高校负债经营的价值诉求、制度失范与风险规制，本文主要内容关键词为：规制论文,风险论文,高校论文,价值论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647.5文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2007)03-0005-04
随着社会主义市场经济的不断发展和完善，我国高等教育消费长期处在供不应求的卖方市场。为了适应经济的发展和社会的需求，政府出台了高校扩招政策。特别是1999年6月全国教育工作会议以后，高等教育进入了一个快速发展的新时期。高校招生数量连续几年成倍增加，办学规模急剧扩张，原有的教育资源远远不能满足当前人才培养的需要。于是各高校抓住时机，大兴土木，修建新校区。虽然我国高等教育投资体制已逐步从计划经济体制下单一地依赖国家财政投资，转变为以政府财政拨款为主与多渠道筹措高等教育经费相结合的模式，但是国家财政拨款和学费仍是学校经费的主要来源，其他筹资渠道的经费数量很少，经费总量不能满足高校快速发展对资金的需要。面对巨大而迫切的资金需求，银行贷款成为现实的选择。银行贷款资金的注入突破了高校发展中的资金“瓶颈”，为高校规模扩张开辟了一条重要渠道。银校合作使高校负债发展成为一种风潮，但不少高校在负债经营的道路上越走越远，形成了巨额的债务。这些问题得不到很好的解决，将会给中国的高等教育带来一场深刻的危机。
一、高校负债经营的价值诉求
价值诉求是指价值主体通过一系列导向性的实践活动，从价值客体中所追求的能够满足其利益需要的效应。价值诉求具有一定的行为导向性，它代表了主体的价值主张，有效的驱动并调节经济的行为。在我国市场经济与高等教育发展交互作用的过程中，高等学校都具有自己的定位和价值目标。与我国社会主义市场经济逐步发展完善相适应，我国高等教育从“精英教育”向“大众教育”阶段过渡，普通高校的招生规模由1998年的108万人增加到2007年的530万人，短短的8年时间翻了两番多；尽管高校规模的扩展带有政府指令性，但也迎合了高校的价值追求。高等教育的大众化、国际化，国民对教育需求的多样化，以及教育在我国优先发展的战略地位的确定，把高校推向了社会主义市场经济的大舞台，一些高校面临建设一流大学和一流学科的挑战，各高校之间的竞争日趋激烈。这就要求学校必须尽快适应社会对人才培养的需要，不断扩大办学规模，提高办学质量与效益，改善办学条件，加大对硬件和软件建设的投入，改善校内基础设施建设，引进高层次人才，加强师资科研队伍建设，以提高学校综合办学实力来参与竞争，并在竞争中发展自己。高校在竞争中求生存、求发展的理念和态度是对高校社会价值的崇尚和诉求。
高校超常规、跨越式发展离不开经费的投入。改革开放以来，无论是国家还是地方政府对高等教育的经费投入虽然年年增加，但是增幅不大。在高校扩招前，根据1998年《中国统计年鉴》有关资料显示，我国对教育事业投入的财政拨款占总体教育经费的比重，从1991～1997年下降了10.9％，平均下降了1.5个百分点。经过几年的扩招之后，2004年国家财政性高等教育经费为978.8亿元，占整个财政性教育经费的21.9％，占GDP的0.61％，总额虽然比1998年增加了1.69倍，但是由于在校生规模增加得更快，生均经费下降较大。生均预算内公用经费支出由1999年的2962元下降到2005年的2237.57元。由此，财政经费占学校总经费的比重由1999年的61％下降到2004年的46.5％。即使学校加上收取学费和其他创收经费，生均经费仍然一直呈下降趋势。从国际比较来看，“经合组织”(OECD)国家高等教育财政投入占GDP的比例平均值是1.1％(2002年)，我国远低于这一标准。在生均财政性教育经费投入下降和学费不能持续增长的情况下，高等教育的办学成本却稳步上升，导致许多高校的财务状况不断恶化。[1]
高校经费满足不了快速发展的需求，迫切需要从银行等部门融入资金，以解燃眉之急，而我国的金融体制改革恰恰为高校融资提供了良好的外部环境。随着银行的国家垄断被打破，银行的运行机制由计划转向市场。盈利是银行的主要目标，为了改善信贷资产质量，提高盈利水平，银行正在努力寻找新的增长点。高等院校具有发展空间、收益稳定、卖方市场优势明显的朝阳性基础产业特征；同时，高校作为独立的法人，尽管不是以营利为目的，但具有稳定的生源所带来的经济收入和稳定的财政拨款。银行对企业的贷款风险远大于高校，当银行尚有大量的资金贷不出去，为其寻找出路时，就把目标放在高等学校这个巨大的、安全可靠的资金市场上。高校与银行的价值诉求的高度互补性是高校负债运营得以进行的重要前提，高校与银行对价值目标实现路径的追求不谋而合，由此带来的银校合作协议在高校与银行之间普遍展开。
二、高校负债经营的制度失范
全国大学从10年前的1000所左右发展到目前的2000多所，除了高等教育的规模超常规扩展外，管理和教育质量没有得到同步提高，扩展中的债务问题也越来越显露；有的大学已亏损运行，连债务利息都无法偿还，迫使大学朝着更大规模招生和以“创收”为目标的方向发展。由于债务而形成的大学不良资产增加了银行的财务风险，有可能成为国有商业银行新的不良债务。政府和大学谁是债务的最终承担者，责任并不明晰，导致大学债务的责任人缺位。对于这些问题的出现，我们需要对制度进行刨根问底，必须重新审视我们的教育管理和监督制度。诺思曾指出：“制度是社会的博弈规则，或更严格地说是人类设计的制约人们相互行为的约束条件，用经济学的术语说，制度是定义和限制人类行为的决策集合”。[2] 出现今天高校过度负债经营的局面正是我国社会转型期的制度失范在教育领域内的具体反映。
高校法人地位与高校投资主体的制度约束不规范。计划经济体制下，学校是政府的派出机构，不具备法人资格，也不能独立享有民事权利、承担民事责任，高等学校自然也不能成为贷款的合法主体。1998年颁布的《高等教育法》规定：“高等学校从批准之日起，取得法人资格，并依法登记为教育事业法人，独立享有民事权利和承担民事责任。”从此，高校可以以法人资格参与行政机关、企事业单位、社会团体和个人之间发生涉及财产、人身和成果转让等多方面的民事权利和民事责任。高校法人主体地位的确立及办学自主权的进一步扩大，使高校享有自主办学的资格和独立行使决策的权力，也具有独立承担决策责任的能力，改变过去政府包办的模式，这在一定程度上给高校自由地向银行申请贷款提供了法律依据。但是，高校财产并不为高校所有，高校并不具有法人资格的全部条件。《高等教育法》在第30条规定了高校可以取得法人地位的同时，又在第38条规定高校只能依法自主使用举办者的财产，所以高校并没有独立的财产，不可能独立承担民事责任。如果发生重大的财政危机，最后收拾局面的还将是政府，承担风险和损失的还是纳税人，不可能是学校，[3] 所以出现了高校法人主体的错位。
从《高等教育法》所界定的投资主体来看，国家依然是高等教育的投资主体，政府的财政拨款应成为高等教育事业收入的主要来源，成本分担或其他渠道的筹资应作为高校筹集资金的次要和辅助手段。那么，在政府投资不足的情况下，高校运行和发展的资金缺口如何解决、由谁解决？高校和政府在这个问题的认识上具有很大的差异性。学校认为基础设施的建设和办学条件的改善等应该由国家和各级政府财政解决，在政府经费投入不足的情况下，学校选择了向银行贷款来弥补。而政府在高校贷款问题上也没有责、权、利分明的制度约束，对学校负债的偿还存在模糊性。因此高校在负债额度的控制上以负债利息的偿还能力决定负债的多少，几乎不考虑对本金的偿还，企图把偿债的责任推向政府。从制度经济学的角度来看，任何经济体只有产权明晰才能降低交易成本，最大限度地规避交易风险；就公立高校而言，其作为准公共产品的提供者，产权属于国家所有，而高校又取得了责任并不明确的“法人地位”，其结果像国有企业一样，产权和责任不清晰，导致了在市场交易中存在着风险承担上的主体模糊性。从委托代理的角度来说，国家是委托方，高校是代理方，应该按照委托代理的合约分别履行自己的责任和义务，以免越位和错位。高校之所以不计成本地进行高额负债，在于委托方和代理方的责任和义务模糊，合约不清晰，从而造成高等教育管理制度失范。
高校与银行签订银校合作协议，其背后隐藏着由于高校产权模糊和管理、监督制度不健全而形成的错误认识。银行认为，高校与企业不同，是社会公益事业单位，是国家创办的学校，资金主要来源于政府财政和学费收入，受市场经济的影响比较小，只有企业破产法，没有高等学校破产法，学校不会倒闭。于是，在贷款审批上，未按贷款条件及程序审查贷款，即不设立担保或财产抵押，基本上靠学校信誉实行信誉贷款，这就极大地方便了学校申请和使用银行贷款。在国家十分重视高等教育发展的情况下，高校尤其是高层管理者无破产之忧，甚至简单地认为拨款、贷款都是国家的资金，不用白不用，随之而来的便是不加约束地任意甚至盲目地扩大贷款规模。[4] 这与王冲博士的结论具有高度的一致性，他认为高校对外负债存在着政府、高校和银行的三方博弈，由于政府对银行及高校的软约束与银行对高校的软约束，导致银行与高校各自在追求产出最大化的过程中出现“无限贷款”的现象。[5]
三、高校负债经营的风险
高校是国家为满足社会共同需要而举办的，不具有社会生产职能，主要从事非营利性活动。高校负债与企业负债不同，企业资金具有垫支性质，负债可以通过产品的销售收入予以偿还，而高校作为非营利性事业单位，其资金耗费不具有垫支性质，一部分形成了学校的固定资产，另一部分通过高校的业务活动形成了非补偿性的业务支出，并随支出的核销退出高校的资金运动，所以一旦耗费就不可能收回。高校负债也不同于政府负债，政府的负债可以通过调整税率或开征新税来偿还，而高校没有政府职能，不能自主提高收费标准或另立收费项目。在我国高等教育连续扩招几年后，高校负债已经成了解决高校资金周转的现实途径。负债融资在给高校带来快速发展的同时，还贷压力势必造成高校正常教学、科研等活动的不正常，并形成恶性循环，最终对高校的生存环境和发展空间产生巨大的甚至是致命的影响。
风险一般是指由于未来结果的不确定性而产生损失的可能性。高校负债风险是由于资金供需情况、各种宏观经济环境和微观条件等因素发生变化，使高校因负债的原因给发展和正常运行带来不确定的影响，包括办学成本偏高、效益下降和资金运转困难等。产生高校负债经营风险的原因很多，比如金融市场客观环境的变化、负债过度和投资收益的不确定性、会计信息失真、负债结构不合理、高校发展目标的不确定性等都可能产生风险。笔者认为最重要的原因是：在管理和监督制度失范的情况下，高校决策层强烈的投机意识形成了高校负债经营的投机风险。我国公立高校作为一个经济主体，由于产权不明晰而导致对其监督和管理的制度失范，产生了风险承担上的模糊性，在风险的预见和风险的控制上有别于一般的经济主体，“风险厌恶”的特征明显较弱。许多高校和银行都认为学校是国家的学校，学校贷款就是国家贷款，学校要是还不起贷款，就会把还款责任推给国家；谁将是贷款还款的责任人？是国家还是学校？责任太模糊了。高校在国家投入不足而又想超常规发展的情况下，钻了制度和政策不完善的空子，用一种投机的心态来解决资金缺口问题；甚至部分高校认为，贷款不是个人花了，而是用于学校的发展建设，形成了固定资产，但其并没有考虑到高校资产不提取折旧，资产逐年耗费后，没有得到资金补偿，无法减轻归还银行贷款的压力。同时，高校的成本和风险意识极其淡薄，对贷款项目及还债能力不进行充分的论证和科学规划，盲目增加贷款、扩大规模，负债总额增长速度过快，致使教育事业支出中列支了大量的贷款利息。
其实，高校都应该知道自己的偿还能力有多大。学杂费和国家财政拨款是高校收入的主要来源，其中，财政拨款基本上用于学校人员工资支出，不可能有结余。收取的学费中，国家明文规定必须不少于25％用于返还学生，不少于20％用于弥补教学经费的不足，不少于1％的比例用于毕业生的就业指导，只能将54％的剩余学费收入用于贷款的还本付息。即使将54％的剩余学费全部用于还贷，对于规模巨大的高校贷款来说也只是杯水车薪。因此凭借高校自身的力量在规定的时期内还本付息，几乎是不可能的事。银行在向高校贷出款项之日起，这些贷款就注定成为不良债权。
另外，现行高校会计制度对潜在财务风险反映不充分，不能引起高校和管理部门对财务风险的足够重视，也是产生高校负债风险的不可忽视的原因。高校会计制度规定，高校不能编制赤字预算，高校利用贷款进行的建设项目不能通过支出科目列支，而只能将其作为借款挂账，这使得高校未完工项目挂账成为普遍存在的问题。按现行高校会计制度的规定所编制的会计报表，将本用于在建工程科目反映的建设项目支出挂账在应收及暂付款下，将应当偿还的债务变成了债权，使会计报表表面的平衡掩盖了高校实际存在的赤字预算或负债运作的事实，造成高校会计信息严重滞后，潜在的财务风险不能得到充分反映。[4]
四、高校负债经营的风险规制
合理负债是学校快速发展的动力。在我国经济转型期，国家对高等教育投入不足的情况下，高校根据自身的偿债能力，适当负债能有效缓解高校发展中的资金短缺状况，但高校不能不关注负债风险问题。防范高校负债风险，关键是控制负债规模，保持合理的负债比例。国家要建立一套科学的高校负债发展考核体系，对高校进行监督和管理，根据资产负债检查学校利用债权人提供的资金开展业务活动的能力和高校长期偿债能力。国外高校资产负债率一般在40％左右，负债率太高会给学校带来较大的财务风险。
防范高校负债风险，就要明晰产权，构建责、权、利分明的制度体系。应进一步落实《高等教育法》，明确高校独立法人地位的责任与权力，建立高等教育的责任管理体系。高校负债风险是经济责任风险，与高校管理层的管理责任、决策水平有关，只有明确责任和后果，才能强化高校管理的责任意识、成本意识和风险意识。因此，政府要尽快建立有关高校经济管理的宏观制度，规范和引导高校的经济运作行为。针对目前高校负债风险向政府转移的可能性，国家和省级政府部门要研究对策，采取政策补救措施，原则上不能把贷款风险转嫁到政府财政上，否则会进一步放大政府对高等教育投入的不公平。
防范高校负债风险，政府、高校和金融部门都应建立贷款资金项目责任制，责任到人，各负其责。如果出现问题，应问责相关负责人。首先问责高校负责人，高校负债有没有进行可行性论证，有没有考虑如何偿还？其次问责教育管理部门负责人，教育行政管理部门为什么没有制止？再次问责金融部门负责人，金融部门是不是不讲金融风险，不讲行业风险，对高校贷款起着推波助澜的作用？地方政府部门在高校扩张和圈地过程中是否进行严格审批和论证？等等。在委托-代理的框架下，构建合理的责任约束机制是对高校负债经营风险的有效规制。
防范高校负债风险，需要建立贷款风险预警机制和制订“高校破产法”。教育和财政部门要定期审查和确定高校最高贷款警戒线，并予以通报。对贷款额度超过警戒线的高校，要制定具体的还款方案并停止贷款，否则通过扣、减专项拨款的方式进行处罚。学校还要建立健全贷款资金管理制度，贷款资金使用审批制度和审计监督制度，制定合理的贷款资金使用方案。同时，还要研究在高校出现财政危机时政府能否承担还款责任，如果不能，是否可以出台“高校破产法”以解决高校财务危机。
修正当前的高校会计制度，准确反映高校的负债信息，也是防范高校负债风险不可缺少的措施。在市场经济条件下，高校贷款将会是高校经济活动的一个组成部分，应考虑在遵守《预算法》规定的预算编制基本原则及高校会计制度规定的“量入为出，收支平衡”的预算编制原则的前提下，在收付实现制的基础上，增设用于核算贷款项目的会计科目，改革高校固定资产与固定资金平衡的原则。贷款建设项目完工后先增加固定资产，贷款偿还后再增加固定资金，这样在会计账目中能及时反映学校的负债规模和成本数量，提高会计核算的科学性和会计信息的真实性。[6]
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