论民主参与法与职工代表大会制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,民主论文,职工代表大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民主参与法概述
民主参与法是关于民主参与行为的法律规范的总称。民主参与有广义与狭义之分。广义上的民主参与是与政治民主制度紧密相联的社会参与，是指全体公民均有参与国家与社会事务管理的权利，既包括经济内容也包括政治内容。这种民主参与的最高体现是社会成员通过其代表每隔几年都要定期选举产生新一届政府，并通过民主选举方式产生代表机构(议会或代表大会)以及团体和个体的民主参与，对政府及其官员实行有效监督。这种民主参与以民主制为存在基础，是现代社会文明与进步的标志。一些文献上使用的“工业民主”概念，其内涵中的“民主”在广义来讲也形似这种民主参与，可以理解为工业化社会下的民主。广义上的民主参与多是通过与政治制度相关的宪法、选举法等法律制度来加以规范。
狭义上的民主参与是指基层组织主要是企业组织中的民主，是一种让员工在工作场所参与决策的企业管理方式，它又可称为职工参与、员工参与，或与狭义的产业民主或工业民主混用。其主要内容是基本上和经常处于被管理者地位的劳动者通过一定的组织形式与制度，参与企业的管理与决策，甚至参与企业利润分成等。这种以工厂为中心的民主参与，是局限于一个又一个小范围内的微观民主，其实质是一种分享管理权，是劳动者对于原属于资本所有者管理领域的介入和分享。这种参与使传统意义上的自上而下的管理发生形态变化，过去被看成是资方独享的管理权变成与工人共享，从而使管理体现出民主社会、工业民主所倡导的尊重人格和以人性化为目标的人本主义原则。
虽然企业民主参与使分享企业管理权成为现实，但在民主参与权利行使中，参与者一般还是处于被动地位。当然，参与还有另一层意义，即参与的主动性和自主性，“参与的含义是亲自参与，是自发自愿的参与，也就是说，参与不只是‘属于’，更不是非自愿的‘被迫属于’”(乔·萨托利，1997)。因而，民主参与权的行使最终是在与经营者互相作用中得以实现。
由于狭义的民主参与直接产生和促动劳动关系的运行，而劳动关系又是最重要的社会关系，是社会稳定与进步的基石，因而当今世界主要国家，重视基层组织民主参与的实现状况，并通过立法和订立政策的形式加以规范，从而形成各具特色但又有某些关联的民主参与法。
二、中国民主参与法的特点与不足
中国共产党是最早倡导劳动者参与管理并在其管辖的企业中实行这一制度的政党组织。1922年8月，在草拟的《劳动立法原则》中，就提出劳动者参加劳动管理的要求(全国总工会政策研究室，1986)。这是中国共产党第一次用文件的形式确立起劳动者参加劳动管理的原则。这一原则后来成为中国共产党发动工人阶级进行罢工斗争的重要纲领之一。在建国之前，尽管中国共产党人在一些根据地实行民主参与，但由于辖区有限，军事力量对比时有变化，民主参与多为军需服务，因而影响还是有限的。建国以来，尤其是改革开放以后，党和政府在民主参与立法方面做了大量工作，形成了具有一定特色同时又较为完整的民主参与法体系。
1、中国民主参与法的特点
第一，多主体参与。从立法主体来看，全国人民代表大会、国务院、省级人代会和政府、中华全国总工会及省市总工会、政府主管部门等，都是不同层级和内容的民主参与法的“立法主体”。就机构性质而言，工会及政府主管部门并非立法机关，但它们制订的章程以及一些与民主参与有关的规范性文件，是依照法律规定的权限和程序制定的，因此也可视为“国家认可”的规范性文件，具有相应的法律效力。这些文件不仅对工会自身、对主管部门所辖系统具有约束力，而且对其他相关组织和个人也有效力(常凯、张德荣，1992)。
第二，具有明显的层次性。既有国家根本大法(宪法)的规范又有基本法(企业法、公司法、工会法)的规定，有行政法规(职工代表大会条例)又有地方与行业民主参与制度，从上到下依次呈现出四个基本层次，从而形成从抽象原则到具体操作方法、从中央一级的民主参与(国家三方机制、全国人民代表大会中的工会代表团组)到企业班组一级的自主管理，上下贯通、层次分明的民主参与体系。
第三，以职工代表大会制度为核心。中国的民主参与法确立了以职代会为中心和基本形式的民主参与制度。从上个世纪60年代的“工业七十条”，到80年代的职工代表大会条例与企业法，不管是国家的根本大法，还是主管部门制订的实施办法，都把职工代表大会作为民主参与的基本形式。这一基本形式在中国共产党的许多文件和领导人的个别讲话中，又得到进一步确认，从而使职工代表大会制度成为实施率最高，“人气最高”、认可度最强的职工民主参与形式。
2、中国民主参与法的不足
第一，理论与实际有脱节。长期以来，民主参与的理论都是从社会主义公有制理论派生出来的，在描述职工民主参与的条件时，基本沿用“公有制决定论”的逻辑来证明国有企业实行职工民主管理的必然性。但在公有制企业，企业职工“既是主人又非主人”的相悖现象长期存在，理论上可以充分说明职工应该当家做主，但在内容表现上却无法达到“做主”的程度，所有权所要体现的重大问题决策权往往是“虚化”的、“空有”的(著名经济学家蒋一苇先生在《为职工主体地位大声疾呼》一文中曾讲到，由于现行的公有制就是国家代表全体劳动人民来行使公有权，这样“公有就变成了‘空有’”)。这不可避免地造成民主参与法在实践中出现不易解决的矛盾。而这些理论对于非公企业的民主参与，更显得缺少说服力。
第二，违法责任难追究。中国的民主参与法普遍存在着违法责任追究困难的问题。不仅公司法没有对违反民主参与(民主管理)规定的行为设定法律责任，劳动法对此也缺乏相关的法律责任规定。只有在《工会法》第53条，规定“妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的”，“由县级以上人民政府责令改正，依法处理”。它给人的感觉却是违法责任限于改正，处罚力底气严重不足。既然人们在法律规定中不能看到违法所要付出的成本，就难以对法律产生敬畏之心而克己守法。若此，法律与规定就有可能流于形式。
第三，新法旧规前后不一。考察民主参与法体系，会发现不同时期制订的法规性文件在内容规定上存在着一些矛盾。比如，依然是现行法律法规的《职工代表大会条例》与《企业法》，所规范与调整的对象是经营自主权并不充分的国有企业，显然无法适合已经大量涌现的非公企业，同样也无法适合改制后的国有企业。又比如所规定的“民主选举权”和“审议决定职工住宅分配方案”，其现实意义已基本不复存在。虽然这些规定在以后相关部门出台的法规文件中已经作了调整，但新法旧法并存，内容却多有不同，因而非常容易造成理解的偏差和实施的困难。那些对民主参与持消极甚至抵制态度的非国有公司制企业、私营企业主也就更容易找到搪塞或变相取消民主参与的理由。
三、职工代表大会制度建设
职工代表大会是职工民主参与的基本形式，在今后一段时期内，它也应该是民主参与立法应该关注的重点。就当前情况看，职工代表大会制度建设应解决好以下几个问题。
1、促成《职工代表大会法》的制订
在市场经济建设初期，民主与法制状况尚有许多欠缺之处，企业经营者民主意识的养成也需要一个过程，这种背景下政府统一确定一个具有代表性和权威性的职工民主参与基本形式，并通过立法予以确认和强力推行，也不失为一种符合时代要求的理性选择。
由于中国民主参与法中的一些主要法律法规文件多是制订于计划经济时期，以国有企业为规范对象，在纯粹性质的国有企业数量大幅萎缩，企业劳动关系市场化已经基本完成的情况下，制订一部具有全国意义的、适应市场经济要求的、同时又具有操作细节条款的职工民主参与法显得非常迫切。到2010年年底，全国已有24个省区制订了地方《企业民主管理条例》或《职工代表大会实施条例》。既然在民主参与法订立上出现“地方包围城市”的态势，那么促成国家立法机构制定《职工代表大会法》的时机已基本成熟，该法应以基本法的形式而非行政法规、地方法规的形式颁布。而在名称上，用“职工代表大会法”而不是“企业民主管理法”可能更为科学。这主要涉及对民主概念的理解及出于民主概念比较容易产生歧义的现实考虑。
2、明确职工代表大会的职权
职工代表大会的职权是这一制度的核心内容，也是它作为基本形式的重要依据。考察各地出台的有关民主参与立法，关于职工代表大会的职权有同有异，虽然大都是基于企业法的规定，有些地方还对国有企业与非公企业的职代会的职权作了区别，但在职权规定上还是显得参差不齐，格式散乱，有较多的随意性。
职工代表大会的职权在不同性质的经济与社会组织中要有所区别，但应该有一些共性的权利与职责。其中，审议建议权、审议通过权、评议监督权则是必不可少的三项权利，它们可以看成是职代会的基本职权。说它们是基本职权，一是它们是得以保障职代会性质的规定性的必要权利；二是它们符合市场经济的本质要求，并根植于市场经济，既体现企业的市场主体性，又体现职工劳动者作为劳动关系主体一方应享有的权利，是集体劳权的体现；三是它们具有广泛的适用性，适用于在各种不同性质(公有和非公有的)企业组织中建立职工代表大会这种类型的民主参与形式。因此，基层企事业建立职工代表大会制度和开展活动，可以把这三项职权作为工作重点。
3、政府担负起主导和监督者职责
中国企业职工代表大会制度建设一直是在党和政府的强力推动下发展的，这不仅仅是因为政府执掌的是社会公权，推动建立对职工群众有好处的制度乃是政府职责所在，更重要的，是历史与体制原因业已造成中国政府在配置社会资源方面掌握主导性力量，因而推动职工代表大会制度建设方面发挥主导作用也在情理之中。对政府来讲，当前工作重点一是提高对基层职工代表大会制度建设重要意义的认识，把基层职代会制度建设摆放到关系到执政党合法性基础的稳定与壮大高度；另一方面，政府应当扮演好“护法使者”角色，不仅推动民主参与立法体系建设，更要加大执法力度，严肃法纪，对于不建立职代会制度和阻挠职代会职权行使的企业组织和经营者个人予以必要的行政与刑事惩处，不能姑息纵容。只有先树立起法的尊严，然后才有制度的尊严、劳动者的尊严，也才有职工代表大会制度的长足发展。
发稿 李梅