进一步做好社会保障工作的矛盾分析和对策建议，本文主要内容关键词为：对策论文,进一步做好论文,矛盾论文,建议论文,社会保障工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去的5年，我们在做好社会保障工作方面，投入了很大精力和财力，并取得了明显成效。今年的《政府工作报告》把做好社会保障工作，放在了十分突出的位置。进一步做好社会保障工作，目前所面临的任务很艰巨、矛盾很复杂、困难也很多，急需研究提出应对措施。
一、探索和成效
（一）积极为社会保障筹资。筹资是完善社会保障体系的关键。自1998年以来，我们主要做了三件大事：
一是颁发《社会保险费征缴暂行条例》，把征缴社会保险费作为筹资的主渠道。1998年到2002年间，全国每年社会保险基金收入从1732亿元增加到3912.4亿元。
二是调整财政支出结构，将预算超收的财力主要用于补充社会保障基金。1998年至2001年，各级财政用于“两个确保”的补助支出达到1483亿元；2002年，仅中央财政用于“两个确保”就达540亿元。此外，各级财政用于城市“低保”的资金大幅增加，已从1997的12亿元增加到2002年的105亿元；自2001年以来，中央财政加大了对财政困难地区的“低保”支持力度，补助资金连年翻番，2001年支出23亿元，2002年支出46亿元，2003年预计将达到92亿元。
三是建立全国社会保障基金，并设基金理事会，负责社会保障基金的筹集和积累。理事会自2000年底成立以来，基金已达到一定规模。截至2002年12月31日，全国社会保障基金总资产为1241.86亿元，累计实现收益30.84亿元，其中2002年实现收益21亿元。全国社会保障基金的建立，不仅宣告中国社会保障没有积累的时代已经结束，而且证明中国政府完善社会保障体系的信心是坚定的，完全有能力兑现社会保障承诺。
（二）完善社会保障体系试点富有成效。自2001年7月起，国家在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点。辽宁试点涉及内容很多，但最主要的有两项：一是做实个人帐户，二是下岗与失业并轨。
做实个人帐户涉及到调整和完善城镇企业职工养老保险制度：一是缩小个人帐户规模。企业缴费不再划入个人养老帐户，个人缴费比例一步到位提高到8%，并全部记入个人帐户；二是个人帐户实帐运营。社会统筹基金与个人帐户基金实行分帐管理，后者由省级社会保险经办机构统一管理，在一定时期内只能购买国债；三是提高基础养老金水平。缴费超过15年的，每满1年增加一定比例的基础养老金，但最终控制在当地职工上年度平均工资的30%。
为下岗与失业并轨确定时间表。从2001年1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员不再进入再就业服务中心；各地区用3年左右时间，有步骤地完成下岗与失业并轨。下岗职工同企业解除劳动关系的经济补偿办法，由各省（自治区、直辖市）人民政府结合本地实际制定。
百万职工同原企业解除劳动关系，是辽宁试点的重要成果。1998年建立再就业服务中心，是在社会保障体系不完善情况下的过渡措施。辽宁在试点过程中，明确不再新建立再就业服务中心，企业新裁员也不再进中心。截止2002年底，全省再就业服务中心由2000年底的4801个减少到371个，在中心的下岗职工由44万人减少到3.9万人。同时，全省累计有124万国企下岗职工同原企业解除了劳动关系，近50%的并轨人员通过自主择业实现了再就业。人员多，已不再困挠辽宁企业。
做实个人帐户，是辽宁试点对完善社会保障体系的重大贡献。从2001年7月1日起，企业职工缴纳基本养老保险费的比例，一步到位提高到8%，并全部记入其个人帐户。在1年半的时间里，全省个人帐户已积累资金47.9亿元，并全部由省社会保险事业管理局统一管理。其中，13亿元购买国债，其余资金存入国有商业银行。
辽宁试点的成效远不止这两条，但仅这两条就足以证明：党中央、国务院决定在辽宁进行完善社会保障体系试点的决策，是完全正确的。辽宁试点并没有就此划上句号，扩大试点工作正在酝酿之中。
二、矛盾和困难
（一）在职骨干想提早退休。前几年，在国企改革和结构调整过程中，企业减人采取的主要方式，是让40岁以上的职工提前退休。据劳动保障部对10个城市1997～2000年提前退休人员的典型调查，提前退休人数占当期办理退休人数的比例为29%，平均提前3.69年退休。据此推算，2000年因提前退休造成基金减收24亿元，多支出养老金82亿元，两项合计106亿元。
最近几年，在事业单位转制过程中，一些接近退休年龄的骨干人员，担心将来退休时按企业的养老金计发办法确定退休待遇，待遇水平下降过多，因而千方百计争取在过渡期内，按机关事业单位的退休制度办理退休手续。这种情况在科研院所转制为企业时已经出现，并对医疗机构和学校等事业单位人员产生很大影响。
（二）医疗保险制度的认同程度并不高。随着医疗保险制度的实施，参保单位和个人的认同程度并不高。特别是效益较好的参保单位，因其职工的医疗待遇水平明显下降，参保的积极性被挫伤。
医疗保险制度在实施过程中遇到的其他问题是：其一，对参保职工形成“两头堵”：个人既要负担门诊或小病的医疗费用，而且还要负担一定比例的住院医疗费用，个人负担明显太重；其二，8%的医疗保险费用中，接近一半(3.8%)流入了个人帐户，造成资金沉淀，统筹互济的余地变小；其三，医保制度几乎变成了“富人俱乐部”，困难企业和离退休人员多的单位反映参保难。
（三）社会保险费过高几乎压垮企业。据劳动与社会保障部抽样调查，1998年，全国制造企业缴纳的社会保险费用，相当于人均工资总额的27.4%，占其人工成本的17.4%。按当年人工成本占成本费用12.9%推算，因参保而增加企业总成本2.24个百分点。如果企业的盈利空间很小，社会保险费用能把全部利润吃掉。
这几年，扩大社会保险覆盖面的工作进展不顺利，究其原因在于社会保险的门槛太高。企业为逃费，要么瞒报人数，要么瞒报工资基数，甚至采取“雇黑工”等方式逃避缴费。
这种状况的存在，不仅增大了社会保险费征缴难度，减少了社会保险基金收入，而且严重影响扩大就业，企业为减少人工成本尽量少雇人，下岗职工因雇主不参保而缺乏安全感，即使再就业了，也不愿同原企业解除劳动关系。
（四）企业养老金制度靠财政“输血”。养老基金收不抵支状况越来越严重。1997年，当年基金收不抵支的省份为5个，到1999年扩大到25个。为确保养老金发放，各级财政特别是中央财政出资弥补缺口，而且中央财政的投入逐年增加：1999年至2002年分别为163亿元、338亿元、349亿元和409亿元。
在辽宁试点中，因做实个人帐户而出现的统筹基金缺口，中央财政和地方财政按75:25的比例分担。仅此一项，中央财政在一年内补给辽宁15亿元，辽宁财政负担5亿元。据财政部测算，今年把试点范围从辽宁扩大到黑龙江和吉林两省，支持做实个人帐户需中央财政再拿出20多亿元。
三、对策和建议
（一）社会保障的筹资和制度创新要出新招。最近，媒体热炒一个观点，即从国有资产中切出一块，以偿还对老职工的社会保障欠帐，切割国资的规模将达1.8万亿元。
对此不应过分渲染。因为所谓的债务是潜在的，财政术语叫“或有债务”，即可能发生、也可能不发生，可能多发生、也可能少发生。即使要偿还这笔债务，也不是在几年内还清，大约需要30年到40年逐年消化。
完善社会保障体系，筹资是很重要的方面。但按照目前的筹资渠道，融资潜力已经很小：
——企业缴费比例不能再提高，相反，从增强企业竞争力和扩大就业考虑，应该设法降低；
——各级财政出资补充社会保障资金，虽然还有一定的余地，但长此以往会增大财政风险；
——减持、变现部分国有资产，充实全国社会保障基金，大方向是对的，但在国内证券市场操作，尚需破解许多难题。况且，全国社会保障基金具有战略储备的性质，不宜过早提取使用。
这几年，劳动保障部门虽不断扩大社会保险覆盖范围，但至今仍有未被社会保险制度覆盖的人群，而且规模还很大，粗略估算约有2.6亿人。这既是我国社会保障制度创新的宝贵资源，也是社会保障筹资的新渠道。
在尚未被社会保险制度覆盖的人群中，除机关事业单位职工以外，最主要的是乡镇企业职工和进城农民工。根据我国的国情和国力，我们不能把这类人群再套用城市社会保险制度，而只能对其实行狭义的社会保障：
——社会保障重点关爱老年人，即政府只负责向65岁以上的老年人提供社会保障；
——社会保障项目要少而精，以养老和医疗两项为宜，其中养老包括老年保障、遗属保障和伤残保障（习惯称之为“老遗残”）；
——社会保障门槛要很低，社会保障税率控制在15%以内，由雇员和雇主各负担一半。只要按时缴纳社会保障税，且达到一定年限（比如25年甚至更长）在65岁以后都有资格享受社会保障待遇。
过去，政府对乡镇企业职工和农民工，并没有做出过社会保障承诺，因而不存在所谓的欠帐问题；将来，即便政府做出承诺，也是有限度的、非常谨慎的，况且他们目前大都年轻力壮，政府兑现承诺，是未来20年、30年以后的事情。到那时，政府已经把全国社会保障基金做大做强，兑现承诺是不成问题的。
如果乡镇企业职工和农民工按2亿人、每人每月收入按400元估算，社会保障税率暂定为15%，每人每年应缴税720元，全国征税额达1440亿元。此外，今后进城农民工每年都保持一定的增量，即使按450万人测算，每年社会保障税的增量也有30多亿元。
每年有1500亿元左右的社会保障税入帐，而且要持续20年至30年，完善社会保障体系有雄厚的财力和足够的时间。
（二）公务员和事业单位职工养老金制度改革要有新思路。稳定和安抚人心，应是公务员和事业单位职工养老金制度改革的出发点。具体设想是：
对于工龄在25年以上、年龄在50岁以上的人员，仍执行现行的退休养老办法，在其退休之前不再更改。但按老办法退休，必须在年满60岁之后才能领取养老金，并逐年提高领取年龄（比如从2004年起每年增加6个月，到2014年提高到65岁）。
对于新录用为公务员和事业单位新聘用的人员，一律进入新制度。新制度的内容包括两块：一是实行狭义的社会保障计划，同乡镇企业职工和农民工一样，按月缴纳社会保障税，到65岁以后领取养老金；二是建立职业年金制度，由财政（或单位）和个人共同供款，全额计入个人帐户，交由专门机构投资运营。
对于工龄在25年以下、年龄在50岁以下的人员，不再像企业养老金制度那样作为“中人”予以特别处理，而是让其自主选择：是按照老办法退休养老，还是同新人一起加入新制度。为鼓励更多的在职人员加入新制度，财政或单位可根据工龄长短，为其个人帐户多供款，比如为新人的供款比例为工资收入的4%，工龄为20年的可再增加2～3个百分点。具体比例在实施时精算确定。
（三）公费医疗和劳保医疗制度改革要有新办法。用较低的费用，让更多的人享受健康保健和医疗服务，是改革公费医疗和劳保医疗制度的目标。为此，建议采用分层保障的新办法，具体设想是：
首先，大力发展全科医生或家庭医生，并以家庭为单位竞争选择。全科医生或家庭医生的任务，是做好公共卫生、健康保健和小病医治，经费来源于服务对象的年费和财政部门的定额补助。年费标准要同家庭经济承受能力相适应，不宜过高（比如100元至200元）；财政定额补助根据全科医生所服务的对象数量确定，从一般财政支出中列支。
其次，以大社区为单位，组建各种慢性病俱乐部。俱乐部可设在社区医院或二级医疗机构，鼓励诊断明确的慢性病患者分病种加入俱乐部。俱乐部运转费用来源于三个方面：一是慢性病患者缴纳的年费，费用标准也要充分考虑居民的承受力，以每年不超过500元为宜，缴纳年费后，个人不再承担慢性病医疗费用；二是财政定额补助，具体补助额根据慢性病患者数量确定，补助资金从社会保障预算中列支；三是医疗机构和医药生产厂家的科研和药品试验费。
再次，建立重病和大病医疗救助体系。所有用人单位必须为其职工购买商业医疗保险，以解决职工在65岁以前患重病和大病的医疗费用来源；同时参加上述狭义社会保障计划，缴纳社会保障税，确保65岁以上老年人的医疗保障。