需要，因此中央银行贷款的需求也基本是刚性的，一般来说，各国在经济总量调节上，贷币政策比财政政策的作用更直接一些。在经济结构上，财政政策比货币政策的作用更明显一些。但我国现行中央银行贷款主要是调整结构和保证重点方面起点作用，而在总量调控上很少有回旋余地。由此可见，我国财政收支状况直接影响国家银行的信贷收支及中央银行信贷资金的总量调控，也影响了财政政策和货币政策的协调。
（四）财政体制改革和金融体制改革在改革步骤上不协调。财政与银行是紧密联系、相互制约的。这就要求二者在改革上必须配套进行。但当前我国在财政和银行改革的某些步骤和措施上出现错位。具体表现在：1.在财政上实行“两步利改税”，“分灶吃饭”和“企业承包制”等改革步骤时，并没有充分考虑到企业自补资金和财政拨补流动资金的需要，从而使银行统管流动资金变成统包流动资金。同时银行又承担了越来越多的固定资产投资的需要，还要满足财政直接借款和透支的需要。2.专业银行在进行企业化经营改革，逐步实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的过程中，还需要承担政策性业务，但财政方面并没有在利息补贴、利润分配及信贷基金补充方面采取相应的改革措施。3.在财政资金信贷化的同时，并没有相应的措施杜绝财政向银行借款和透支。
总之财政和银行关系中的不协调不能只从两个部门自身行为上找原因，而应该看到我国政治体制和经济体制在转轨变型前和转轨变型过程中存在着某些弊端，财政和银行的关系既受政府行为的不规范问题的影响，也受企业政企职责不分问题的影响，而企业不能企业化更是影响二者关系不协调的关键因素，如何解决这些问题是我国经济体制改革的决定性问题。
二、协调我国财政和银行关系的思路
在协调财政与银行关系时，我们要首先明确财政和银行两者在根本利益上是完全一致的。它们作为国家的左右两个“钱袋”，都是为国民经济服务的。理顺两者关系是我国经济体制改革的一个重要内容，为此应从以下几方面着手：
第一、企业改革是建立良好财政和银行关系的基础。我国目前的财政状况是国家财政收支失衡，隐患突出，困难重重，银行资金供给状况是基础货币膨胀，市场货币呆滞，社会再生产过程中的资金在一定程度上丧失了周转和增值的功能。财政支出和信贷支出增长呈刚性化、低效化运行，造成上述问题的关键因素是国有企业盈利功能低下，使政府收入减少和财政亏损补贴增加以及企业为增加工资和投资而进行的融资活动，使货币供应增加过快。因此，必须建立现代企业制度。现代企业制度是适应社会主义市场要求，以规范和完善的企业法人制度为主体，以“有限责任”为核心的新型制度，它以产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学为基本特性。国有企业只有在运用这种内部机制并在良好外部环境下，才能实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善，才能使市场的价格机制、供求机制引导着社会资源的合理配置。在优胜劣汰的竞争法规强大压力下，企业为了在竞争中获胜，就必须全力以赴改善经营管理，提高经济效益。对于长期亏损企业，扭亏无望者实行破产。这样，既可为国家减少亏损补贴，更可使效益好的企业为国家多创税利，以缓解财政银行资金紧张的问题。
第二、中央银行独立性问题是否解决是处理好财政和银行关系的先决条件。现行体制下，在我国中央银行与政府，财政和专业银行的关系上，政府自觉不自觉地运用行政手段直接干预金融领域，财政亦向银行透支，专业银行吃中央银行的大锅饭，我国中央银行作为发行贷币的银行，它没有独立控制货币发行的权力，作为银行的银行却抵御不住“企业——专业银行——中央银行的”的信贷投放倒逼机制；作为政府的银行，却始终逃不脱被迫支持财政赤字的困境；作为实施金融政策的银行，却缺乏抵抗行政干扰能力。中央银行缺乏独立性，使财政和银行的职能混为一体，造成上述现象的主要原因是长期以来，人们误认为金融具有分配职能，是国家分配货币资金的主要渠道。其实货币、信用和银行是商品交换和市场发育的产物。金融在再生产过程中处于流通环节，其某些职能虽可被用来发挥一定的分配作用，但这不是金融的固有属性。金融的灵魂在于它的债务机制，即以偿还和效益（利息）为条件的有期限使用债权债务制衡功能。至于经营货币与信用的银行也是以市场经济发展为基础的。商业银行的基本职能是充当信用中介，中央银行虽是国家金融管理机关，是金融宏观调控的主体，但其成立也是以商品经济和商业银行的一定发展为基础的，它不具有分配机制，只具有债务机制，因此只能重建和完善中央银行体制，强化中央银行的债务机制，明确规定中央银行的权力和职能，并保障中央银行能独立行使其职权，增强中央银行的权威性，才可处理好财政与银行的关系。
第三、划清财政和银行的界限。财政是以国家为主体，为实现国家职能需要而参与社会产品分配所形成的分配活动及所体现的特定分配关系。它的基本特征是分配上的国家主体性、强制性和无偿性。银行是通过存款贷款等手段调节货币资金的供给与需求，组织货币的流通。它的基本特征是资金分配和调节上的有偿性和自愿性。因此要用法律形式确定财政和银行的关系，把两者置于完全平等的地位。财政和银行部门在分工框架内独立行事，在业务交叉或政策需要配合使用时，平等协调地解决。中央银行有管理国库的责任，但无弥补财政赤字的义务，如果国家财政出现赤字，只能依靠发行债券来弥补，不能向中央银行强行透支。中央银行可通过公开市场业务来购买政府债券给予财政间接支持，从而将中央银行与财政直接融资关系变为间接融资关系。对于经济发展和运行过程中政策性强、短期收益较低的业务，由财政建立“贴息基金”，委托银行进行贷款和管理，并将利率差付给银行，做到财政出利息，银行出钱，财政、银行、国家、企业四方共受益。也只有银行在经济利益上的均一性，才能提高银行在这些特殊贷款项目管理上的积极性。
第四、加强财政政策和货币政策的协调配合，使两种政策形成合力作用。在市场经济体制下，财政政策主要是通过税种的设置，税基的确定，税率的高低，预算分配和财政补贴等手段对社会再生产环节中的分配过程进行调节，通过参与国民收入的初次分配和再分配对经济的总量和结构进行调节。货币政策主要是通过信贷利率、汇率等手段对社会生产要素进行合理的配置，保证社会资金在有效运用的前提下提高其效益，促成并维持社会总供需的均衡。贷币政策和财政政策的最终目标是一致的，但其功能不同。贷币政策是为了保持货币稳定，财政政策又为货币政策提供导向。财政资金分配是以国家为主体进行的，反映政府行为，它的投向可以直接体现政府的意图。由于建设性财政资金一般投向固定资产投资，因此它可以诱导银行对流动资金的贷款和辅助设施的贷款，从而使财政资金和信贷资金协同起来调节供给。在充分考虑财政承受能力的基础上，财政还可以通过适度的贴息，减免部分税金等方式诱导银行对不同行业贷款，实行差别利率，执行产业政策和其他经济政策。政策性贷款主要体现政府意愿，财政作为国家综合经济管理部门应参与协调。
第五、中央政府应尽快组建政策性金融机构，使政策性金融与商业性金融分离。作为政策性金融，它是一种投资优惠，是把财政资源与债务机制相结合的一种投资手段。一方面，它运用财政资源在投资规模、期限、成本等方面给予产业或企业提供利益优惠达到国家扶持与引导的目标。另一方面，又要运用市场资源的导向和债务管理来提高投资有效期内的资金使用效益，优化企业经营。事实上，政策性金融只是一种财政资源金融鼓励手段的运用形式。但在市场经济条件下，政策性金融也不能与商业性金融截然分开，两者之间必须要有密切配合，政策性金融虽然更多地体现在利益优惠（由政府承担部分风险），但不是无偿提供全部资金，对其必须使用统一债务管理原则，国家应明确划分政策金融的供应和服务对象，明确政策性金融资源的拨补，实行谁要求，谁出资的原则，保证财政资助，补贴资源落实，列入各级预算，并及时足额拨给承办金融业务的单位。对专业性强、业务量大、可以独立营运的政策性金融投资业务，可成立政策性银行来办理。
第六、中央银行逐步开展公开市场业务。我国《银行管理条例》明文规定：“财政不得向银行透支”。但财政向银行透支一直难以解决，而要解决这个问题，一方面必须解决中央银行的独立性问题，另一方面应该尽快启用公开市场业务。我国中央财政于1981年以来已连续发放国债13年，国债的发行对筹集建设资金和培育国债市场起到了积极作用。特别是1988年以后注意运用市场方法（如建立国债流通市场、承购包销）开展国债发行后，使国债形势有了较大改观。但到1992年下半年后，又因市场变化不得不重新采用行政办法推销国债，这主要由于一是我国真正的国债二级市场形成较晚，目前还未形成统一市场，二是中央银行目前还未持有国债，商业银行仅持有极小量国债，并且还未进入二级市场，中央银行利用国债来吞吐基础货币，不仅数量水平达不到，而且整个国债市场的发育程度也达不到。这样，财政在需要资金时，因为没有正常渠道从银行获取，只能通过借款和透支。要想改变借款和一些政策性资金的需求必须由人民银行提供，就必须割断财政与银行的直接信用联系。人民银行将通过二级市场买卖国债向政府提供必要资金，从实质上解决财政向银行借款、透支问题。1994年，我国债务计划中一个重大变化是弥补财政赤字不再采用向中央银行透支的方式，而是通过发行国债来解决，也使中央银行尽快在公开市场上通过买卖政府发行的证券或其他票据来调控基础货币，调控货币供应量和利率水准，增强中央银行的宏观调控能力。
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