以基层党建科学化推动社会管理创新——关于基层党组织服务群众与群众自我服务的关系思考，本文主要内容关键词为：群众论文,党建论文,基层党组织论文,基层论文,管理创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D20
文献标识码：A
文章分类号：1674-7089(2012)06-0005-06
近年来，从地方党委和基层党组织层面来看，至少有三个词炙手可热：一是社会管理创新；二是创建服务型基层党组织；三是基层党建科学化。这三大任务繁重艰巨且十分紧迫。从已有的经验来看，三个领域各自的实践都丰富多彩。
在此基础上，党的十八大报告第一次以全面提高党的建设科学化水平为统领，对加强和改进党的建设做出了总体部署，并提出建设服务型、创新型政党和社会管理创新的新要求。建设服务型执政党，是为人民服务宗旨的内在要求，也是执政党建设的永恒主题，是服务型基层党组织建设的实践经验的升华。建设创新型执政党，是创新型国家建设和社会管理创新对执政党建设提出的时代要求。
从基层的实践情况看，学习和贯彻党的十八大精神，不应该把党的建设科学化、服务型和创新型执政党、社会管理创新等内容割裂开来，需要用“紧密相连，相互贯通”的思维方式，从三者的关联性角度，深入研究创建服务型基层党组织和基层党建科学化的关系；研究如何以基层党建科学化推动社会管理创新，或者社会管理创新给服务型党组织建设和基层党建科学化提出哪些新课题；把推动社会管理创新作为基层党建是否科学化的重要标准。
一、服务型党组织建设对基层党建科学化的重要意义
基层党建科学化，就是指基层党组织建设要遵循经济、社会发展规律和自身建设规律，并按规律办事的过程。基层党组织从过去的管理型转向现在的服务型，突出服务型本色，注重把党的宗旨和执政理念转化为行为自觉，是近年来通过遵循规律推进基层党建科学化的生动实践和重要标志。基层党组织的前沿性和群众性，决定了服务群众是基层党建最具拓展性的功能，比如，贵州遵义市委率先提出服务型党组织建设理念和实践后，一些地方学习遵义经验，并结合本地实际进行服务型党组织建设。服务型党组织建设对推进基层党建科学化具有重大的实践意义。
第一，服务型党组织建设凸显了地方党委对基层社会变动和发展趋势的准确把握能力，对新形势下党的领导的实现形式进行了有益探索。基层社会变动是中国社会变化的晴雨表，服务型基层党组织建设是中国社会变动的必然要求。随着经济体制和政治体制的改革，市场经济、村民自治给基层党组织的传统功能和工作方式带来的挑战最直接、最深刻。市场经济使民众有了经济自主权、利益主体多元化；村民自治使乡镇与村两级从过去的上下级行政从属关系变成了两个独立法律主体间的平等关系，传统体制下的领导与被领导关系，被“指导、支持、帮助”与“协助”的关系所取代。原来基于传统体制而形成的乡村之间的平衡关系被打破。这“一变化一打破”，使得主动权从某种意义上说已经从乡镇转移到了村里。这些年，农村出现的很多问题都与这个变化有关。市场经济也好，自治也好，都需要坚持党的领导，但是，需要探索党的领导的新的实现形式，而服务型基层党组织建设，正为坚持党的领导探索了新的实现形式，即通过确立服务为基层党组织的重要功能，从而很巧妙、很智慧地把党的领导寓于服务之中。可以说，这是坚持和巩固党的领导的最有效的手段、最长效的机制，也是党建工作最有渗透力和影响力的途径，深化了党的领导理论，对新形势下党的领导的实现形式进行了有益探索。它给我们的启示是：地方党委和政府，对于党中央出台的每一项重大决策和党的建设的要求，不能就事论事、简单机械地执行，应该从社会经济政治发展的大趋势的高度去领会，把握中央重大决策和党的建设新要求的精神实质，使党组织建设更加符合经济社会政治发展规律，提高党的建设包括党的领导工作的科学化水平。
第二，服务型党组织建设抓住了基层党组织的新功能和作用的主线，并为践行党的宗旨建立了创新载体。近年来，根据我国经济社会形势和任务的变化、发展，党中央对基层党组织的功能和作用做出了四个方面的新概括、新要求，这就是推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐。从地方党组织的实践来看，把坚持以搞好“三项服务”作为创建服务型党组织的创建主题，即服务基层、服务群众、服务发展，不仅拓展了服务的领域，而且丰富了服务的内容，还构建了纵横交错的服务组织网络体系，取得了以服务推动发展，以服务凝聚人心，以服务促进和谐的实效。它给我们的启示是：把服务作为发挥基层党组织四大功能和作用的主线，使为人民服务成为党组织开展工作的宗旨，拓宽了党员服务群众的渠道，构建了党员联系和服务群众的工作体系，能够起到以服务带全局、服务纲举目张的效果。
第三，服务型党组织建设确定和唱响了基层党建工作的鲜明的永恒主题，扩展了基层党建工作的丰富内涵。近年来，一些地方的基层党建工作的主题很多，且变化频繁，在体现了基层党建工作的创新热情和智慧的同时，也带来一些不容忽视的问题，比如，提法较散、载体过多等等，这些问题集中到一点就是基层党建工作主题不鲜明，前后的提法和要求之间缺乏内在的统一性与连续性，往往搞得基层干部目不暇接，紧跟不上，虎头蛇尾，而服务型党组织建设，很好地解决了上述问题，有利于在服务对象、服务任务、服务内容、服务载体、服务队伍等方面进行长期、可持续性地深化和拓展，在党员和人民群众中形成一个党建的大品牌、知名品牌。
第四，服务型党组织建设整合了各方面资源，激活了各方面资源要素的配置，形成了党内外良性互动的合力，初步实现了党的建设的社会化。过去，各种资源往往处于分散状态。一些地方在服务型党组织创建过程中，按照“全方位、多层次、综合性、多功能”的要求，积极整合信访维稳服务中心、党务政务服务中心和乡镇站所资源，实行相对集中办公，有条件的地方成立便民服务大厅，提供一站式、多功能的优质服务，并根据发展需要，不断拓展服务领域。又如，整合党员服务中心和便民服务中心资源，成立党员(便民)服务中心，构建一体化的党员和群众服务机制，设立党务服务窗口，开展党组织关系转接、流动党员管理、党务政策咨询及远程教育课件借阅、党员就业服务、党员志愿者服务、代理党费收缴服务、党内关怀服务、群团服务等。同时，还在中心内设置政策法律咨询、民事纠纷调解、民主议事、求助服务、就业培训、社会保障、土地流转、文体娱乐等服务功能，开展群众喜闻乐见的文化娱乐、技术培训、代办事务以及排忧解难、扶贫帮困等服务活动。比如，一些地方在服务型党组织建设工作中整合党群组织资源，服务无助老人、外出民工、留守儿童；整合教育资源，各级党组织利用远程教育站点和各种专业知识培训班，加大对党员干部的教育培训力度，提升各级党组织和党员干部服务人民群众的能力，为流动党员提供更多方面的信息，为党员群众提供政策和技术服务。
第五，服务型党组织建设为学习型党组织建设提供了动力源泉和目标指向。建设马克思主义学习型政党和创建学习型党组织建设是党的十七届四中全会提出的新要求。党的十八大进行重申和强调。因为时代在发展，形势在变化，中国特色社会主义实践在深入，这一切都在客观上要求我们全党要善于学习。然而，仅仅是这些客观要求恐怕还不足以让我们的基层党组织建设成为学习型党组织，还必须有主观的、内生的动力源和目标指向。这种内生的动力源主要来自两个方面：一是基层党组织的考核目标和责任制；二是人民群众的认可满意度。从实践来看，近年来，一些地方创建服务型党组织恰好解决了这两个问题。因此，从这个意义上看，服务型党组织建设和学习型党组织建设不仅不是矛盾的，相反，服务型党组织建设还解决了为什么要建设学习型党组织的目标指向和怎么才能建立学习型党组织的内在动力问题。因为，学习型党组织建设本身并不是目的，其目的是通过党员和领导干部的学习，优化知识结构，提高文化素质，提高运用新知识、新经验、新方法处理或解决改革发展稳定的各种矛盾、各种问题的实际能力，而这一切正是服务型党组织的实践经验所在。
二、以实行党代表提案制为平台反映和整合人民群众的意愿和诉求
十八大报告在总结地方和基层实践经验的基础上，提出在全党实行党代表提案制度，并在十八大党代表中进行了首次实践。这不仅是完善党代表大会制度的重要举措，也是党的建设科学化的应有之义，更是社会管理创新的内在要求。
第一，深刻理解党代表提案制度普遍推行的背景和价值，或者回答为什么此时此刻普遍推广这项制度，从某种程度上说，比如何实行党代表提案制度更重要。多年来，地方和基层党组织已经形成了一套规章制度，也积累了丰富的经验。我国正处在全面建设小康社会的决定性阶段，改革已经进入“深水区”，如何解放思想、凝聚力量、攻坚克难，是摆在全党面前的紧迫任务和重大课题。普遍推行党代表提案制度，使党代表在开会或闭会期间都可以就经济建设、政治文明和社会建设以及党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，并请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议，使党代表发挥参政议政作用有了制度化的途径和方式，使全党通过汇集党智进行攻坚克难有了常态化的制度平台。没有党内民主，党内解放思想就没有前提条件。解放思想不能靠说原则、喊口号、提要求，实行体现解放思想的党内民主制度保障是正道。普遍实行党代表提案制度，意味着党内广开言路，意味着党内解放思想有了民主制度保障。从这个维度上分析，十八大肯定和推行党代表大会代表提案制度，不仅是十八大会议主题在提高党的建设科学化的具体体现，而且对今后通过党内民主制度创新来保障党内解放思想的常规化和制度化具有方法论的意义和价值。
第二，让党代表提案制度成为反映、整合人民群众意愿和诉求的常态化服务机制。一方面，需要总结多年来地方和基层代表提案制度的做法、经验，并加以完善和规范；另一方面，当务之急和重中之重是研究全国党代表提案制度与省级地方党代表提案制度。因为，相对于市、县和基层党组织而言，全国和省级党代表大会代表提案制度起步晚，实践时间短。实行党的全国代表提案制，党的十八大实属头一次。在去年和今年举行的省党代表大会时，一些省就开始实行党代表大会代表提案制度。需要及时分析十八大党代表提案制度和省代表提案制度运行的情况，总结经验，为今后完善、规范地方和基层党代表提案制度进行顶层设计提供指导或帮助。
三、以社会管理创新的精神和理念推动基层党组织服务群众形式的多样化
党的十八大报告提出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。党委往哪个方向去领导?就是要往政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理创新方向去领导，实行社会自我管理、自我服务、自我监督的社会自治目标要求，实现党委、政府和社会“同频共振”。按照上述要求，我们说，服务型党组织建设还处于初创阶段。下一步，应该把十八大关于社会管理创新的精神和理念运用到服务型党组织建设之中，推动服务型党组织建设的升级和进步。
第一，全面地、辩证地认识亲力亲为地服务群众的实践。亲力亲为地直接服务群众、满足人民群众各种需求和要求，是目前一些地方的基层党组织实践的一个共同特征。比如，一些地方的基层党组织实行群众事项代理服务制，“机关联百村，干部驻百村”的城乡共建活动、“支部+社区”为主要形式的社区帮困走访活动、“机关+企业”为主要形式的“双联”困难职工帮扶活动为主要内容的惠民生、办实事活动。这些实践有效地提高了人民群众对基层政权合法性的认同，扩大了党执政的群众基础，产生了积极的正向效应。
然而，这种亲力亲为地服务群众的做法也使一些群众对党和政府产生了极强的依赖性，导致一些群众的社会责任感下降甚至缺失。现在，我国社会上流行一种思维，即出现一种不好的社会现象就有两种说辞，要么推责于政府的无能，要么归咎于群众素质差。其实，群众认为政府无能，是因为群众把政府看成是全能的政府，是因为政府给群众“全能政府”的概念、感觉和形象。至于说群众“素质差”，除群众个体原因外，还跟“全能”政府导致群众社会责任感缺失有直接关系。
如今，政府在转变职能，从“全能政府”转变为“有限政府”。社会自我管理、自我服务、自我监督已经成为社会管理创新的着力点。政府的这种职能转变给基层党组织服务群众的功能带来了新问题，提出了新的要求。基层党组织服务群众功能的作用发挥的途径与形式要顺应、契合政府职能转变的方向和要求，牢固树立为人民服务的宗旨和理念，并遵循经济发展规律和社会管理规律，探索为人民服务的多种实现形式，因地制宜，在具体服务形式上不搞“一刀切”、“一哄而上”和“运动式做法”。比如，在一些比较贫困的山区，受交通不便利、社会信息化程度不高等因素和条件的限制，党组织亲力亲为地直接服务群众深受广大群众欢迎和赞同，应该继续坚持做下去。在其他地区，还可以发挥市场化、社会信息化、社会组织化的优势，通过政府购买社会组织服务的方式实现为人民群众服务的宗旨和理念。
第二，运用掌握的宣传资源和媒体向社会群众传播、培育社会自治的理念与要求。“社会治理的最终责任主体是公民个人，每个公民为自己负责，也为社会负责，这样才能形成以村民自治与社区自治为基础的社会治理。”[1]党组织、政府要充分认识到这种传播和培育的必要性，因为我国转型的压力不会简单地随着经济增长或民生条件的改善而消逝。要消除这种压力，必须更加注重提高公民自身的自我服务与治理能力和水平。孟德斯鸠认为：共和政体的支柱是品德。这里的“品德”不是指私德，而是指广大群众的公共意识和公共道德以及参与社会管理的自觉性。维持一个共和政体，需要广大群众自我管理、自我服务、自我监督的自觉性、愿望和能力，把自己的事由自己来解决作为一种公民责任来担当，不是把国家和社会的管理完全寄托于少数精英。如果把所有的责任都集中在少数精英身上，也会使权力逐渐过分集中在少数人手中，最终导致精英脱离群众和权力腐败。群众甘心做或被迫做“被服务者”，就不会有主动维护社会秩序的愿望，也不会希望去建立一种法律秩序，容易造成人人都会为了眼前利益去破坏社会公共秩序。因为在他们心中有了一种潜意识的习惯：社会好不好，与我无关，那是精英们和“服务者”的事情，我只要自己眼前能好一点就行了。公民素质特别是自我管理的愿望和能力的形成是有一个培育、锻炼过程的。就像初生婴儿到成人需要个过程一样，也像村民自治选举一样，虽然初期有些混乱，但是在实践过程中，人们慢慢会明白民主是怎么回事。否则，执政党和政府只好长期“管理和养育”着群众，而且总有些“长不大”的群众不得不面对。
第三，执政党积极倡导社会风险共担理念并建议制定相关法律法规。1986年，德国社会学家贝克在《风险社会》一书中首次提出，当今社会是充满了体制性人为风险的社会。自人类进入工业社会就宣告了“风险社会”的到来，风险表现在政治、经济、文化、社会、技术等方面。创新社会管理要求党和政府正确处理权力与责任的关系、利益与风险的关系。“在社会领域，更大的权力意味着更大的责任，在涉及利益等领域，权力越大，责任越大；社会管理主体的利益越大，风险就越大。只有实行多元治理，才能减轻责任，分散风险。政府一方面要全心全意地提供公共服务，这是政府的一项根本职责；另一方面，政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担，就是说社会管理的另外一部分责任实际上是需要公民自己负责，也就是社会治理。”[2]
第四，社会风险共担要求党组织和政府还权于民，由“为民做主”、“代民做主”到尊重群众首创精神，及时引导和推广群众依靠群众解决自己的问题的经验，形成“由民做主”的社会自治制度。社会管理创新需要党组织和政府善于发现群众中的好做法，群众面对新情况、新问题会有许多新思路和新点子，相信群众有智慧和能力解决自己的问题。比如，今年三月，我们调研组到贵州省黔南州瓮安县调研，珠藏镇桐梓坡村党支部书记王世村指着脚下的公路告诉我们：“这条总长近20公里、宽3.5米的水泥路，是瓮安县村级公益事业‘一事一议’财政奖补项目之一，县财政补助38万元，带动群众出资投劳375万元，只用4个月时间就完成了全部工程。”他介绍说，“一事一议”的灵感受承办葬礼的民间组织管理的启发。通过“一事一议”财政奖补，借财政资金之力，引入百姓资金，极大地激发了农民群众建设自己家园的积极性，使村级公益事业建设实现了从无人想、无人干、无人帮、无人管的“四无”，到有人想、有人干、有人帮、有人管的“四有”，探索出了一条村级公益事业建设的新路子。
第五，执政党和政府培育社会组织分担社会风险，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。2012年3月19日，在第十三次全国民政会议上，温总理说：“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可用适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。”“政府要转变更多政府职能，让社会组织在公共服务上进行‘接力’，凡是社会组织能够接得住、管得好的事，都要逐步地交给他们去做。”从未有过中央高层领导在如此高规格会议上，如此清楚地表达过这样一种导向。温总理的话语传递了一个重要信息：政府对社会组织的认识将有重要转变，国家对社会组织的“身份认同”有了更准确的认识。这实际上是要求地方政府放权的一个信号。各级政府不能再找借口，以社会组织不成熟、不够强大为由，将一些公共服务把得牢牢的，抓着不放。相反，地方政府应加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位的社会管理责任，将各种社会组织有效地纳入社会管理体系之中，这是我国社会管理创新的发展趋势。
事实上，广东省采取两大举措进行社会管理创新，已经走在全国前列。一是社会组织管理体制创新。深圳市于2006年底组建民间组织管理局，行业协会直接由民政部门登记，在中国最早也最彻底地实现了行业协会民间化。2008年9月，深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记，为推进社会组织民间化作出了制度性安排。深圳从“双重管理”变“一元管理”后，社会组织数量显著增加。根据《瞭望》新闻周刊记者詹奕嘉的报道，2002年，深圳市社会组织有1 486家，截至2010年6月，已增长到3 862家，涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人拥有社会组织数量达4.2个，大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。深圳的实践证明：过去因为没有合法身份，很多社会组织不能提供更好的服务，政府也难以监管。最好的解决办法就是，改革登记注册模式，放宽准入门槛。广东从今年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位审批后再向登记管理机关申请登记。二是政府向社会组织购买服务。2012年6月，我国著名专家汪玉凯在接受媒体记者专访时谈到，广州每年购买社会组织服务的资金近1.6亿元，平均每个街道200多万元；深圳按每个社工一年7.6万元的标准购买岗位，提供服务。从2012年6月1日广东省正式出台的《政府向社会组织购买服务暂行办法》(下称《暂行办法》)中可以发现，广东省政府向社会组织购买的服务不再局限于传统的社会福利、基本公共服务等，政策(立法)环节中，调研、草拟、论证等事项也将“外包”给社会组织。政府向社会组织购买服务是对各类社会组织参与公共服务的有效激励机制，是群众对社会组织服务社会产生认同的强化方式。
总之，衡量基层党的建设是否科学，一个重要标准是看基层党建工作和党组织活动是否遵循社会建设规律。社会建设缺乏社会协同和公众参与不行，党委和政府始终要牢固树立以人为本、为人民服务的理念和价值观，并因地制宜采取多样化的服务形式；不能把服务型党组织建设简单地理解和完全等同于党组织包揽社会建设；基层党组织不应该不从实际出发，简单地、永远地以全覆盖式的直接服务取代社会组织的社会服务。目前，在社会组织发育尚不成熟的阶段，基层党组织的直接服务非常必要，可以弥补社会服务的严重不足。当社会组织发育成熟后，基层党组织的服务范围应适当缩小，提供必要的信息沟通和信息服务以及畅通社情民意的渠道，为市场服务失灵和社会组织服务失灵的领域提供必要的服务。
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