韩国亲环境农业发展政策实践与启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,农业发展论文,启示论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策背景
韩国农业在其发展过程中面临一系列环境相关问题的挑战。首先，由于依赖高投入求增产，农业生产伴生环境污染。韩国农药施用量在1980年为1.61万吨，而到1991年达到2.75万吨，到1997年减少到2.42万吨，但是单位使用量几乎没有减少，约为11公斤／公顷；化肥施用量1980年为83万吨，而到1990年达到110万吨，到1997年减少到90万吨，但是单位施用量几乎没有减少，约为420公斤／公顷；农用塑料垃圾每年产生约92万吨，而回收率1995年为46%，1997年也只有57%；畜产粪尿发生量1991年为3580万吨，而到1997年达到4570万吨（注：［韩］农林部.亲环境农业培育政策，1998，第2、22页）。在农业生产中过多使用农药导致土壤微生物和害虫天敌的减少等生态系统的扰乱、土壤和水的污染、农产品中残留农药；化肥的过多使用导致土壤酸性化、盐类积聚、地表水富营养化；农用塑料垃圾导致土壤和农村环境污染；畜产粪尿的管理跟不上导致地表水富营养化乃至污染、恶臭及病虫害的发生等问题。其次，消费者对农产品的关心转向安全性。再则，需要适应国际环境保护和亲环境农业发展要求。因此，农业部门责无旁贷地需要履行环境保护相关国际义务，同时为抵制国际农产品的冲击，需要强化本国农业的环境保护力度。
上述种种挑战还会影响农业的可持续发展。土壤性能的恶化降低土壤可持续生产力；污染农产品及其在农业中的循环势必萎缩农产品消费市场；农业生产对周围环境污染本身成为社会谴责对象，使农业发展的正当性受到质疑、生产受到限制；环境保护水平成为衡量一国农业的国际地位、国际竞争力的重要指标之一，所以农业生产中的环境问题影响到农业本身发展的可持续性。
总而言之，韩国要保障农业可持续发展必须要与环境协调发展，否则没有出路。
二、政策发展
基于农业发展中环境相关挑战之深化以及对其认识的提高，韩国政府于1991年在农林部设立以第一副长官之助理官为负责人的有机农业发展企划团，1994年在农林部内设立环境农业科（后改称亲环境农业政策科），设立促进亲环境农业行政组织，并逐步制定和实施一系列亲环境农业政策，在政策建设与实践方面进行有益的探索。其中主要的方面可举以下几点：
（一）制定专门法律 基于农业发展中与环境相关挑战之情势，并根据前期农业环境政策方面的经验与教训，韩国政府以增大农业的环境保护职能，减少因农业生产所致的环境污染，培育农民实践亲环境农业，谋求可持续性、环境亲和性农业为目的，1997年12月颁布《环境农业培育法》，并在2001年1月修改时改称为《亲环境农业培育法》，为促进亲环境农业的发展奠定制度基础。
《亲环境农业培育法》对亲环境农业发展的政策意义可概括为如下四点：(1)明确了亲环境农业的概念，规范了亲环境农业发展方向。在过去探索农业与环境共同发展的过程中，韩国形成了有机农业、自然农业、环境农业、环境保护型农业、可持续农业等农法，丰富了亲环境农业的内涵。但是，由于这些农法各强调某些特殊方面使农民难以适从，政府也不便指导和支援，不能系统有效地促进亲环境农业的发展。而这次通过《培育法》明确概念、规范含义，使问题迎刃而解。《培育法》提出“亲环境农业是指遵守农药安全使用标准和农作物施肥标准量、适当使用家畜饲料添加剂等，使化学生产资料的使用维持在适当水平，通过畜产粪尿的适宜的处理和再利用等，保护环境，生产安全的农（畜）产品的农业”。在经营亲环境农业的过程中生产的农产品称为亲环境农产品，在经营亲环境农业的过程中利用的农业方法、理论或生产资料的生产方法称为亲环境农业技术。由此，明确亲环境农业并不单纯地指自然农业或有机农业等部分农法，而是协调农业和环境、使农业生产可持续发展的农业形式；使亲环境农业成为含盖最大限度地减少化学生产资料的使用，利用病虫害综合防除(IPM：Integrated Pest Management)、农作物养分综合管理(INM：Integrated Nutrient Management)、害虫天敌和生物学技术等高科技农业技术，通过轮作、间作等培养地力，同时保护农业环境的所有形式农业的综括性概念；并使亲环境农业兼顾农业生产经济性、环境保护以及农产品安全性等的农业含义（注：［韩］农林部.亲环境农业培育法解说集，2003，第22页）。(2)明确在促进亲环境农业发展方面政府、农民和民间团体所应履行的责任。《培育法》要求中央政府应制定亲环境农业相关基本计划和政策，例如，农林部长官必须每5年按法定要求制定《亲环境农业培育计划》，并促进振兴亲环境农业的综合性措施；地方政府应根据管理区域的地域特点，制定和实施亲环境农业实践计划；农民应适量使用化学生产资料等实践环境亲和性农法；相关民间团体应协助政府实施亲环境农业措施，为会员和农民实施必要的教育、训练、技术开发、营农指导等，为亲环境农业的发展而努力。另外，为了保障《培育计划》和亲环境农业相关主要事项的合理性和有效性，《培育法》要求设立专门审议会即亲环境农业发展委员会，委员长由农林部副长官担任，成员由具有一定级别的公务员、专家及生产者代表约25人组成。(3)为亲环境农产品认证制度提供必要的法律支撑。《培育法》规定，根据生产方式和使用的生产资料等情况，亲环境农产品划分为有机农产品、转换期有机农产品、无农药农产品、低农药农产品、一般亲环境农产品等类型，并给予相应证书。同时，《培育法》就亲环境农产品证书的申请、审批、审批机关的指定及取消、证书有效期限、以及违法行为的处罚量刑等进行必要的规定，保障认证的公正性和有效性。(4)为直接支援亲环境农业提供法律依据。例如，《培育法》规定“农林部长官或地方政府负责人可在预算范围内对亲环境农产品生产者、流通者给予设施、资金等必要支援；为促进亲环境农产品的销售，农林部长官可邀请公共机关负责人和农业相关团体负责人优先购买亲环境农产品”。
（二）引进有力的支援制度 要提高亲环境农业生产者的积极性、有效流通亲环境农产品，一方面需要对从事亲环境农业者给予适当激励，另一方面需要保障亲环境农产品品牌权威性，防止鱼目混珠。基于这种考虑，韩国政府引进两大制度：亲环境农产品认证标示制度和亲环境农业直接支付制度。
1.亲环境农产品认证标示制度。韩国政府根据过去经验与教训，整合20世纪90年代依据《农水产品品质管理法》实施的质量认证制度和依据《环境农业培育法》的标示申报制度，并结合国际食品标准委员会制定的有机农产品标准等相关国际规范，从2001年7月开始以《亲环境农业培育法》作为法律依据，实行亲环境农产品认证标示制度。亲环境农产品认证标示制度一方面为从事亲环境农业提供可循依据，另一方面保障生产者的权益，也为消费者区分真假亲环境农产品或把握安全性等提供方便，进而为亲环境农业生产和其产品市场的健康发展乃至亲环境农业的发展提供有力的制度基础。
亲环境农产品认证标示制度委托具有一定资质的专门认证机关，对生产农产品的经营管理、栽培场地（土地）、用水、种子、栽培方式、产品质量管理等按法定标准进行严格系统审核，确定农产品的亲环境水平等级，并给予相应等级商品标签的使用权。按《培育法》（注：［韩］法律第06378号.亲环境农业培育法，2001.1.26，第17条4项，第25条），亲环境农产品认证标示制度对亲环境农产品所赋予的认证有效期限限于从得到认证之日起1年，对于冒牌等违规行为者处于最高3年监禁或2.5万美元的罚款（注：本文中出现的以美元为单位的指标均为以2003年度市场平均汇率1美元＝1197.8韩元为准换算的数据）。
韩国现行认证标示制度设立有机农林产品、有机畜产品、转换期有机农林产品、转换期有机畜产品、无农药农产品、低农药农产品等6种产品类型标准（注：有关具体指标见［韩］农林部2令第01439号.亲环境农业培育法施行规则，2003.5.19）。其中对亲环境农作产品标准系列就农药和化肥施用量的要求为：有机农产品和转换期有机农产品，没有施用农药和化肥；无农药农产品，没有施用农药，化肥的施用量低于施肥标准量的1/3；低农药农产品，农药施用量限于农药安全使用标准一半以下，化肥施用量也尽量低于施肥推荐标准量一半以下。至于有机农产品和转换期有机农产品区别在于前者未施用农药和化肥历史超过3年以上，而后者为1年以上（注：［韩］国立农产品品质管理院庆南支院品质管理科（报道资料）.实施新的亲环境农产品认证制度，2001.7.5，第2页）。
2.亲环境农业直接支付制度。为了补偿实践亲环境农业的农民可能遭受时收入减少，奖励农业、农村的环境保护和安全农产品生产，1999年韩国政府开始引进并实施亲环境农业直接支付制度。
亲环境农业直接支付制度是指政府向亲环境农产品生产者即获得亲环境农产品认证证书的农民，直接支付补助金的一种支援收入的政策，与提高价格收购政策等形成对比。韩国所实施的直接支付政策支援力度，以2003年为例，旱田中有机、转换期有机农产品生产地为每公顷663美元，无农药农产品生产地为563美元，低农药农产品生产地为437美元；水田中有机、转换期有机农产品生产地为643美元，无农药农产品生产地为543美元，低农药农产品生产地为417美元（注：［韩］农林部.2003亲环境农业直接支付事业，2003，第1页）。
与亲环境农业直接支付制度相配套，韩国政府为了通过发展亲环境畜产业改善农村景观、减轻环境负担等，构筑可持续畜产基础，从2004年开始尝试亲环境畜产直接支付制度即政府向参与政府的亲环境畜产发展计划的农民补偿因参与而导致的收入减少，或支援所需追加费用。
亲环境畜产直接支付制度支援对象应在最近2年内没有因违反《家畜传染病预防法》、《有关污水、粪尿及畜产废水处理法律》而受到行政机关等部门的行政处分，没有因畜舍内及周边环境不清洁而发生民事纠纷，并且满足亲环境畜产业发展要求，即基础项目条件和激励项目条件。其中，基础项目条件为，以养猪和鸡为例，降低饲养密度，保证粪尿产生量比通常（允许）标准低20%～30%，同时把产生的粪尿按相关规定全部堆肥化和液肥化。另外，不论饲养何种家畜，都要在一定期间禁止使用抗生素类药，参加并完成专门机构举办的环境、防疫教育。激励项目条件为在畜舍及粪尿处理设施周边栽植景观树。直接支付每户支援额上限为，以2004年为例，满足基础项目条件的为1.08万美元，满足激励项目条件的为0.17万美元，共1.25万美元（注：［韩］农林部.2004年度亲环境畜产直接支付示范事业施行指南，2003，第2页）。
（三）制定和实施一系列促进计划 韩国政府促进一系列发展亲环境农业相关事业与计划，推动亲环境农业的发展。政府于1991年和1993年实施全国有机农业现状调查，即调查20世纪70年代以来以正农会、韩国环境农业研究会（现有机农业环境研究会）等民间团体为中心开展的有机农业发展事业状况，为总结经验、因势利导奠定基础，并作为进一步促进有机农业发展之措施。韩国政府于1995年以《中小农高品质农产品生产支援事业》形式开始支援实践亲环境农业的农民。随后，政府于1996年7月提出《迈向21世纪的农林水产环境政策》，1997年3月提出《环境农业地区造成事业》促进计划，1998年3月提出《亲环境农业示范村造成事业》促进计划等，从不同角度实施亲环境农业发展政策和计划。1998年11月韩国政府宣布亲环境农业元年，并发表元年宣言《亲环境农业培育政策》，阐述实施亲环境农业政策的必要性，总结亲环境农业促进现状，并为元年后亲环境农业发展提出政策方向乃至重点政策课题。现在韩国政府正在实施《亲环境农业培育五年计划(2001-2005)》。
三、实施中的综合发展计划：亲环境农业培育5年计划(2001-2005)
韩国政府为应对国内外条件变化，为培育亲环境农业确立中长期政策蓝图和方向，同时作为履行《亲环境农业培育法》之义务，2000年制定了《亲环境农业培育5年计划(2001-2005)》，并正在实施之中。
（一）计划框架《五年计划》以农业与环境协调、可持续发展为理念，提出两大基本目标：第一，通过确立适宜于区域条件、农民经营规模、农作物特点的亲环境农业体系，提高农民收入，生产高质量安全农产品。第二，通过确立农产、畜产、林产相联系的自然循环农业体系，保护农业环境，增进农业的多元性公益职能（注：农业的公益职能指国土保护职能、资源尤其是水的涵养职能、增进自然环境的职能等）。同时，为实现上述基本目标，《五年计划》提出8大促进课题：(1)建立亲环境农业发展基础；(2)开发亲环境农业技术；(3)迅速普及亲环境农业实践技术；(4)促进综合性农地培养及畜产粪尿资源化；(5)支援亲环境农业培育；(6)搞活亲环境农产品流通；(7)强化国际协作；(8)改善山林环境。
《五年计划》提出如下实现指标：第一，在化学生产资料的施用方面，从1999-2005年，化肥自84.2万吨、农药自2.5万吨，各减少30%。第二，在亲环境农业发展基础的建设方面，具备资源信息服务网站的市郡（注：市郡为行政区划单位，相当于中国的市县）由2个扩大到157个（占全国95%)；养护绿地由0.8万公顷扩大到14.4万公顷；水质测量站点由336个增加到550个。第三，在畜产粪尿的处理方面，对管制对象的处理设施设置率由92%提高到100%；堆肥、液肥资源化率由86%提高到90%。第四，亲环境农产品的生产方面，总产量中获得专门机关质量认证的低农药标准以上农产品所占比重由1%提高到5%，低农药标准以上的水稻栽培面积在水稻栽培总面积中所占比重由2000年的0.8%提高到4.5%，蔬菜栽培面积由0.9%提高到4.6%，果树由1.4%提高到6%。
《五年计划》计划共投资43.7亿美元，并计划责成中央政府承担67.2%、地方政府5.2%、融资16.2%、民间11.4%（注：［韩］农林部.亲环境农业培育五年计划(2001-2005)，2000，第18～21、139页）。
（二）主要举措 为有效促进8大促进课题，《五年计划》提出一系列相应措施。其表现出如下几方面特点：
1.重视发展基础建设。土壤、种子、肥料、农药、畜产粪尿等相关基础建设是能否发展亲环境农业的前提，因此《五年计划》重视发展基础建设，提出一系列促进计划。例如，实施系统的土壤性质检测，完成以地块为单位的土壤信息数字化，建立土壤资源信息服务网站，开发土壤养分综合管理技术，确立区域土壤改良事业模式，为科学施用化肥和农药、发展低投入农业、保养乃至改良农田奠定基础。采用遗传生物学技术，培育病虫害抵抗型品种和耐灾害型品种，向免用农药化、品种优良化发展。促进化肥生产定单化，即根据不同土壤的需要配制、供给化肥，以满足不同土壤性质的需要。开发农药安全使用技术，寻找和利用优秀害虫天敌、微生物，为安全使用农药乃至免用农药奠定基础。进一步支援畜产粪尿处理设施建设，提高转化为肥料的比率，减少畜产粪尿的直接排放。开发主要农作物亲环境农业标准技术，以便模拟、普及、标准化。建立因特网服务体系，使生产者易于获得相关技术知识乃至市场动态以利于生产；使消费者易于获取亲环境农产品信息以利于流通。
2.加强标准的建立。标准的建立有助于政府促进事业、批量生产、进行管理、达到目标，个人便于适应，社会能够确立诚信机制等，因此《五年计划》加强各领域标准的建立。例如，在土壤鉴定方面，建立土壤鉴定主要装备系统标准，以便促进土壤鉴定的正规化、标准化。在土壤改良方面，根据不同土壤特点建立施肥标准乃至土壤养分的有效管理标准，为土壤亲环境化、提高地力提供科学依据。在农作物生产方面，按农作物类型建立农药施用安全标准、施肥标准乃至适宜有机养分浓度标准，为减少农药和化肥投入、把握有机肥施用率奠定基础。在畜产发展方面，建立动物药品的安全使用标准，为发展亲环境畜产品提供参考依据。在畜产粪尿的资源化方面，建立有机肥的标准，以利于规模生产和利用、乃至替代化肥。亲环境农产品的认证标准是五年计划》所促进的标准建设方面最为重要的内容。
3.提倡自然循环型农业发展模式。《五年计划》提倡立足于区域概念的农作、畜产、林业的自然循环发展。例如，促进农作与畜产循环发展，使农作向畜产提供粗饲料，尤其是安全农产品之副产品粗饲料以及粗稻糠等畜产粪尿混用材料，为亲环境畜产发展提供条件，而畜产向农作提供有机肥、尤其是提供安全的有机肥，为亲环境农作提供有利条件；促进畜产与林业循环发展，使畜产为林业提供畜产堆肥、液肥，而林业为畜产提供林业之副产品饲料和木屑等畜产必要生产资料。
自然循环型农业发展以前述“强化发展基础建设”为基础，同时重点强调两个方面：其一是开展畜产粪尿的资源化管理，其二是提高养护绿地普及化水平。前者指强化畜产粪尿的肥料化，并促进亲环境农业实践者施用畜产粪尿肥料义务化等提高粪尿肥料的利用比率；同时制定畜产粪尿资源化基本计划，并依此为基础调节畜舍建设量和牲畜饲养总量，以维持亲环境平衡。后者指通过养护绿地活动，即在冬季休耕水田种植紫云英（红花草）、裸麦等饲料、肥料农作物，为畜产提供优质粗饲料；发展畜产，为农作提供绿肥，改换耕作，提高地力。
4.借助示范模式推动。考虑到亲环境农业的特殊性，例如需要有一定的技术实践支撑、支援难以全国一步到位、经济效益不易显示等，《五年计划》注重示范模式的利用，以依点扩散、以点带面、以示范促全面。例如，《五年计划》计划投资0.18亿美元举办亲环境农业示范村70个（注：［韩］农林部.亲环境农业培育五年计划(2001-2005)，2000，第102页），向示范村派遣中央技术支援队，开展栽培技术实验、经营分析、养分综合管理、病虫害综合防除等，使示范村成为普及亲环境农业技术、展示成果的场所。除了亲环境农业示范村以外，根据亲环境农业发展不同需要，《五年计划》还计划开发土壤环境改善示范场、施肥技术指导示范事业、农业用水改善示范事业、亲环境农业技术示范场、实证场、亲环境农业技术普及示范园区、有机畜产示范事业、亲环境家族农园区、亲环境农业地区、亲环境林产品电子商务示范事业等多种专门性示范模式。
5.注重支援与分工结合。由于亲环境农业具有技术涵养要求较高、产量会多少受到影响、认证和广告等需要额外费用等特点，而且在初期阶段难以自行发展，离不开政府的支援。因此，在《五年计划》中政府承担主要经费(72.4%)，提供资金、技术、咨询等支援，其典型措施之一是亲环境农业直接支付制度。同时，由于亲环境农业不可能单靠政府的推动就可成就，因此《五年计划》也强调不同社会阶层在实施计划中应尽的义务，即分工。以养护绿地事业为例，计划要求农林部制定政策和确立事业目标，农村振兴厅研究和普及栽培作物和栽培技术，地方政府动员农民确保播种面积，农业技术中心针对农民实施技术指导和宣传，农协供销种子、支援播种、运营示范场，农民以上述支援为基础在自家农地中实施养护绿地事业。
6.强化与国际接轨。与国际接轨可提高亲环境农业水平、提高贸易竞争力，同时可履行国际义务，体现亲环境农业初衷。因此，《五年计划》为强化与国际接轨以专项安排相关计划。例如，为应对国际食品标准委员会制定有机农产品国际标准，计划修改《环境农业培育法》使其相关内容符合国际标准，制定生产亲环境农产品时可使用的生产资料的目录及说明书等亲环境农业相关指南，把国立农产品品质管理院培育成为国际性有机农产品认证机关；为应对世界贸易组织农业协商和经济合作与发展组织农业环境等国际性探讨，扩大亲环境农业直接支付规模、减少对化肥补助等，制定和促进可持续农业政策，提出韩国的农业环境标准以在今后国际农业环境指标的追加开发中争取一席之地；为应对《联合国气候变化框架公约》，开发促进相关营农技术，降低农地的氧化二氮和甲烷的排放、粪尿处理时的甲烷的排放；为了扩充二氧化碳吸收源，促进造林。
四、主要启示
（一）立法先行，措施跟进 韩国的亲环境农业尽管起始于20世纪70年代民间团体自发进行的有机农业实践活动，政府部门的正式参与也自20世纪90年代初建立有机农业发展企划团为始，但是直到20世纪90年代末，尤其是进入21世纪以后才显现出较快的发展势头。例如，据农林部实施的现状调查结果来看，符合指定要求的从事亲环境农业户数1999年为1.4万户，而2001年扩大到2.7万户，投入到亲环境农业的土地面积从1万公顷扩大到2.5万公顷，亲环境农产品产量从20.9万吨增加到52.6万吨；农药和化肥施用量显示出良好的减少趋势，到2005年实现《五年计划》之减少30%的目标不成问题（注：［韩］农林部亲环境农业政策科（报道资料）.农林部实施亲环境农业培育五年计划中间检查及评价，2002.9.13，第2页）。韩国亲环境农业之所以最近才得到快速进展，主要是在这期间制定《亲环境农业培育法》等立法到位，实施亲环境农产品认证标示制度、亲环境农业直接支付制度、《五年计划》等措施跟进。
（二）系统促进，综合发展 亲环境农业内涵环境保护、农产品安全性、可持续发展等，因此其发展需要系统的农业基础建设支撑和综合型发展模式。例如，仅就为环境保护而减量施用农药和化肥而言，也需要相当的农业基础建设支撑。如果没有杀虫方面的技术支持，例如害虫天敌的利用、低污染农药的开发方面，在没有标准化处理的畜产粪尿有机肥供给的情况下，只是一味减量施用农药和化肥，只能导致农业的衰退。又如，如果有机农产和有机畜产各自为政，不形成良好的互动体系，就难以达到最佳效果。《五年计划》正是基于亲环境农业的这种特点，从综合入手，提出系统促进土壤、种子、肥料、农药、畜产粪尿等相关基础建设计划，并提倡自然循环型农业发展综合模式。
（三）分工明确，共同促进 亲环境农业是一个多元化系统，要使它运转需要农业部门不同社会阶层的参与，况且需要分工明确，共同促进。由于如何分工促进直接关系到亲环境农业发展的质量和速度，因此需要认真的探讨和决策。以下是韩国政府根据《亲环境农业培育法》中的有关规定，在亲环境元年宣言书《亲环境农业培育政策》中提出的方案，不妨可作借鉴。中央政府应制定和执行亲环境农业政策，整备相关制度，开发亲环境农业基础技术，实施亲环境农业培育措施；地方政府应普及和开发亲环境农业技术，执行亲环境农业培育事业，向农民实施教育和宣传，对农民进行指导和监督；民间团体和农民应引进亲环境农业基础技术，发展亲环境农业生产者组织，促进亲环境农业培育事业，构筑亲环境农产品自律流通体制。需要指出的是，从韩国的经验来看，在亲环境农业发展过程中特别是初期阶段，政府尤其是中央政府的作用非常重要，因此有必要强化中央政府的分担义务。
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