中央与地方养老保险责任分工与财政资源匹配研究_养老保险论文

中央和地方养老保险事责划分与财力匹配研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,财力论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1005～0892(2015)10～0039～10

       一、引言

       在我国经济体制转轨的过程中，原本由企业负担的养老保险责任转而在企业、劳动者和政府之间以及中央和地方(简称央地)之间重新分配，但长期以来，这种分配经常处于盲目、被动甚至是无序的状态。养老保险事权似在中央，但地方政府通过出台细则可以改变中央规定。省级虽有一定比例调剂，但市县级承担养老保险支出责任仍是基本格局。从表1数据(财政口径)可以看出，我国财政对企业养老保险基金补助的91％以上支付给了地方。从表2数据(人社口径)也可以看出，中央财政承担了78％以上的养老保险补助，但这些补助的标准及程序均无公开信息发布。

       表1和表2数据还显示，在1996～2013年，我国企业养老保险只有1999年和2001～2003年发生当年征缴收入不抵当年支出的情况，但财政补助却是年年发生。为什么在基金有结余的年份财政也要给予补助?养老保险统筹层次低是其根本原因。因为，虽然全国的基金是结余的，但全国约有近半数省份的企业养老保险基金当年收不抵支。在统筹层次的市县或省级情况下，各地方基金结余归地方，而基金缺口却要中央补助，由此形成了全国总额结余但仍须财政补助的现实。

      

      

       我国央地养老保险责任不清而影响改革全局早已是社会各界共识，中央多次推进，但改革屡屡落空(如表3所示)。仅以最能体现央地养老保险责任划分的统筹层次为例，从1991年提出至今20多年了，但其统筹层次状况依然没有改变。这成为党和政府公信力最为受损的典型事例。

      

       养老保险改革之难不仅中国独有，而且世界各国也多步履维艰，其改革的焦点在于责任分担。不过，发达国家通常是政府和企业与劳动者之间的矛盾，而我国则主要是中央与地方政府之间矛盾。

       二、文献回顾

       近年来，有关社会保障责任划分的问题引起了国际社会保障理论界的广泛关注。如日本《海外社会保障研究》在2012年开辟专栏，集中分析了英国、法国、德国、加拿大、瑞典等国家有关政府间社会保障责任划分的情况(神野直彦，2012；平冈公一，2012；伊奈川秀和，2012；武田公子，2012；池上岳彦，2012；齐藤弥生，2012；冈泽宪夫，2012)。[1～7]这些文献大多是就社会保障整体而论，专门针对养老保险的讨论很少，只有齐藤弥生(2012)提出了社会保险和养老金等现金支付多由中央政府负责的观点。[6]

       国内学者尽管普遍认为我国养老保险央地责任划分不清，但如何划分的实证研究很少。以“养老保险、中央和地方、责任划分”为关键词在中国知网上搜索，结果为0篇；以“养老保险、责任划分”为关键词在中国知网上搜索，只有林治芬(2006)的一篇文章。[8]该文对央地养老保险责任划分提出了“统账全分、统账半分”两种模式。另外，在《中国社会保障改革与发展战略——养老卷》中，席恒(2011)提出养老保险第一支柱由中央政府负责，其养老金发放以全国平均工资或全国居民消费水平为基础计算，其基金来源于单位缴费的一定比例上缴。[9]鲁全(2011)从政府行政视角，分制度(企业职工、公职人员、新农保)讨论了央地养老保险责任划分的现状、问题和目标。[10]上述研究为我国央地养老保险责任划分提供了初步的框架性思考，但仍存不足：一是养老保险第一支柱的认识并不一致。二是全国统筹的养老保险制度的人员范围没有明确，分制度讨论难免囿于碎片化。三是责任划分与财力匹配之间缺乏对应，尤其缺乏在具体财务模式下的精算平衡测算。四是缺乏基于财政体制的整体考虑。如按照全国平均工资或全国居民消费水平计发各地的养老金支付，将会拉平各地区间差距，无疑会影响缴费水平高的地区的积极性，进而影响方案实施及制度可持续运行。

       本文采用精算平衡方法，将央地养老保险事责划分与养老保险制度改革进行统筹设计，在养老保险事责划分的基础上匹配以相应财力，并将其置于财政体制框架内，对中央和31个省(自治区、直辖市)的养老保险事责划分及财力匹配进行定量测算和检验，以期将有关方向性共识具体化为实质性措施，为推进央地养老保险事责与财力划分提供决策参考。

       三、中央和地方养老保险事责与财力划分的制度基础

       划分中央和地方基本养老保险事责和财力，必须与养老保险制度的改革和完善相结合。

       (一)统账分管

       我国现行统账结合养老保险制度的基本养老金分为基础养老金和个人账户养老金，基础养老金来源于单位缴纳的统筹缴费，个人账户养老金来源于个人缴费。社会统筹和个人账户是两种性质不同且运行规律也不同的基金，本应实行分账管理。但长期以来，我国一直实行混账管理，虽在收入方面将单位缴费与个人缴费分开，但在缴费收上来后及至支付，就不再区分社会统筹和个人账户。可以说，我国统账结合的养老保险制度只是一个完成了收入端部分积累改革的半拉子工程，支出端仍然是现收现付制，我国有关做实个人账户、名义账户等争论均源于此(刘昌平，2008；郑秉文，2003)。[11～12]十八届三中全会再次提出“坚持统账结合的基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹”，这意味着个人账户养老金不在全国统筹范围内，由此基础养老金和个人账户养老金势必要分账管理，养老保险支出端的改革也要按照部分积累的思路，将社会统筹和个人账户实行分账管理，即将60％替代率的基本养老金分为社会统筹和个人账户两部分。当然，在过渡阶段还要有过渡性养老金，从而完成我国养老保险制度由现收现付制向部分积累的彻底转变。

       (二)制度整合

       目前我国养老保险制度按不同人群分设，其基础养老金分为城镇企业职工基础养老金、城乡居民基础养老金以及机关事业单位离退休金。基础养老金全国统筹，首先的问题就是按什么人群实施?笔者认为目前应先按城镇就业人员范围实施。其原因是：一是其制度实施较早，相对成熟；二是该制度对全国统筹的客观要求最为迫切；三是机关事业单位养老保险改革行将实施。另外，目前城乡居民养老保险制度中有关财政补助已经在中央和地方之间有了初步划分。以城镇就业人员为范围实施基础养老金全国统筹，可以有效控制其全国统筹的人员边界，便于划定央地基础养老金的责任和财力，进而有效推进全国统筹。

       当然，就基础养老金而言，最终应以全体国民为对象，所有适龄者，应不分就业形式、就业行业、就业与否、城市或农村，均按各地人均收入的60％～300％之间设若干档，由参保者自主选择缴费，并根据个人缴费确定基础养老金待遇，由此推进我国基本养老保险制度架构由人群分设过渡到纵向结构分层(见图1)。

      

       图1 养老保险制度由横向人群分设改为纵向结构分层

       (三)计发基数及系数调整

       我国城镇企业基础养老金的计发基数和系数，1997年26号文件规定所有的参保者不论缴费多少，一律按社会平均工资的20％计发，结果导致参保者多以低基数缴费，形成负向激励。2005年38号文件改为以个人平均缴费工资和地区平均工资的平均数为计发基数，以缴费年限为计发比例，意在兼顾公平和效率。但这样的规定在参保者跨统筹地区流动时出现了问题，多地流动，怎么平均?若以最后退休地平均，客观上激励临近退休者选择经济发达地区退休，以谋求高的养老金待遇。因此，各地尤其是经济发达地区都不愿意接收年龄大的转入者。为了与劳动力流动就业相适应，实现多缴多得正向激励和便携式管理，应将养老金待遇计发基数统一调整为个人整个缴费期的平均缴费额，以清除养老保险转移接续的技术障碍。对此，有人会说这样设计难免保富不保贫，削弱了基础养老金的再分配功能。但养老保险遵从保险的基本原理，讲求权利与义务相对应，且保障退休者基本生活才是养老保险制度设计的根本目标，缩小收入差距应该是税收的职能，而非养老保险之主旨。当然，出于基础养老金社会公平性的考虑，可借鉴美国经验，在计发系数上进行调整，低收入者系数稍有调高，高收入者系数适当调低。

       四、中央和地方养老保险事责与财力的理论划分

       按照前述的纵向分层养老保险制度结构，我国基本养老金包括基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。其中，基础养老金是我国养老保险制度的基石，与全国劳动力统一市场和基本公共服务均等化密切相关，体现社会公平，应由中央政府负责，实行全国统筹。个人账户养老金是个人资产，体现劳动者个人能力差别，激励性强，其管理应贴近缴费者，可实行市级委托—代理方式管理。过渡性养老金属新旧制度转换产物，其控制难度较高，关乎公平，以省级负责为宜。在现阶段，我国职业年金更多承担了机关事业单位职工过渡性养老金的功能。因为其雇主是各级政府，所以，应由各级财政承担支付责任。随着制度转轨进程的推进，过渡性养老金减少，职业年金也将逐步减少。当养老保险新旧制度过渡结束，是否还保留机关事业单位职工的职业年金，届时将由国家基本养老保险制度模式决定。至于某些地区为本地区劳动者的本地区权益所支付的地区性年金，因其来源于地区政府财力，故不在全国养老保险基金平衡范围内。

       关于养老金替代率，国际经验多以60％为目标。结合我国统账结合的基本养老保险制度，按照政府和市场各半的思路，笔者提出中央负责的基础养老金目标替代率设为30％，个人账户养老金和过渡性养老金目标替代率合计为30％。这样，既能保障退休者的基本生活，也符合中央和地方以及政府、企业及劳动者各主体合理分担养老保险责任的科学逻辑；既符合国际经验，也通过了精算平衡检验，进而明晰了我国养老保险统账结合的方式和比例。但应指出，过渡性养老金和个人账户养老金二者之间存在此消彼长的替代关系，过渡性养老金随着制度转轨的进程将逐步减少，直至消失。我国政府间养老保险事责划分与财力匹配见表4所示。

      

       五、中央和地方养老保险事责与财力划分的精算平衡

       划分养老保险事责和财力，不仅要考虑理论规范和国际经验，而且更须考虑其财务是否可行。养老保险不同组成部分有着不同的运行规律，其支出责任与财力平衡也有不同的方法。个人账户养老金按照完全积累模式运行，追求劳动者个人退休后余命所需养老金同劳动者个人工作期间养老保险缴费之间的平衡，需综合考虑缴费年限、工资增长率、投资回报率、退休后余命、养老金替代率等参数进行精算平衡。过渡性养老金按照现收现付制，由养老保险统筹缴费承担其支出，以制度转换时间为原点，其总额逐渐减少。职业年金应由机关事业单位职工和雇主的各级财政承担其支出责任。地区养老金是地区政府自主行为，由其自主财力承担。企业年金系企业自主行为，可在政府规定范围内，按照商业保险原理运作平衡。

       本文以基础养老金全国统筹为基点，立足于中央和地方两者养老保险事责与财力的平衡。至于地方各省(直辖市、自治区)自身的平衡，应由各省(自治区、直辖市)分别进行，故未纳入本文的研究范围。

       (一)平衡原理

       基础养老金属于不同群体间的风险转移和财力平衡，实行代际养老，现收现付，当年收支平衡。其平衡原理为：当年退休人群的养老金支出=当年参保者缴费。

      

       (二)数据来源

       本文所做测算的各项基础数据(表5中的第2、3、4列)来源于《2012中国劳动统计年鉴》。首先，根据年鉴中有关职工工资统计数据，计算出相同口径的平均工资。然后，再依据其参保职工、参保离退休人数、养老金支付总额等数据，计算出城镇企业基本养老保险的赡养比和替代率，进而计算出费率。

       2011年我国城镇企业基本养老保险制度的赡养比=6826.2/21565=31.65％；替代率=18700/41221=45.37％；费率=31.65％×45.37％=14.36％≈15％。

       2012年我国城镇企业基本养老保险制度的赡养比=7446/22981=32.4％，如果中央负责的全国统筹的基础养老金替代率定为30％，那么统筹费率=30％×32.4％=9.72％≈10％。

       上述2011年、2012年的参数按参保人数计算，考虑到全国统筹后的管理需要，本文按各地的城镇就业人数计算缴费收入，于是形成了8％、9％、10％三种费率的测算方案(见表5)。

      

       本文仅按中央和地方两大部分进行平衡测算，中央负责基础养老金；地方负责除基础养老金以外的其他基本养老金支付，包括省、市(县)承担的过渡性养老金、职业年金和个人账户养老金。为方便起见，本文将其统称为“非基础养老金”。

       我国现行45.37％替代率的基本养老金包括基础养老金和非基础养老金，按30％、35％两种替代率计算中央基础养老金支出责任后，非基础养老金支出由地方政府负责。而在社会统筹整体费率之内，扣除中央分得份额后，余下部分分配给地方。

       (三)测算结果分析

       方案1 (8％统筹费率、30％基础养老金)测算结果：中央基础养老金当年收支结余342.4亿元，地方非基础养老金总计结余1078.7亿元。从地方平衡方面看，全国31个省份中有12个地区当年收不抵支，共计缺口1279.4亿元。一方面地方总结余少于地方总缺口；另一方面，中央结余较少，调剂余地有限。因此，该方案偏紧，执行风险较大。

       方案2 (9％统筹费率、30％基础养老金)测算结果：由于提高了1个百分点的缴费率，中央基础养老金当年收支结余增加为1433.4亿元。全国31个省份中虽有12个地区当年收不抵支，但总计缺口降为680.5亿元。因此，该方案显示，中央在基础养老金全国统筹的同时，有能力平衡地区间缺口。另外，地方结余1078.7亿元超过地方缺口680.5亿元，通过地方缴费调剂也可助力地方养老保险基金平衡。同时，地方缺口主要集中在4个省份(黑龙江149.0亿元，山东142.2亿元，辽宁117.2亿元，河北107.7亿元)，4省缺口占12个缺口地区缺口总额的76％，平衡起来较易控制。

       方案3 (10％统筹费率、35％基础养老金)测算结果：中央基础养老金当年收支结余1126.8亿元，地方结余2476.3亿元，全国31个省份中有9个省份当年收不抵支，缺口共计284.2亿元。该方案显示，在提高中央缴费费率和基础养老金替代率的选择下，中央与地方结余资金多于地方缺口太多，造成养老保险基金浪费。

       综上所述，方案2较为合适，既能照顾到中央和地方基本养老保险基金的总体平衡，又不至于造成资金浪费，而且比现行制度规定的28％的缴费率降低了6个百分点。这符合我国养老保险制度改革实践，也符合十八届三中全会关于“适度降低社会保险费”的精神。

       六、中央和地方养老保险事责划分与财力匹配的地区平衡分析

       按照上述三个方案进行实证检验，测算结果显示，全国31个省(自治区、直辖市)可以划分为四种类型：

       1.双节余地区：北京、江苏、浙江、安徽、福建、江西、广东、广西、贵州、云南、西藏、内蒙古12个省份，这些省份不论采取哪种方案，中央和地方两者都是结余的。这表明其养老保险基金财务状况较好。

       2.双赤字地区：辽宁、黑龙江、河北、新疆4个省份，这些省份不论在哪种方案下，中央和地方两厢的养老保险基金都是缺口。这说明了其养老保险基金财务状况堪忧。

       3.两类极端地区：一类是上海、天津、重庆、吉林4个省份，在这三种方案下，其中央统筹方都是赤字，而地方上都是结余。另一类是山东、甘肃、陕西3个省份，刚好与前述4个省份相反，在这三种方案下，其中央统筹均为结余，但地方支出全部是赤字。本文仅以上海和山东两地分析，发现上海的养老金替代率整体偏低(未必是养老金水平低，也许是当地工资水平高)。因此，当中央统筹拿走30％替代率的基础养老金(占其全部养老金的91.35％)后，由地方承担的养老金支出只剩下8.65％。这表明上海是基础养老金全国统筹的高获益地区。因为不论哪种方案，上海都将大部分基础养老金支付转移给了中央，自己则始终是结余的。而山东的养老金替代率整体偏高(未必是养老金水平高，也许是当地工资水平低)，当中央拿走30％替代率的养老金支付(仅占其全部养老金的47.08％)后，剩下由地方支付的养老金还有52.92％。这表明山东在基础养老金全国统筹过程中受益有限，甚至利益受损。

       4.真正面临选择的地区：除上述三类地区以外，剩余的8个省份包括山西、湖南、湖北、河南、四川、海南、青海、宁夏，在不同方案下有不同的平衡结果，方案选择对这些省份更加关键。

       七、结语

       中央和地方养老保险事责划分和财力匹配，涉及养老保险制度的公平、效率、便携和可持续，涉及政府与市场的关系，涉及中央与地方财政体制，涉及国家长治久安，是一项利益纠葛复杂、难度系数高的系统工程。此前政府已严重失信于民，此番十八届三中全会再次明确提出，政府已难有退路，务须迎难而上，加强顶层设计，科学实施，攻下这一堡垒。

       科学划分中央与地方养老保险责任并为其匹配以相应财力，须以现行养老保险制度的完善为前提。我国现行养老保险制度的完善有赖于三项改革：一是统账分管。实行社会统筹和个人账户分账管理，将基础养老金和个人账户等其他养老金分开，既是我国养老保险制度可持续发展的根本之计，也是为央地养老保险责任划分和财力匹配提供制度基础。二是制度整合。将我国目前按不同人群设计的养老保险制度统一整合为纵向分层的养老保险制度，既是我国养老保险制度的根本性完善，也可厘清各层级政府责任的边界，为央地养老保险责任划分和财力匹配提供可操作性。三是计发基数的调整。统一以个人缴费为基数计发基础养老金，既可增强缴费激励，也可为央地养老保险责任划分和财力匹配提供管理基础。

       依据理论指导和国际经验，在全面把握我国养老保险制度的基础上，对我国央地养老保险责任划分和财力匹配给出总体设计：中央负责基础养老金，替代率为30％，匹配以9％的统筹缴费；省级负责过渡性养老金，市级负责个人账户养老金，地方合计负担30％替代率的养老金，并分别匹配以5％统筹缴费和8％个人缴费；总计22％的养老保险费率较之现行费率降低了6个百分点。

       依据精算原理，以当前我国现实为基础，按照上述设计，分中央和地方两者，分别测算“8％统筹费率、30％基础养老金替代率；9％统筹费率、30％基础养老金替代率；10％统筹费率、35％基础养老金替代率”三种方案，从基金收支平衡结果分析，第二种方案较为适宜。

       在上述三种方案的实证测算过程中，全国31个省(自治区、直辖市)形成了利益变化的四种类型：中央和地方双节余地区；中央和地方双赤字地区；两类极端地区；真正面临选择的地区。由于养老保险责任划分和财力匹配直接影响到地区养老保险基金平衡和社会经济可持续发展，因此，由此引发的不同地区利益变化必须引起决策者关注。

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