信息民主的保障——政府信息公开制度，本文主要内容关键词为：信息论文,民主论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境信息公开是公众参与环保的基础和前提。若没有环境信息披露和建立信息发布机制，若发布的信息不能确保公众周知，公众参与就是一句空话。环境信息公开是政府信息公开的一部分，既有自身特色，又遵循政府信息公开的普遍规律。了解信息公开的历史和发展过程，有助于我们更好地推动和完善中国环境信息公开。
一、政府信息公开的意义
（一）信息的概念
信息民主是现代民主的重要组成部分。信息民主包括获得信息权、使用信息权和参与信息权。政府作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、储存了大量的信息。因为政府信息涉及社会生活的方方面面，与人民生活息息相关，而且数量巨大，可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要，因此，信息公开制度是信息民主的保障。
从政府本身的利益来说，政府并不愿意公开信息，法藏官府，秘不可知，保密能够为政府提供更多的自由裁量的便利。因此，政府信息公开制度是在与保密文化斗争的过程中发展起来的。
（二）政府信息公开制度理论基础
在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。
根据人民主权理论，政府机关有义务向公众公开政府信息，或者说人民有权利获得政府信息。理由如下：第一，从行政权力的来源看，行政机关所享有的一切权利均来自于人民的权利和宪法的授权。因此，人民必须有一定的途径了解政府是否适当、完整地执行授权的目的；政府必须公开政府信息，接受授权者的监督。第二，从行政权力内容看，行政权力涉及到国家的政治、经济、文化等社会生活的组织管理。行政权力内容的广泛性决定了对它监督的重要性。第三，从行政权的行使方式看，行政权行使应当是公开的。
作为政府信息公开制度理论基础的知情权（right to know）又被称为了解权。它首先是作为一项政治上的权利提出的。美国新闻记者肯特·库柏（Kent Cooper）在1945年率先使用了“了解权”一词。当时美国政府内部存在着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。肯特·库柏在文章中呼吁，公民应当享有更加广泛的了解权，并建议将了解权提升为一项宪法权利。
知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。没有知情权，公民的选举权和参政权无法实现；知情权是监督政府，防止政府滥用权力的重要手段，能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。确认知情权为一项普遍的民主和社会权利，为政府信息公开奠定了基础。
（三）信息公开的意义
政府信息公开制度的建立与发展对社会政治、经济和文化的发展都有重要的意义。
1、信息公开的首要意义就是促进公众参与国家管理。政府信息公开法律制度，首先使公众了解了行政权力行使的状况，为评价政府行为提供了基本的信息支持；通过了解政府信息，人们可以发表言论，提出意见和建议，直接影响政府的决策。
2、保障个人权利。公民个人很多权益的实现都必须首先了解政府的信息。 政府信息不公开，公民个人就不能获得有关的信息，甚至对自己权利的状况，如有什么权利、权利是否遭到了侵害，侵害的程度、是否有救济的途径等，都不了解。
3、促进经济增长。在信息时代，信息经济是经济的基础， 而政府却是社会中最大的信息所有者和控制者。因此，实现信息化或者信息社会的前提是政府信息公开，使政府信息资源能够得到有效的开发和利用。
4、防治腐败。阳光是最好的防腐剂。信息公开使政府处于公众的监督之下， 对防治腐败有不可替代的作用。北欧国家政府廉洁不能说与政府信息公开没有关系。近年来，防治腐败成为有些国家建立政府信息公开制度的目的之一。
5、提高行政效率。从传统的政府保密文化的角度看， 通常认为信息公开会增加行政负担，影响行政效率，但是，政府信息公开与行政效率并不矛盾，相反适当地公开政府信息还有助于提高行政效率。
二、信息公开制度发展的概况
（一）信息公开制度发展的概况
瑞典是政府信息公开制度发源地。瑞典于1766年制定了《出版自由法》，赋予报刊以转载公文的自由。1949年瑞典国会通过了现行的《出版自由法》，1980年制定了《保密法》，1991年又制定了《表达自由法》作为对《出版自由法》的补充。瑞典《保密法》的出发点是保护公众获得政府信息的权利，详尽规定保密信息的范围，是为了限制行政机关在保密问题上的自由裁量权。瑞典的信息公开制度主要通过《出版自由法》、《表达自由法》以及《保密法》加以确立，它们共同构成了瑞典出版自由与信息公开制度的宪法和法律基础。
瑞典之后，芬兰、丹麦和挪威等北欧国家也制定了信息公开法律。北欧成为世界上第一个普遍实行信息公开制度的地区。在20世纪80年代开始到2002年5月，几乎全部东欧国家都建立了信息公开制度。在西欧国家中，法国是1978年通过的《自由获得行政文件法》（Law on the Freedom of Access to Administrative Document）。荷兰于1978年制定了政府信息公开法（Law on the Access to Official Information）。奥地利和爱尔兰分别于1986年和1997年制定了信息公开法。在西欧国家中，英国是制定信息公开法比较晚的国家，2000年11月30日英国通过2000年《信息公开法》（Freedom of Information Act 2000）。
美国是世界上较早制定政府信息公开法的国家。而且，可以说，在世界上对信息公开制度的发展产生最大影响的是美国的信息公开法律制度。美国宪法第一条修正案规定，国会不得制定限制言论或出版自由的法律。尽管第一修正案没有明确规定信息公开，但它奠定了美国信息公开制度的宪法基础。1966年，美国制定了《信息公开法》，即政府信息公开法律制度，规定公众有权向联邦政府机关索取任何材料。除了1966年《信息自由法》，1974年制定的《隐私权法》（The Privacy Act）是《信息自由法》的重要补充。1976年的《阳光法案》（The Sunshine Act）是关于会议公开的法律，旨在允许公众参与有关的行政机关的会议。该法也是美国政府信息公开制度的一部分。
加拿大《获得信息法》是1982年制定的。加拿大公民或者在加拿大的永久居民均可以根据该法获得联邦政府的记录。
在非洲，南非于2000年制定《信息公开促进法》（Promotion of Access to Information Act），尼日利亚也于1999年制定了信息公开法。
韩国是亚洲国家中第一个制定信息公开法的国家。韩国的《公共机构信息公开法》于1996年12月31日通过，1998年1月1日生效。继韩国之后，泰国于1997年制定了《官方信息法》。日本的《行政机关拥有信息公开法》是2001年生效，它标志着信息公开法律制度在日本的确立。在亚洲国家中，印度、菲律宾以及印度尼西亚都在讨论制定信息公开法。
到目前为止，世界上已经有近50个国家建立了信息公开法律制度。虽然各国的政治、经济以及历史文化各有不同，但是各国都走过了一个从保密到公开的发展历程。
（二）信息公开制度发展的原因
信息公开制度能够在二次世界大战后特别是在近几年得到普遍的发展不是偶然的。在二次世界大战之后，特别是近几年民主政治文化的发展，世界范围的持续和平，法治、国际人权运动的发展以及经济全球化，使得获得政府信息的权利成为一项基本的权利，而公开政府信息也成为一个现代民主法治国家的标志，因而，世界各国纷纷制定政府信息公开法，使信息公开制度成为信息民主的制度性保障。
三、中国政府信息公开面临的问题
（一）我国政府信息公开实践
人民主权原则是我国宪法的根本原则之一。依据人民主权原则，政府信息公开是社会主义民主的应有之意。但是我国建国后，由于种种原因，政府信息一直是在保密文化的控制之下。党的十一届三中全会后，随着改革开放和政治体制改革的深入，逐渐提出了政府信息公开的问题。
20世纪80年代后期，在我国农村，村务公开是我国政府信息公开的催化剂。当时，农村实行基层自治的时间还不长，相应的法律法规也不健全，长期存在村务不公开的现象，村民自治成了村干部自治。农村实行土地承包制度后，经济利益的个体化使得农民更加关心村集体资产的使用等问题。暗箱操作引发了农民与村干部的矛盾，甚至引起了一些严重的冲突。在这样的压力下，自从上世纪90年代后期，一些地方自发实行村务公开。
村务公开的普遍展开，就引起了乡镇政府政务公开的问题。乡镇政府政务公开促进了系统性的行政公开。1999年公安部发布文件，要求在全国公安机关普遍实行警务公开。2000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》。同时，国家工商管理局等部门纷纷在本部门推行政务公开。
网络在我国的迅速发展，为政务公开提供了一个新的渠道和方式，扩大了公开信息内容的传播。1999年政府开始了网络工程，这一高效手段，对政府信息公开起到了巨大的促进作用。
政务公开与政府信息公开是不同的，政务公开的内容是有关行政事务的事项，即既有信息的公开也有行为的公开，信息公开是政务公开的一部分，是政务公开的核心内容。因而在政务公开的过程中，政府信息公开也得到发展。随着政务公开的发展，人们的注意力从宽泛的政务公开逐渐转变为关注更具体的政府信息公开。2001年中国加入WTO前后，WTO对政府透明度的要求的讨论过程中，已经将政府信息公开从政务公开剥离出来，开始强调政府公开信息的义务。2003年春季，非典型肺炎的流行期间，政府对疫情的及时公布，对于控制疫情和稳定社会秩序等都起到了积极的作用，使公众和政府更加认识到了信息公开的重要性。
但是，到目前为止，我国还没有专门的政府信息公开的法律，《行政处罚法》和《立法法》等法律规定了政府在某些方面的信息公开义务。1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》提出了行政处罚公开原则，并且对行政处罚依据提出了具体的公开要求。广州市政府在2002年11月6日通过了我国第一个政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》。该《规定》是由我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，也是我国第一次以立法（地方规章）形式全面规范和要求政府必须对公众进行较为全面、彻底的信息公开。后来，湖北省政府、武汉市政府、上海市政府、深圳市政府等地方政府相继制定了地方性的政府信息公开规定。
（二）我国政府信息公开的主要问题
我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，封闭的政府正在向开放的政府转变，政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多。然而，我国的政府信息公开才刚刚开始，从某种意义上来说，公众还没有可诉求的获得政府信息的权利，政府信息公开还没有真正开始，综合的信息公开的法律制度还没有建立，政府信息公开还存在很多问题。
1、政府信息公开是以权力为基础
目前政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础，而是以政府的职权为基础。这样公开信息是以行政权力为主导的，公开是行政机关推动的。
2、政府信息公开的范围不确定
因为目前没有信息公开法，所以政府信息公开的范围没有明确的规定。目前对信息公开的范围有界定作用的是《保密法》。保密法强调的是保密而不是公开。目前政府公开的多是法律法规，办事程序和执法守则等一般性的信息，对群众普遍关心的问题反而遮遮掩掩。
3、政府信息公开没有明确的程序
由于没有明确的法律程序规定政府应当以什么方式公开政府信息，所以现在政府信息公开的方式是由政府决定的。因而政府多采用主动公开的方式，公布的多是一般性的信息，而比较具体的行政信息，由于没有申请政府公开信息的程序规定，公开的就很有限。
4、没有监督机制和救济手段
由于现有规定信息公开义务的法律都没有明确规定监督信息公开的机制，也没有规定不公开信息的法律责任。因而，政府机关如果拒绝提供信息，信息申请人没有获得救济的途径。
四、我国信息公开立法展望
政府信息公开法律制度是通过法律确立的使政府公开其所拥有的信息的制度，即由宪法、信息公开法及其他相关法律关于政府信息公开的法律规定构成的度。其中宪法是政府信息公开法律制度的基础，而信息公开法是政府信息公开的专项法律，其他法律是配套性法律。与信息公开法相配套的法律包括保密法、数据保护法和档案法等。信息申请人获得政府信息的利益、国家秘密受保护的国家利益和个人隐私不受侵犯的个人利益是政府信息公开法律制度所要保护的基本利益，在信息公开法律制度的框架下，这三方面的利益必须保持基本的平衡。因此，信息公开法、保密法和数据保护法是构成政府信息公开法律制度的主要法律。法律制度建设的发展与完善应当是立法、执法和司法统一协调运作的结果。在目前我国还没有信息公开法的情况下，当务之急是制定信息公开法和数据保护法，修改保密法等法律。
（一）加快制定信息公开法
政府信息公开法已经列入了全国人大的立法规划。在制定信息公开法时，应当解决的主要问题有四个：
第一、明确信息公开的义务主体的范围。世界信息公开法发展的方向是扩大信息公开义务主体的范围。应当将立法机关、司法机关以及其他公共机关纳入到信息公开的义务主体范围。
第二、规定政府信息公开的程序。
第三、规定救济程序。信息公开的争议具有其特殊性，决定了信息公开争议不宜过早进入司法程序。因此，很多有信息公开法的国家，在司法救济程序前设置具有专业知识的信息裁判所来解决信息公开的争议。对政府机关的信息公开决定不服的当事人，可以在行政救济之后请求独立的信息裁判所救济，对信息裁判所的裁决不服再诉讼到法院。通过制定信息公开法引入信息裁判所救济制度，对政府信息公开法律制度的发展具有重要意义。
第四、规定政府信息公开案件的审理方式。有信息公开法的国家对信息公开案件的审理方式有单方审理的规定。我国法律规定的不公开审理是指对审判组织及当事人之外的人不公开，但是对当事人是公开的。因此必须通过制定信息公开法规定单方审理制度，保护例外信息。
（二）加快制定数据保护法
信息公开法的重要例外就是个人信息。信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。数据保护法作为政府信息公开法律制度建设的一部分，对世界各国的信息公开法律制度的顺利发展都发挥了不可替代的作用。在我国信息公开法律制度发展的过程中，必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义，并加快数据保护法的立法工作，保护个人隐私，促进个人信息的流动。
（三）加快修改《保密法》
我国现行的《保密法》是1988年制定的。由于我国近年来改革开放和市场经济的发展，《保密法》已经不能完全适应社会的需要，致使保密工作中存在一些问题。这些问题主要包括：第一、定密活动不规范，导致定密范围偏宽，密级偏高，妨碍了信息的合理使用；第二、国家秘密只定不解。保密制度存在的问题已经成为政府信息公开法律制度发展障碍，必须加快修改《保密法》，建立起行之有效的保障机制，以保障政府该公开的信息得以公开，充分发挥政府信息对我国政治、经济、科技和社会等领域改革和发展的促进作用。