农村宅基地流转的风险防范，本文主要内容关键词为：宅基地论文,风险防范论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地流转制度是我国最基本的社会经济制度，也是我国集体建设用地使用权制度改革的重要环节，它包括农业用地流转制度与农村宅基地流转制度两大部分。相对而言，农业用地流转问题比较简单，而农村宅基地流转问题更为复杂。因此，我们重点分析农村宅基地流转中的风险和防范。
一、推动农村宅基地使用权上市交易符合国家改革大方向
我国农村宅基地使用权制度产生于计划经济和城乡二元结构的背景下，随着社会主义市场经济体制的进一步完善以及全国城市化、工业化的深入发展，这一制度已与城乡一体化、资源集约利用之间产生较大矛盾。当前，加快农村宅基地使用权上市交易，显得日益重要与迫切，且符合国家改革大方向，这对于推动中国特色新型城镇化、农业现代化乃至社会主义事业全局工作都具有深远意义。
(一)有利于农村土地集约节约利用
我国人多地少，目前禁止宅基地流转的结果是：一方面，随着大批农民外出打工、在城市定居，造成农村宅基地大量闲置，甚至出现“空心村”；另一方面，为了满足新增人口对宅基地的需求，大量的耕地被占用。据有关部门统计，全国已约有2亿～3亿农民从农村转向城市就业、居住，使得全国2亿亩农村宅基地中有10％～15％处于闲置状态，有的地区空置率甚至达到30％。另据估算，今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。以目前我国农村居民点人均用地为153平方米计算，每年将约有1800多平方公里的农村宅基地闲置不用。这不仅导致土地的实际利用效率大大降低，而且也不利于有效控制新增建设用地和减少农村土地尤其是农业耕地的流失。随着今后城市化快速推进，农村宅基地过剩问题将日趋严重。推动宅基地使用权上市交易，可以进一步盘活闲置土地、减少宅基地规模的无限制扩大、提高土地资源的利用效率，最大限度地满足新形势下的用地需求，大大缓解经济发展与保护耕地之间的矛盾。
(二)有利于增加农民财产性收入
农村宅基地是农民生存发展和财富增长的保障。我国农民宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿有期限使用制度改革，阻碍了农民住房财产的市场流通。目前，与城镇居民对应的是商品房，而与农民对应的是宅基地和农宅；商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅因为宅基地不能流转则无法作为真正意义上的资产进入市场交易。这明显体现出城乡之间的差距与分割，与促进农民财产性收入增长的意愿相冲突，实际上是剥夺了农民参与分享土地财富增值的权利。宅基地使用权上市交易后，这一具有明显身份依附性的福利性集体土地使用权将变成可以自由流转的资产。这有利于充分释放宅基地及其附着房屋的市场价值，有利于农民最大限度地处置自己的财产，从而增加农民的财产性收入，保障农民的宅基地财产权益。
(三)有利于推进新型城镇化和加快城市化进程
宅基地及其上农宅是农民融入城市化进程的重要资产保障。当前，我国农村人口向城镇转移并不等于能够真正扎根于城市，其中一个重要原因在于农村宅基地使用权尚未能够上市交易。我国现阶段严格限制宅基地流转的政策，不仅不利于城市化初期阶段的集聚效应，而且阻碍了资金、土地和人才等生产要素的双向流动和农民市民化的进程，延缓了我国城市化的进程。农村宅基地使用权上市交易，可以使农民自主支配其所有财产，实现土地在经济发展中的价值，有利于农村人口切实变成城市居民，有利于城镇化进程的深入推进。
(四)有利于推动农业现代化建设和解决“三农”问题
解决“三农”问题需要投入大量资金，而现行有关农村土地的法律禁止农民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用权进行质押获得贷款。虽然法律允许农民将房屋进行抵押，但银行不愿意接受没有土地作为抵押的农村住房进行抵押，目前众多的小额贷款公司没有一家愿意贷款给以农村住房为抵押物的农民。推动农村宅基地使用权上市交易，不仅可以使农民用土地抵押获得贷款，筹集农业生产资金，而且可以大大提高土地财产的价值，吸引大量资金由城市流向农村，增加农村就业机会，提高农民收入。
二、宅基地使用权上市交易可能带来的风险
虽然从长远的角度来说，放开农村宅基地使用权的流转是大势所趋，但由于农村宅基地流转涉及面广、牵涉因素复杂，若处理不当，有可能带来巨大风险。
(一)社会不稳定的风险
农村宅基地是农民安身立命的基础。由于受国家整体发展阶段所限，加之我国社会保障制度尚不完善，当前具有生产资料与生活资料双重功能的农村宅基地仍旧承担着农民基本生活保障、实现居者有其屋的重要功能，而农村稳定的关键在于居住稳定。如果宅基地使用权交易制度设计不周或操作不当，一旦开禁宅基地流转，有可能导致部分农民失去安身立命之所而无家可归，同时在城市又不能完全立足，最终可能使城市贫民化与农村社会冲突同步加剧，甚至引发大规模的社会动荡。
(二)农村贫富两极分化加大的风险
在《中华人民共和国土地管理法》和《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等的严格限制下，“一户一宅”制度在大多数农村地区得到了较好贯彻，这种农民主要财产的相对均等化是我国农村地区总体贫富差距并不悬殊的重要原因。而宅基地上市交易后，如果相应的监管手段没有及时跟上，可能会出现宅基地大量归并集中于少数人手中的局面。同时，部分农民在其宅基地使用权进行交易或抵押后，由于对资金处置不当，而可能迅速陷入贫困。上述种种，都将使农村地区贫富两极分化加剧，从而不利于农村地区的繁荣与稳定。
(三)集体和农民利益受损的风险
一方面，农民宅基地土地所有权属于集体，而农民出租、出售住宅连同宅基地的收益却归个人所有。在缺乏健全的收益分配机制的情况下，推进宅基地使用权上市交易有可能导致暗箱操作，使得本来属于集体所有的宅基地收益流入个人腰包，造成集体土地资产大量流失。另一方面，宅基地使用权的价值不仅包括土地本身价值，也包括附属房屋、周边生态环境的价值以及其作为生产资料的固有价值。在当前宅基地使用权的价值评估体系尚未建立、缺乏科学合理的土地价值评估的情况下，特别是目前从农村宅基地交易中得益的主要是强势群体的情况下，推进宅基地使用权上市交易有可能使集体和农民收益流失，造成农民失去了宅基地使用权，却享受不到经济社会发展带来的财产增值效应。
(四)房地产泡沫加剧的风险
到目前为止，我国实行的是城市国有土地与农村集体土地差异化的双轨土地管理制度。总体来说，这种制度较为适合我国当前的国情与发展阶段。近年来，中央采取多项政策加强城市房地产市场调控，房地产市场运行总体上较为平稳。但是应该注意到，在推进宅基地使用权上市交易过程中，如果不注重控制节奏与力度，城市和农村土地市场融合对接过快，有可能使有限的农村宅基地被乱占乱建和大量耕地被用于房地产开发，并在短期内大幅拉高农村住房价格，形成新一轮房地产泡沫，给房地产市场平稳健康运行造成重大冲击。
(五)宅基地和“城中村”被固化的风险
在我国各种资产价格不断攀升的背景下，如果农村宅基地使用权上市交易全面推开，农民对宅基地的价值诉求将更加强烈，可能会出现“宅基地物权进一步固化”的现象，土地调整变迁以及政府回购的成本将大大增加，“钉子户”问题也将更加突出。特别是在城乡结合部地区，由于农民对宅基地价值升值的意识不断提高，“城中村”改造的难度将进一步加大，“城中村”进一步固化的现象将会更加显著。
三、推进农村宅基地上市交易需要明确目的和创新思路
(一)推进农村宅基地流转必须以提高土地资源利用效率为核心
从破解我国工业化和城市化发展的困难和瓶颈看，当前推进农村宅基地流转的关键在于减少农村宅基地数量，盘活土地资源存量，推进“三个集中”：工业向工业园区集中、农民居住向集镇和中心村集中、农田向农场和种田大户集中；在此基础上，兼顾增加农民收入。要围绕减少农村宅基地规模这一核心环节来设计土地流转方案，否则，推进农村宅基地流转就失去意义。
(二)要为推进农村宅基地流转创造必要的前提条件
1.存量清理、违章纠正。要对农村现有宅基地的数量、布局等现状进行全面梳理，并结合各地农村宅基地使用标准，因地制宜地采取措施进行清理和纠正。
2.标准化配置、确地发证。要按照各地人均土地面积情况对以家庭为单位的宅基地进行标准化配置，并以土地权证的形式对宅基地进行确权。
3.离乡离农即离土。明确规定离乡离农的农民必须离土，以促进闲置宅基地的流转。具体可设定一个过渡期，期满必须强制流转。
4.多占多付，闲置流转。增加农民超标准占用宅基地的占地和使用成本，促进闲置土地上市交易，盘活土地存量。
5.完善法律，提供保障。要修改完善《宪法》和《物权法》等相关法律中不允许农村宅基地买卖和交易的条款，消除农村宅基地流转所可能产生的法律限制和冲突，为宅基地流转提供法律保障。
(三)要在农民自愿的总体原则下，创新农村宅基地流转的思路
1.要成片和成规模地推进农村宅基地流转。要在完善村庄规划，明确农村可实施宅基地流转的空间范围，并在设置宅基地流转范围红线的基础上，引入城市成片开发的经验和模式，积极推进农村宅基地成片、成规模流转和开发，盘活土地存量，优化资源配置。
2.要将宅基地流转与新农村建设相结合。借助新农村建设的规划和政策，通过完善新农村建设的公共服务和配套设施，引导更多农民集中和集约居住，推进农村宅基地减少与新增的增减挂钩，使农村宅基地从无序、分散逐步转化为有序、成片，实现宅基地流转与新农村建设的相互促进。
3.要推进宅基地流转与农田转让的互动。农村宅基地与农田的承包经营权存在一定耦合性，即农民往往承包经营宅基地附近的农田。因此，在推进宅基地流转的过程中，要优化匹配农村人口和耕地资源，一方面要创造更多的就业机会来吸纳宅基地流转中所释放的农民；另一方面要制定相关法律法规，推进和保障农田承包经营权的转让，确保农业的规模化和现代化经营。
4.要实现政府搭台与市场化运作的结合。通过村委会、乡镇政府、农协等组织搭建农村宅基地流转平台，集合宅基地流转的买卖信息，提供第三方的流转监管，确保农村宅基地流转的规模化；同时，要依托市场化机制，对农村宅基地进行价值评估和价格确定，确保同地、同价和同权，以保障农民的利益。
四、农村宅基地上市交易的风险防控
(一)实施“分步走”策略，稳步推进
1.确权发证。按照“一户一处、一人一次”和“新人新办法、老人老办法”的原则，确定以家庭为单位的农村宅基地标准化配置标准，明确农户宅基地的边界和建筑容积率等标准；发放农村宅基地使用的土地权证，使农民的宅基地可以到银行抵押贷款，以解决农业生产急需的资金问题。农民在依法申请到宅基地以后必须用于建造自住住宅，并且规定在两年内如果空置不建，村集体组织有权收回或转批给别的符合申请条件的农户。同时，制定和进一步修改完善村镇规划，按照“重点建设”、“保留提升”和“改造清理”对村镇进行分类，明确可推进宅基地流转的村镇范围，为实施农村宅基地流转提供规划基础。
2.上市交易。由于中国经济发展不平衡，试图在全国采取统一的宅基地流转模式是行不通的，最好的办法是在立法允许宅基地流转的前提下，各地根据本地的实际情况，制定适合本地情况的地方法规或规章，因地制宜地进行农村宅基地流转。
(二)设置门槛，防控风险
1.区域门槛。规定只有符合申请条件的本地区集体组织的农民才能购买宅基地，任何非本地区和非集体组织的城镇居民均无权购买。
2.对象门槛。规定只有人均住宅面积达到一定程度以上的宅基地才可以流转，未能达标的严格限制其流转，以防止农民盲目地交易自己的宅基地；同时，对于农民转让宅基地的，必须提供拥有另一处合法房产的证明，以确保农民在宅基地流转之后仍有居住场所。
3.时间门槛。借鉴城市售后公房上市交易的做法，规定在流转的宅基地上建造的房屋，建成后需居住满5年或更长时间才能流转，且流转后不得再申请宅基地。
4.使用门槛。规定流转的宅基地只能用于建造房屋，不允许流转给房地产开发商进行房地产投资。
总之，农村宅基地流转改革可能是中共十一届三中全会以来最大的一项改革，如果处理不当将面临巨大的风险。因此，推进农村宅基地流转，一定要明确目标、思路和条件，做好基础工作，稳步推进试点，在没有完全研究清楚之前，不能急于推进。